村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”制度面臨的挑戰(zhàn)及對策

董敬畏

摘 要：全面推行村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”是新時代堅持和加強黨在農(nóng)村的全面領(lǐng)導(dǎo)、完善鄉(xiāng)村治理體系的重大戰(zhàn)略部署。然而，由于全國各地農(nóng)村社會發(fā)展水平以及黨建基礎(chǔ)各有不同，各地村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”實踐工作面臨諸多具體問題。其中，“一肩挑”候選人產(chǎn)生辦法與現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)之間的張力及其與群眾長期形成的觀念之間的沖突、農(nóng)村黨建工作的短板、監(jiān)督制度的缺失等，是當(dāng)前全面推行村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”面臨的主要挑戰(zhàn)。只有正視這些問題并從問題出發(fā)進行制度設(shè)計，才能構(gòu)建一條具有中國特色的農(nóng)村治理現(xiàn)代化道路。

關(guān)鍵詞：“一肩挑”;鄉(xiāng)村變遷;鄉(xiāng)村治理挑戰(zhàn)

中圖分類號：D267.2 ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ? ?文章編號：1003-0751（2020）09-0006-07

一、問題的緣起

村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的做法自從村民自治制度建立實施以來一直存在，只是因應(yīng)全國各地不同發(fā)展水平，各地村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的比例不同而已。自1988年年底湖北省谷城縣冷集鎮(zhèn)黨委、政府在所轄13個千人以下的村莊進行“一肩挑”嘗試直到2018年換屆選舉前，全國“一肩挑”比例不斷提升，并得到多方認(rèn)可，積累了許多成功的實踐經(jīng)驗。①1999年11月，山東省委省政府在《關(guān)于進一步加強和改進以黨支部為核心的村級組織建設(shè)的意見》中指出：“鼓勵黨支部書記和黨支部其他成員經(jīng)過法定選舉程序兼任村民委員會主任、村民委員會成員;村民委員會主任和村民委員會其他成員是黨員且具備條件的，要按照黨內(nèi)選舉的有關(guān)規(guī)定和程序，及時充實進黨支部班子?！雹趯τ谥袊鴱V大農(nóng)村而言，“一肩挑”符合農(nóng)民的文化認(rèn)知水平和文化傳統(tǒng)，同時也有利于鞏固黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位。因此，在2002年換屆選舉時，村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的做法在《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》（中辦發(fā)〔2002〕第14號）中得到肯定?！皵M推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為黨支部書記人選;如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選”。③此后的歷屆村級組織負(fù)責(zé)人換屆選舉，中央從政策層面倡導(dǎo)村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”，但同時又提出“一肩挑”不做比例設(shè)定和“一刀切”，有條件的地方可以推行，條件不成熟的地方不做硬性規(guī)定。④這種政策層面的倡導(dǎo)一直延續(xù)到2018年中央出臺新的相關(guān)規(guī)定。

黨的十九大以來，為了加強黨在農(nóng)村基層的全面領(lǐng)導(dǎo)、密切黨群關(guān)系以及提高村民自治的運行效率，農(nóng)村黨組織書記與村委會主任兩個職務(wù)由書記一人兼任的“一肩挑”制度得到了中央高度重視。2018年12月28日起施行的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第19條規(guī)定：“村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)人，村‘兩委班子應(yīng)當(dāng)交叉任職?！?/p>

2019年中央一號文件提出，全面推行村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會主任。由此，推行村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”成為新時代農(nóng)村治理工作的一項重大政治任務(wù)，并借由自上而下的力量在全國農(nóng)村地區(qū)大規(guī)模推進。這是中國特色社會主義進入新時代之后，黨和國家為了完善鄉(xiāng)村治理體系而實行的一個重大舉措。首先，大規(guī)模推行“一肩挑”是為了適應(yīng)新時代中國農(nóng)村基層社會的重大經(jīng)濟、社會變遷以及更好發(fā)揮黨組織在農(nóng)村基層的全面引領(lǐng)作用而進行的重大制度變革，是對農(nóng)村社會提出的新的整合要求。其次，村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”是杜絕村黨組織和村委會之間摩擦和推諉，解決村級治理主體職能分工、權(quán)責(zé)分配問題的重要措施。最后，村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”是充實新時代基層群眾自治制度內(nèi)涵，實現(xiàn)農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化的有益探索。然而，由于全國各地區(qū)農(nóng)村社會發(fā)展水平以及黨建基礎(chǔ)各有不同，各地村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”實踐工作面臨諸多具體問題。就全國范圍內(nèi)的農(nóng)村地區(qū)而言，既要全面推行“一肩挑”，又要充分利用條件發(fā)揮好“一肩挑”的最大功效，這不僅是新時代農(nóng)村工作需要完成的一項重大政治任務(wù)，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一條必由之路。

二、全面推行“一肩挑”是適應(yīng)新時代農(nóng)村

社會變遷要求的制度變革

1.全面推行村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”是深入推進新型城鎮(zhèn)化背景下“重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路”的重要制度保障

新型城鎮(zhèn)化的深入推進引發(fā)城鄉(xiāng)關(guān)系的巨大變化。隨著鄉(xiāng)村的人口、資源逐步向城市聚集，鄉(xiāng)村自身出現(xiàn)“過疏化”⑤問題以及“村落的終結(jié)”⑥等隱憂。為了深入推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革、解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分的問題，許多地區(qū)的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村共同體向新型城鄉(xiāng)社區(qū)轉(zhuǎn)型。以筆者在浙江溫州的調(diào)查為例，為了優(yōu)化村社規(guī)模布局、資源配置方式、村社組織結(jié)構(gòu)、基層治理體系，2019年溫州全市村（社區(qū)）進行規(guī)模優(yōu)化調(diào)整，全市的行政村撤并率達到43.6%，行政村數(shù)量由5404個減少到3049個，新型城鄉(xiāng)社區(qū)由260個增加到583個。⑦在溫州市的村（社）轉(zhuǎn)型過程中，村級組織負(fù)責(zé)人的工作全部發(fā)生了變動。這種變動對新型城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織的機構(gòu)設(shè)置、組織負(fù)責(zé)人的能力要求等產(chǎn)生了巨大影響。從機構(gòu)設(shè)置角度而言，行政村（社區(qū)）規(guī)模優(yōu)化調(diào)整，不但有利于促進鄉(xiāng)村人口集聚和基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，而且能夠降低治理成本并提高治理效率，實現(xiàn)以更少機構(gòu)、更小規(guī)模推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。然而，需要注意的是，社區(qū)規(guī)模優(yōu)化調(diào)整以及新型城鄉(xiāng)社區(qū)的發(fā)展意味著治理對象的極大變化。面對社區(qū)規(guī)模變大、治理地域變大、經(jīng)濟體量變大等一系列村級治理新情況，要提升基層組織組織力、服務(wù)力、調(diào)控力，就需要加強黨支部對村級事務(wù)的全面領(lǐng)導(dǎo)，增強村組織的凝聚力，強化班子成員工作責(zé)任心。

2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》。該規(guī)劃要求：“堅持農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位，大力推進村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民合作組織負(fù)責(zé)人，推行村‘兩委班子成員交叉任職?！雹鄬嵭小耙患缣簟庇欣谙槐匾拇鍍晌?，強化村級組織負(fù)責(zé)人的工作責(zé)任心，使兩委成員目標(biāo)同向、協(xié)調(diào)配合。同時，黨和國家也對“一肩挑”的村級組織負(fù)責(zé)人的能力與素質(zhì)提出了較之以往更高的要求?！耙患缣簟敝蟮拇寮壗M織負(fù)責(zé)人既要懂政治，又要懂管理，還要懂經(jīng)濟。懂政治就是要精通基層黨務(wù)工作，熟悉黨在城鄉(xiāng)新型社區(qū)的路線、方針和政策，并能及時將中央的路線、方針和政策傳達和貫徹到基層。懂管理就是要精通村級事務(wù)管理工作。作為基層民主的承載者，村級事務(wù)麻雀雖小五臟俱全，無論是村級公共事務(wù)還是村級經(jīng)濟合作社業(yè)務(wù)、村務(wù)監(jiān)督等，村級組織負(fù)責(zé)人都必須熟悉其程序，確保村級事務(wù)不出差錯。同時，村級組織負(fù)責(zé)人還要保護村民的合法權(quán)益，調(diào)解和化解村民內(nèi)部的矛盾和糾紛，確保小事不出村，大事不上交，建設(shè)平安鄉(xiāng)村。懂經(jīng)濟就是要求“一肩挑”的村級組織負(fù)責(zé)人擔(dān)負(fù)帶領(lǐng)村民發(fā)展集體經(jīng)濟，脫貧致富奔小康的使命。全面推行“一肩挑”就是要健全以黨組織為領(lǐng)導(dǎo)的村級組織體系，以制度的力量引導(dǎo)基層黨組織帶頭人積極發(fā)揮先鋒模范作用。

2.全面推行村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”是全面深化改革背景下切實發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的實踐要求

沒有改革開放就沒有當(dāng)代中國的發(fā)展進步。解決中國進一步發(fā)展面臨的一系列突出矛盾和挑戰(zhàn)、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興都必須堅持改革開放，深化改革開放。在全面深化改革背景下，全面推行村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”是重塑黨與政府、市場和社會的關(guān)系框架以及加強黨在農(nóng)村的全面領(lǐng)導(dǎo)的具體實踐。

在全面深化改革中要堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。政府要在尊重市場規(guī)律的基礎(chǔ)上用改革、政策、規(guī)劃、法治等手段實現(xiàn)對市場的調(diào)控和引導(dǎo)。改革開放是有方向、有立場、有原則的，打好全面深化改革這場攻堅戰(zhàn)，關(guān)鍵在黨。只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，才能保證改革開放沿著正確的道路推進。在黨和政府、市場和社會的關(guān)系框架內(nèi)，黨是領(lǐng)導(dǎo)中國社會發(fā)展的核心力量，既是國家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)核心，也是中國社會的組織核心。黨的十九大提出，黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。這種領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)為把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，始終能夠總攬全局、協(xié)調(diào)各方。要充分發(fā)揮和不斷提升黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、組織力、吸納力、凝聚力等組織社會和協(xié)調(diào)多方的能力，就需要全面加強基層黨組織建設(shè)，強調(diào)基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘的作用，把基層黨組織作為黨執(zhí)政的根基。新時代，如何更好堅持黨的基本路線不動搖，堅持四項基本原則，堅持改革開放就成為黨組織迫切要解決的問題。全面推行村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”，是“正確理解和處理基層黨組織的政治功能和服務(wù)功能關(guān)系，處理好基層黨組織和基層政府、基層自治組織作用發(fā)揮的關(guān)系，充分發(fā)揮基層黨組織的政治功能”⑨的實踐要求。

3.全面推行村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”是以“共建共治共享”為目標(biāo)建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的具體體現(xiàn)

經(jīng)過40余年改革開放的快速發(fā)展，中國農(nóng)村發(fā)生了天翻地覆的變化，無論是農(nóng)村的生產(chǎn)生活方式還是基層政權(quán)能力都發(fā)生了變化。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率大幅提高，農(nóng)村青壯年勞動力不斷擁入城市，東部地區(qū)的城郊鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展速度加快，西部鄉(xiāng)村空心化和老齡化問題突出。東部和西部地區(qū)的村級組織發(fā)生了截然不同的變化。同時，隨著中國經(jīng)濟總量的不斷增長，國家逐步取消了農(nóng)業(yè)稅并擁有了足夠的能力對鄉(xiāng)村發(fā)展進行支持，這種能力主要體現(xiàn)為國家通過項目下鄉(xiāng)逐年增加對農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付力度，引導(dǎo)鄉(xiāng)村發(fā)展融入國家整體發(fā)展戰(zhàn)略。逐步推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，成為社會主義市場經(jīng)濟條件下轉(zhuǎn)變和履行政府職能的一項內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）逐步由“懸浮型政權(quán)”向“服務(wù)型政權(quán)”轉(zhuǎn)型，使全體農(nóng)民在基本公共服務(wù)方面的權(quán)利得到基本實現(xiàn)和保護成為基層政府的重要職能。隨之，村級黨群服務(wù)中心成為村級組織為基層群眾提供各種公共服務(wù)的重要“窗口”，村級治理也由原來以完成上級分派任務(wù)為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)為中心。與此同時，村級治理行政化以及村級組織負(fù)責(zé)人坐班化的傾向日益顯著。在一定程度上，項目制和財政轉(zhuǎn)移支付極大地改變了村級組織運作的過程及其治理邏輯。

堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨組織自身建設(shè)的水平直接關(guān)系到社會治理的績效。村級組織是中國農(nóng)村社會治理的“最后一公里”。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、構(gòu)建基層社會治理“共建共治共享”的新氣象，必須加強和改善黨對“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導(dǎo)，提高新時代黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的能力和水平，發(fā)揮基層黨員干部帶頭示范的引領(lǐng)作用。健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的農(nóng)村基層治理體系，離不開村兩委的合作與融合以及基于公共服務(wù)的提供而形成某種共治結(jié)構(gòu)。全面推行村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”是以“深化村民自治實踐、推進鄉(xiāng)村法治建設(shè)、提升鄉(xiāng)村德治水平”為目標(biāo)的健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機制的具體實踐。讓想干事、會干事、干成事的優(yōu)秀黨員“一肩挑”有利于發(fā)揮黨建引領(lǐng)的聚合效應(yīng)。

三、目前村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”制度

在實踐中面臨的挑戰(zhàn)

1.第一重挑戰(zhàn)：有關(guān)村民自治制度的法律法規(guī)與當(dāng)前“一肩挑”候選人產(chǎn)生辦法之間的某種張力和沖突

筆者在浙江省的相關(guān)調(diào)研中了解到，在“一肩挑”實踐過程中，當(dāng)前普遍的做法是先進行村黨支部選舉，由全村黨員選出支部書記，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）提名支部書記作為村委會主任候選人，由全體村民選舉之后當(dāng)選。《中華人民共和國村民委員會組織法》第十三條規(guī)定：“年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán);但是，依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外?！币罁?jù)這一規(guī)定，村委會成員候選人的資格只有三個前置條件即村籍、年齡和政治權(quán)利，除此之外沒有其他任何限制性條件。因此，從法律層面而言，村委會主任候選人資格具有普遍性。但是，在有關(guān)的地方引導(dǎo)性條文和選舉實踐中，如果單純地、不加解釋地甚至一刀切地排除非黨員村民競選村委會主任的資格，就會使產(chǎn)生“一肩挑”人選的實際操作與以《中華人民共和國村民委員會組織法》為代表的法律法規(guī)之間產(chǎn)生較大的張力。在缺少來自法律層面的直接依據(jù)的情況下，如果基層政府在指導(dǎo)村級組織“一肩挑”選舉工作時僅用策略化的方式設(shè)置非黨員村民競選村主任的限制性條件，那么黨和國家在基層群眾中的政治權(quán)威就會面臨透支甚至喪失的危險。特別是當(dāng)支部書記帶領(lǐng)群眾發(fā)家致富的能力不強時，群眾選舉其為村委會主任的意愿就大大降低。在加強農(nóng)村群眾性自治組織建設(shè)的同時，如何提高共產(chǎn)黨員這一政治面貌在村民自治組織選舉中的群眾影響力，使之成為廣大群眾內(nèi)化于心的“一肩挑”候選人基本資格條件，是目前和今后一段時期內(nèi)基層黨建工作的一項重要任務(wù)。

2.第二重挑戰(zhàn)：“一肩挑”制度的理論基礎(chǔ)及實踐做法與群眾長期形成的觀念之間的矛盾

在村民自治推進的過程中，全國產(chǎn)生了一些較為普遍的做法，比如村民“海選”“自主報名”等?！昂＿x”“自主報名”等選舉方式在一段時間內(nèi)確實達到了培育村民民主意識、民主決策能力的目的。經(jīng)過了近40年的基層選舉實踐，基層民主的整套程序已經(jīng)逐步成為村民一種政治參與的習(xí)慣。盡管參與選舉的村民有時并不一定關(guān)注候選人最終能否完全兌現(xiàn)競選承諾，但村民在40年的民主實踐中逐步養(yǎng)成了對選舉過程中程序是否民主的關(guān)注慣性。這種情況在浙江省農(nóng)村的村民自治組織換屆選舉中就比較普遍。村民關(guān)心選舉過程的民主性，關(guān)心當(dāng)選人的品行，關(guān)心當(dāng)選人帶領(lǐng)群眾發(fā)家致富的能力。但有時，這種能給村民帶來利益和實惠、能辦實事的人不一定是黨員。因此，在當(dāng)前全面推進“一肩挑”過程中一個突出問題就在于許多村民認(rèn)為僅在村黨支部的范圍內(nèi)有時無法選出能給自身帶來利益和實惠、帶領(lǐng)群眾致富的村委會主任。同時，一些群眾想推選的人選由于不是黨員而在事實上失去了成為候選人的資格。由此產(chǎn)生了“一肩挑”的實踐操作與村民長期參與自治形成的觀念之間的張力和矛盾。

3.第三重挑戰(zhàn)：農(nóng)村黨建工作存在的短板成為全面推行“一肩挑”不可忽視的制約因素

全面推行“一肩挑”以及最終實現(xiàn)“一肩挑”的目的對農(nóng)村黨建工作提出更新、更高的要求。一是在村級治理單元中要有較大的黨員規(guī)模，只有這樣才能滿足選舉對象的普遍性;二是作為黨員的候選人需要同時在黨員和普通群眾中都具有很高的威信和公認(rèn)的村莊事務(wù)管理以及發(fā)展集體經(jīng)濟的能力。然而，當(dāng)前許多農(nóng)村地區(qū)基層黨支部建設(shè)還存在不容忽視的短板，極大制約著“一肩挑”的目標(biāo)實現(xiàn)。其一是隨著村里年輕人不斷擁入城市，村莊內(nèi)部發(fā)展年輕黨員的工作變得日益困難。以浙江省的情況來說，浙江省的大部分地區(qū)屬丘陵地帶，土地資源稀缺，因此，在浙江很多農(nóng)村地區(qū)自古就有外出讀書、經(jīng)商的傳統(tǒng)。改革開放以來，社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展為浙江農(nóng)民外出創(chuàng)業(yè)、發(fā)展提供了更多機會。這種情況下，村級黨組織中“在家黨員老齡化，年輕黨員流動化，黨員發(fā)展無奈化”的現(xiàn)象日益加劇。村級黨組織的負(fù)責(zé)人缺乏合適的年輕人人選，村委會負(fù)責(zé)人人選更是如此。筆者在浙江調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，本來農(nóng)村基層黨組織在發(fā)展黨員的名額、年齡等方面就有限制標(biāo)準(zhǔn)，加之大量年輕人外出，導(dǎo)致村黨支部發(fā)展后備黨員時經(jīng)常找不到發(fā)展對象，而留在村里的黨支部成員的年齡基本都在50歲以上。其二是留在農(nóng)村的黨員年齡結(jié)構(gòu)不合理，文化層次普遍不高。浙江省許多村黨支部成員的年齡偏高，部分支部成員的平均年齡在55歲甚至更高。而且，當(dāng)前農(nóng)村黨支部許多黨員的文化水平不能適應(yīng)鄉(xiāng)村發(fā)展的需要。一名村黨支部成員告訴筆者，上級派到村里的各項任務(wù)經(jīng)常因為村黨支部缺乏懂電腦、懂技術(shù)的人而被拖延。年齡結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu)的不合理嚴(yán)重制約“一肩挑”的發(fā)展，并在很大程度上引發(fā)“一肩挑”的制度設(shè)計與落實存在名實不符的問題。要真正實現(xiàn)全面推進“一肩挑”的預(yù)期目標(biāo)、發(fā)揮好“一肩挑”的“頭雁效應(yīng)”，必須加強村級治理單元內(nèi)黨員隊伍建設(shè)，使黨員群體的年齡結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu)適應(yīng)“一肩挑”的工作要求。唯有如此，才能既保障村民有進行廣泛對比的選擇空間，又能在黨員之間形成良性競爭關(guān)系。

4.第四重挑戰(zhàn)：權(quán)力集中背景下監(jiān)督機制不足是影響“一肩挑”發(fā)展的主要障礙

經(jīng)過四十多年的改革和發(fā)展，基層民主建設(shè)逐步發(fā)展，村民民主意識逐漸高漲，權(quán)利觀念在廣大村民尤其是年輕村民心中生根發(fā)芽。在村民自治推進的過程中，逐步形成了村級治理單元內(nèi)村黨支部和村委會的二元權(quán)力運行結(jié)構(gòu)。大部分情況下二者相互協(xié)調(diào)，相互制約。村支部書記作為基層黨組織的“班長”，必須帶領(lǐng)支部所有黨員充分發(fā)揮黨組織在基層的引領(lǐng)作用。同時，村主任作為民選的村民自治組織負(fù)責(zé)人，為了管理好村莊事務(wù)、樹立工作威信，同樣會努力爭取自身在村級公共事務(wù)中的話語權(quán)。這就不可避免地形成了村支部支書與村主任既相互配合又相互制約的工作狀態(tài)。這種既相互配合又相互制約的關(guān)系在一些情況下能夠較好避免村級自治組織內(nèi)部權(quán)力的濫用，克服上級監(jiān)督不到位或下級監(jiān)督無力等問題。比如，在處理村級重大事務(wù)（如土地征收補償款的分配等問題）時，需要由村黨支部和村委會聯(lián)合審議或聯(lián)合簽批，能夠在一定程度上避免“一言堂”的情況。在全面推行“一肩挑”的情況下，“一肩挑”當(dāng)選人既掌握了村黨支部自上而下的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，又代表著村委會自下而上的民意，無形中打破了原有的黨支部和村委會二元權(quán)力分設(shè)的監(jiān)督制約模式，形成了權(quán)力的相對集中。對于自治組織而言，這種權(quán)力的相對集中給上級組織的外部監(jiān)督以及村集體的內(nèi)部監(jiān)督都帶來了極大的挑戰(zhàn)。實地調(diào)研時，一名縣級紀(jì)委和監(jiān)委的同志也向筆者表達了對于“一肩挑”之后監(jiān)督工作的上述思考。對于經(jīng)濟比較發(fā)達的浙江省而言，“一肩挑”之后的村級組織負(fù)責(zé)人掌握著數(shù)額較為龐大且日益增值的村級資源的分配權(quán)和管理權(quán)，其中包括村集體資產(chǎn)的日常管理權(quán)、村里宅基地的分配權(quán)、村莊基建項目的發(fā)包權(quán)、土地安置費和青苗補償費等的分配權(quán)和發(fā)放權(quán)。如果缺乏有效的監(jiān)督，不僅村集體資產(chǎn)可能出現(xiàn)各種問題，而且村民的權(quán)益也會受到很大損害。

四、以實踐創(chuàng)新和機制創(chuàng)新應(yīng)對“一肩挑”

面臨的挑戰(zhàn)與困難

黨的十九屆四中全會提出健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的群眾自治機制，村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”是健全這種機制的實踐操作，這種操作是新時代黨政“只有分工沒有分開”思想在基層農(nóng)村社區(qū)的具體實踐。要在基層農(nóng)村社區(qū)貫徹落實“一肩挑”，鞏固黨的基層農(nóng)村社區(qū)的全面領(lǐng)導(dǎo)，就必須在實踐中不斷探索解決前文提出的“一肩挑”面臨的四個挑戰(zhàn)。如此，才能順利推進“一肩挑”制度的落地，鞏固黨在基層農(nóng)村社區(qū)的全面領(lǐng)導(dǎo)地位。

1.推進“一肩挑”順利實施需要強化群眾對于黨組織、政府、市場和社會之間關(guān)系的認(rèn)識

新時代，中國從富起來走向強起來，需要走出一條與西方政治發(fā)展邏輯不同的道路。黨政分開是西方政治發(fā)展的理論和實踐邏輯，中國政治發(fā)展的邏輯是黨政只有分工，沒有分開，而且黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。在中國特色社會主義政治邏輯指導(dǎo)下，黨組織在黨、政府、市場和社會四者之間處于核心領(lǐng)導(dǎo)的地位。在農(nóng)村基層社區(qū)，“一肩挑”的制度安排能夠充分發(fā)揮黨組織總攬全局、協(xié)調(diào)各方的引領(lǐng)作用。這是“一肩挑”的理論基礎(chǔ)。在全面推進“一肩挑”的過程中，要重視“一肩挑”理論邏輯的基層宣傳，做到以理服人，改變部分群眾對西方國家以及中國黨政關(guān)系的片面理解。從歷史發(fā)展進程來看，中國的革命、建設(shè)、改革能夠取得巨大成功，與堅持黨管干部與民主選舉邏輯的統(tǒng)一，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主邏輯的統(tǒng)一是分不開的?！耙患缣簟辈皇且淖凕h管干部和民主選舉邏輯的統(tǒng)一，也不是要改變堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主邏輯的統(tǒng)一，而是要在新時期進一步提高兩個邏輯的實踐水平。為此，需要從理論邏輯、實踐邏輯和歷史邏輯三個層面加強群眾對黨組織與政府、市場和社會關(guān)系的認(rèn)識和理解，做好群眾宣傳工作，消除一些村民的思想疑慮。這是“一肩挑”制度順利落地的重要前提條件。具體而言，一是在實踐中村級組織黨政負(fù)責(zé)人“一肩挑”的選舉工作要充分保障村民的自治權(quán)利，切實發(fā)揮好村基層黨組織在基層社會治理中把方向、管大局、保落實的引領(lǐng)作用，尊重廣大村民在村民自治中的主體性地位，為堅持和完善村民自治制度做好保障。二是加強“一肩挑”相關(guān)政策在農(nóng)村基層的宣傳工作?？赏ㄟ^村民會議、村民代表會議、村書記例會、黨員會議、基層走訪等多種面對面的溝通方式，請地區(qū)黨校等機構(gòu)的專家走入基層宣傳“一肩挑”的理論邏輯、歷史邏輯，使廣大群眾真正有機會深入了解“一肩挑”在加強和改進黨對村民自治的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)、凝聚和提升黨組織戰(zhàn)斗力、優(yōu)化農(nóng)村政治生態(tài)等方面的作用和價值，積極爭取村民最大限度的理解和支持。三是重視以機制創(chuàng)新推動黨支部和村委會的融合互促。在積極發(fā)揮黨組織在團結(jié)群眾、凝聚人心等方面優(yōu)勢的同時，通過推動黨支部和村委會的嵌入和耦合，力促村民自治有序高效。

2.推進“一肩挑”順利實施需要緩解“一肩挑”候選人產(chǎn)生辦法和現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)之間的張力

“一肩挑”之前的村（社）黨支部與村委會負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生辦法、工作辦法一般依據(jù)各自相關(guān)的法律法規(guī)進行。村黨支部工作的法規(guī)依據(jù)是黨章和黨內(nèi)其他法規(guī)，村委會工作主要依據(jù)的法律是《中華人民共和國村民委員會組織法》和其他相關(guān)法律法規(guī)?！耙患缣簟敝?，村委會的權(quán)力相對于“一肩挑”之前大大集中了，對于村級組織負(fù)責(zé)人的要求和標(biāo)準(zhǔn)也明顯提高，其承擔(dān)的責(zé)任較之以往也更大。解決好村級組織負(fù)責(zé)人候選人產(chǎn)生辦法與現(xiàn)有法律之間的張力問題就變得非常迫切。對此，需要做好以下四個方面的工作。一是強化上級黨委對“一肩挑”候選人的政治把關(guān)和素質(zhì)把關(guān)，確?！耙患缣簟比诉x忠誠干凈擔(dān)當(dāng)。要重視針對候選人政治素養(yǎng)、能力水平的基層實地考察工作，對于政治素養(yǎng)不高，能力水平低下、群眾滿意度低的候選人，可通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審核的方式，取消其候選資格。二是嚴(yán)格村委會主任候選人審查機制。村民委員會換屆選舉時，村民委員會選舉工作指導(dǎo)機構(gòu)可以“黨性好、能力強、威望高”的標(biāo)準(zhǔn)提出候選人、自薦競職的選民的具體條件和審查程序，對于不符合條件的候選人要做到有理有據(jù)地勸退，以柔性的工作方法化解村級組織負(fù)責(zé)人候選人產(chǎn)生辦法與現(xiàn)行法律之間的張力。三是嚴(yán)格選舉程序。要嚴(yán)格候選人的推薦程序，用好地方政府關(guān)于“一肩挑”選舉的最新實施意見和政策，依法依規(guī)進行選舉，保證選舉過程中每個環(huán)節(jié)公平、公正、公開，確保村民意愿能夠通過投票真實呈現(xiàn)。四是強化“一肩挑”村黨組織書記業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作。定期舉辦“一肩挑”干部培訓(xùn)班，在每次培訓(xùn)的課程設(shè)計中都要加入黨的建設(shè)和鄉(xiāng)村建設(shè)相關(guān)內(nèi)容，切實提升“一肩挑”村干部隊伍整體素質(zhì)和履職能力，為鄉(xiāng)村振興提供堅強組織保證。

3.推進“一肩挑”順利實施需要建立健全權(quán)力集中背景下針對村級組織黨政工作的監(jiān)督機制

一是“上下聯(lián)動”，構(gòu)建全方位、多渠道、寬路徑的監(jiān)督體系，保證“一肩挑”干部用權(quán)規(guī)范。要強化自上而下的外部監(jiān)督，充分發(fā)揮縣級紀(jì)委監(jiān)委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委監(jiān)委委員的外部監(jiān)督作用，對村級黨組織展開不定期黨紀(jì)巡查，充分運用函詢約談、誡勉談話等方式加強對村級組織負(fù)責(zé)人的日常監(jiān)督。將“一肩挑”村干部作為重點，建立村干部任期審計制度、離任審計制度。同時，整合紀(jì)檢、民政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門的力量，將日常監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)延伸到村級組織的日常工作。二是厘清權(quán)責(zé)，充分發(fā)揮村級組織的內(nèi)部監(jiān)督功能。在明確“一肩挑”干部和村黨支部、村委會其他成員職責(zé)分工以及建立相關(guān)責(zé)任追究機制的基礎(chǔ)上，切實發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會“最后一公里”監(jiān)督作用，加強對村級公共事務(wù)財務(wù)的監(jiān)察和管理。村務(wù)監(jiān)督委員會成員要對各項收支、集體土地征用征收、工程招投標(biāo)等村務(wù)公開內(nèi)容和村民代表會議決定執(zhí)行情況等進行監(jiān)督，保障村民集體利益。三是加強對“一肩挑”負(fù)責(zé)人的督導(dǎo)考核，獎懲分明?？h級組織部、民政局等部門需加強對“一肩挑”工作的指導(dǎo)，指導(dǎo)制定村干部目標(biāo)考核方案，將考核評價指標(biāo)細(xì)化、量化，并以考核為基礎(chǔ)建立和完善針對村級組織負(fù)責(zé)人的獎罰機制，通過“基本報酬+獎勵報酬”、離任村干部養(yǎng)老補助、推選“兩代表一委員”等方式認(rèn)真落實對優(yōu)秀干部的獎勵措施，充分激發(fā)“一肩挑”干部的內(nèi)生動力。同時，對連續(xù)兩年考核不合格或工作出現(xiàn)重大失誤造成惡劣影響的，責(zé)令其辭職，形成有效的退出機制。

4.推進“一肩挑”順利實施需要著力優(yōu)化農(nóng)村黨員隊伍年齡結(jié)構(gòu)和文化層次

農(nóng)村黨員隊伍建設(shè)是黨在農(nóng)村全部工作的重要基礎(chǔ)，農(nóng)村黨員隊伍的年齡結(jié)構(gòu)和整體素質(zhì)直接關(guān)系基層黨組織的活力和戰(zhàn)斗力。近年來，隨著中國城鄉(xiāng)一體化的深入推進，鄉(xiāng)村自身也得到了極大發(fā)展，一些鄉(xiāng)村開始吸引年輕人從城市回流。這是優(yōu)化黨員隊伍年齡結(jié)構(gòu)和文化層次的重要契機，要緊緊抓住重點、整體發(fā)力，全面提升農(nóng)村黨員干部整體素質(zhì)。一是要加大在青年農(nóng)民、返鄉(xiāng)學(xué)生、部隊轉(zhuǎn)業(yè)人員、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員中發(fā)展黨員的力度。通過理想信念教育、優(yōu)秀黨員評選活動、黨員家庭掛牌、設(shè)置黨員責(zé)任區(qū)、黨員志愿者公益服務(wù)、黨員星級評定等多種方式，增強鄉(xiāng)村社會對黨員榮譽與責(zé)任的價值認(rèn)同，吸引年輕人了解黨組織、走進黨組織、熱愛黨組織。除此之外，還要進一步健全和完善從優(yōu)秀村黨組織書記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部、考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)公務(wù)員、招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員制度。要從制度上為優(yōu)秀“一肩挑”負(fù)責(zé)人實現(xiàn)更好的個人發(fā)展提供有力保證，吸引青年人關(guān)注“村黨組織書記”這一崗位的發(fā)展前景，使他們重新認(rèn)識和了解“村黨組織書記”的職業(yè)價值和使命擔(dān)當(dāng)，鼓勵有干事創(chuàng)業(yè)激情的有志青年爭當(dāng)職業(yè)村支書。二是要積極摸排農(nóng)村外出黨員，加強對流動在外黨員的教育和管理。認(rèn)真落實流動黨員登記卡制度，開展“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”學(xué)習(xí)教育模式，利用QQ、微信等新媒體定期向流動黨員傳達重要會議精神，及時了解、關(guān)心黨員流動后的情況，鼓勵外出務(wù)工的黨員能人回鄉(xiāng)參選。三是建立“一肩挑”干部后備力量長效培養(yǎng)機制。積極吸引村民民主選舉出來的非黨副主任、非黨村委委員、非黨村民代表、農(nóng)村實用人才、致富能手、退伍軍人等向黨組織靠攏，采取有崗培訓(xùn)、上崗鍛煉、多崗培養(yǎng)等多種方式，為“一肩挑”儲備人才，通過設(shè)立村主任助理、村務(wù)協(xié)理員等崗位，讓后備干部承擔(dān)一定的工作任務(wù)，在工作實踐中提高為民服務(wù)的意識和本領(lǐng)。

新時代，如何加強黨在鄉(xiāng)村的領(lǐng)導(dǎo)并將“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，是鄉(xiāng)村從“富起來”走向“強起來”必須解決的重要現(xiàn)實問題。解決這一問題的重要前提就是加強黨組織在鄉(xiāng)村的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會號召力。村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”正是加強黨組織在鄉(xiāng)村的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會號召力的積極探索和實踐。這種探索和實踐并非要以黨代政，而是在黨政分工的基礎(chǔ)上，圍繞“兩個一百年”戰(zhàn)略目標(biāo)，通過黨建引領(lǐng)，加強基層黨組織建設(shè)，夯實黨的執(zhí)政根基，為鄉(xiāng)村振興奠定堅實的政治基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)。

注釋

①程同順、史猛：《推進村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的條件與挑戰(zhàn)——基于P鎮(zhèn)的實地調(diào)研》，《南開學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2019年第4期。②景躍進：《當(dāng)代中國農(nóng)村“兩委關(guān)系”的微觀解析與宏觀透視》，中央文獻出版社，2004年，第115—118頁。③《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2002/content_61679.htm，2002年7月14日。④《民政部關(guān)于做好2005年村民委員會換屆選舉工作的通知》明確指出，“這種交叉兼職必須建立在尊重選民意愿、遵循民主選舉程序的基礎(chǔ)上，不搞‘一刀切”。⑤田毅鵬：《鄉(xiāng)村“過疏化”背景下城鄉(xiāng)一體化的兩難》，《浙江學(xué)刊》2011年第5期。⑥李培林：《村落的終結(jié)》，商務(wù)印書館，2010年，第142—144頁。⑦數(shù)據(jù)源于筆者與溫州市委組織部、民政局基政處的座談筆記。⑧《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhengce/2018-09/26/content_5325534.htm，2018年9月26日。⑨蔣成會：《全面加強基層組織建設(shè)》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2017年12月20日。

責(zé)任編輯：翊 明

Abstract：To carry out the "multi-tasker" of the leaders of village level organizations is an important strategic deployment to adhere to and strengthen the Party′s overall leadership in rural areas and improve the rural governance system in the new era. However， due to the differences in the level of social development and the foundation of Party building in rural areas across the country， the "multi-tasker" practical work of village level organization leaders faces many specific problems. Among them， the tension between the "multi-tasker" candidate selection method and the current relevant laws and regulations， the conflict with the people′s long-term concept， the shortcomings of the rural Party construction work， and the lack of supervision system are the main challenges faced by the full implementation of "multi-tasker" for village level organization leaders. Only by facing up to these problems and designing corresponding system can we build a modernization road of rural governance with Chinese characteristics.

Key words："multi-tasker"; rural changes; rural governance; challenge