我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式轉(zhuǎn)變的對策思考

張安毅

摘 要：長期以來我國農(nóng)村公共產(chǎn)品由集體組織提供，農(nóng)民以集體組織成員身份來獲得生活保障和各種公共福利。但農(nóng)村集體組織提供公共產(chǎn)品帶來諸多局限，現(xiàn)代農(nóng)村農(nóng)民所需的公共服務(wù)也遠(yuǎn)超出了集體組織所能涵蓋的范疇。在政府能力日益強(qiáng)大的情況下，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給應(yīng)采取以政府供給為主導(dǎo)、其他主體為輔助的供給模式。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式的順利轉(zhuǎn)變，必須要進(jìn)行配套制度聯(lián)動改革，以形成政府主導(dǎo)下的農(nóng)村公共產(chǎn)品多元化供給格局。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品;供給模式;政府;集體組織

中圖分類號：D422 ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ?文章編號：1003-0751（2020）09-0034-05

一、當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式的局限性

源于我國特殊的國情，長期以來我國農(nóng)村公共產(chǎn)品基本上由農(nóng)村集體組織負(fù)責(zé)供給，這種公共產(chǎn)品供給模式具有一定的歷史合理性，但不可回避的是，這種公共產(chǎn)品供給模式也存在很大的現(xiàn)實(shí)局限性。

1.農(nóng)村公共產(chǎn)品由集體組織供給模式的形成

依據(jù)我國20世紀(jì)50年代頒布的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》以及《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社要根據(jù)社員的需要舉辦各種文化、福利事業(yè)，并直接向農(nóng)民個體提供生產(chǎn)生活保障等公共服務(wù)。1957年中央開始將高級社進(jìn)一步改造合并為人民公社，人民公社集政治、社會、經(jīng)濟(jì)職能于一身，是社會主義互助互利的集體組織，也是國家直接控制農(nóng)村的一種組織形式①，社員通過人民公社享受經(jīng)濟(jì)、文化、生活等福利。在長達(dá)幾十年的計劃經(jīng)濟(jì)時期，農(nóng)村集體組織對成員（農(nóng)民）的生老病死進(jìn)行著全方位的“家長式管理”。1983年人民公社宣布解體，成立村民自治組織即村民委員會。本文所指的農(nóng)村集體組織在改革開放前主要是指生產(chǎn)隊、合作社、人民公社，在改革開放后主要是指村民委員會?；谥贫葢T性，迄今為止農(nóng)村集體組織各項制度設(shè)計的出發(fā)點(diǎn)之一還是保障農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。

依賴農(nóng)村集體組織向農(nóng)村特定范圍的居民提供公共產(chǎn)品的現(xiàn)象會在中國發(fā)生，源于公共產(chǎn)權(quán)理論以及新中國成立初期國家無力向農(nóng)村居民提供公共產(chǎn)品的特定現(xiàn)實(shí)。這與中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會公共產(chǎn)品供給模式相類似，在傳統(tǒng)中國社會，國家正式權(quán)力伸入鄉(xiāng)村的觸角非常有限，政府提供的公共產(chǎn)品也極度有限，但農(nóng)村社區(qū)組織以血緣和地緣為依托，依靠族田公產(chǎn)或鄉(xiāng)村精英提供公共產(chǎn)品。②另外，農(nóng)村集體組織在農(nóng)村提供公共產(chǎn)品的現(xiàn)實(shí)背景是，我國在很長一段時間內(nèi)實(shí)行城鄉(xiāng)分割的社會體制，并在城鄉(xiāng)實(shí)行完全不同的社會保障體系。從20世紀(jì)50年代開始，我國在城市全方位地提供公共服務(wù)，涵蓋了醫(yī)療、教育等各個方面，并建立了從出生到死亡的社會保障體系，但針對農(nóng)村居民的公共服務(wù)、社會保障卻總體上處于空白。然而，農(nóng)村集體組織填補(bǔ)了公共產(chǎn)品供給的缺位，化解了公共產(chǎn)品供給的組織困境。③

2.農(nóng)村公共產(chǎn)品由集體組織供給的局限性

第一，不能滿足農(nóng)村農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)公共需求。在20世紀(jì)人們需求還相對簡單，自給自足經(jīng)濟(jì)尚占一定地位，通過農(nóng)村集體組織的自我供給，農(nóng)村居民的大部分需求就可以得到滿足。農(nóng)村實(shí)行雙層經(jīng)營體制后，農(nóng)民從集體土地中取得承包地、宅基地就基本解決了農(nóng)民的勞動、吃飯和住房問題。然而，人們的需求是多方面、多層次的，現(xiàn)代社會中農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求日益呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展趨勢，除了勞動機(jī)會、生活保障，還有醫(yī)療、教育、公共交通等，后面這些公共服務(wù)無法通過集體組織獲得?，F(xiàn)代化的公共服務(wù)是根據(jù)人們的需要提供的，生病時享受醫(yī)療保障、年老時享受養(yǎng)老保障、出行時享受公共交通服務(wù)，但農(nóng)村集體組織是平均地向所有集體組織成員提供公共福利，即便不需要也是如此。比如，定居城市的農(nóng)民，只要還保留農(nóng)村集體組織成員資格就仍可以在農(nóng)村無償獲得宅基地使用權(quán)。

第二，不能準(zhǔn)確界定公共產(chǎn)品需求主體。長期以來我國農(nóng)村集體組織以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定成員資格，向成員提供生活保障、公共服務(wù)，這具有一定的合理性，具有農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)民需要依靠農(nóng)村集體組織獲取公共服務(wù)、基本生活保障。戶籍是自然人個體身份劃分的標(biāo)桿，也是計劃經(jīng)濟(jì)時期社會資源配置的主要標(biāo)準(zhǔn)，因此戶籍成為農(nóng)村集體組織成員身份確認(rèn)的主導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)順理成章。然而，目前我國戶籍制度改革快速推進(jìn)，改革的目標(biāo)是回歸戶籍最初的人口信息記載功能，不能再以戶籍認(rèn)定身份、配置資源，不能再以戶籍來配置包括集體組織成員權(quán)在內(nèi)的一系列權(quán)益。近年來我國城鄉(xiāng)人口流動加速，據(jù)2019年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國城鎮(zhèn)農(nóng)民工總量已接近3億人。④大量農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)謀生，無須再使用集體組織提供的承包地、宅基地。然而，一些進(jìn)城務(wù)工人員即便在城市定居，但只要戶籍還在農(nóng)村，還是集體組織成員，就仍然可以在農(nóng)村無償獲得宅基地、承包地，這很可能導(dǎo)致宅基地、承包地閑置?！稗r(nóng)民離開土地到城市工作和生活是大多數(shù)發(fā)達(dá)國家走過的路程?！雹葸@些承包地、宅基地是集體組織提供給成員的福利，由成員依據(jù)身份無償取得，鑒于成員權(quán)益不能轉(zhuǎn)讓，土地使用權(quán)也不能自由轉(zhuǎn)讓，造成資源浪費(fèi)。目前我國正在推行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)就是在探索解決這些問題。

第三，導(dǎo)致資源利用效率低。農(nóng)村集體組織建立之初，實(shí)行生產(chǎn)資料集體所有、共同勞動、集體經(jīng)營，然而隨著時間推移，這種模式無法有效激發(fā)農(nóng)民的勞動熱情，制約了農(nóng)村生產(chǎn)力的提高。我國從20世紀(jì)70年代末開始，賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，以提高農(nóng)民對集體土地的支配力，目標(biāo)是激發(fā)農(nóng)民的勞動積極性，提升農(nóng)村土地的生產(chǎn)效益。但鑒于土地承包經(jīng)營權(quán)是集體組織給予成員的公共產(chǎn)品或者說福利品，承包地一直是以現(xiàn)有成員為基數(shù)進(jìn)行平均分配，這也是為了保障每一個成員都有機(jī)會使用集體土地，“土地承包經(jīng)營權(quán)制度承載著表征和維持社會公平的功能”⑥。這種承包地平均分配模式很容易導(dǎo)致土地細(xì)碎化經(jīng)營，嚴(yán)重妨礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化和生產(chǎn)效益的提高，單個農(nóng)戶無法通過規(guī)模經(jīng)營來提高生產(chǎn)效益。深層次的問題在于，土地作為一種生產(chǎn)資料，其使用權(quán)的配置應(yīng)體現(xiàn)效益，將土地使用權(quán)作為福利分配很難兼顧這個目標(biāo)。

二、由政府主導(dǎo)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的必然性

我國農(nóng)民長期通過農(nóng)村集體組織無償享受各種公共服務(wù)，集體組織其實(shí)是代替履行了政府的職能。但如前所述，當(dāng)前農(nóng)村集體組織提供公共產(chǎn)品存在局限，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式必須要向政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。這不僅契合政府職能定位，也是城鄉(xiāng)融合、農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民全面發(fā)展的必然要求。

1.城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是解決我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的客觀要求。城鄉(xiāng)融合發(fā)展以全面融合為目標(biāo)，主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)要素的融合、城鄉(xiāng)公共服務(wù)的融合以及城鄉(xiāng)區(qū)域的融合，而公共服務(wù)是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的融合是城鄉(xiāng)全面融合的基礎(chǔ)，只有城市與農(nóng)村在社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)的各個方面實(shí)現(xiàn)平等供給，才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。2019年4月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》就指出，要建立健全有利于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享的體制機(jī)制。由政府主導(dǎo)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，才能更好地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、社會事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，才能推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌，才能促使城鄉(xiāng)人員共享公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人員要素雙向自由流動和融合，加快農(nóng)民市民化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

2.農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民全面發(fā)展的需要

政府主導(dǎo)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，能夠保障公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量、數(shù)量和有效性，從而能夠在很大程度上激發(fā)農(nóng)村的內(nèi)生發(fā)展動力，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級?，F(xiàn)代農(nóng)村公共產(chǎn)品是農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民生產(chǎn)與生活所需要的具有一定非排他性和非競爭性的產(chǎn)品和服務(wù)，包括義務(wù)教育、公共道路、科技服務(wù)、醫(yī)療保障、基礎(chǔ)設(shè)施、社會秩序維護(hù)等，這些公共產(chǎn)品是農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民全面發(fā)展必需的，但農(nóng)民自身無法提供，農(nóng)村集體組織也不能很好地提供。近些年來，我國農(nóng)村青壯年勞動力短缺，人口老齡化問題突出，同時農(nóng)村公共產(chǎn)品缺失，公共基礎(chǔ)設(shè)施落后，導(dǎo)致企業(yè)不愿到農(nóng)村投資發(fā)展，科技人員不愿下鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)研發(fā)生產(chǎn)。只有由政府主導(dǎo)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，才能從根本上改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，在滿足當(dāng)?shù)鼐用裥枨蟮耐瑫r，吸引投資者、中高等院校畢業(yè)生、科技人員下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，帶動農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民發(fā)展。我國歷史上長期實(shí)行鄉(xiāng)村支持城市發(fā)展的政策，今后由政府主導(dǎo)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給并保障供給質(zhì)量，也是農(nóng)村農(nóng)民共享改革發(fā)展成果的要求。

3.土地資源優(yōu)化配置的需要

對于通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的路徑，學(xué)界已有不少探討。但在由農(nóng)村集體組織提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的情況下，農(nóng)民從農(nóng)村集體組織獲得的承包地、宅基地，承擔(dān)了生產(chǎn)生活保障功能，出于對農(nóng)民生存風(fēng)險的擔(dān)憂，承包地、宅基地流轉(zhuǎn)改革進(jìn)展緩慢。今后只有政府主導(dǎo)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，使承包地、宅基地的社會保障功能被政府社會保障體系所取代，才能加快推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，將承包經(jīng)營權(quán)、宅基使用權(quán)純粹化為農(nóng)民的一項土地使用權(quán)。在此前提下未來應(yīng)允許權(quán)利主體按照市場規(guī)則對承包地、宅基地進(jìn)行合法處分、流轉(zhuǎn)。通過市場流轉(zhuǎn)最大化地發(fā)揮農(nóng)村土地作為稀缺資源參與社會生產(chǎn)的作用，從而彰顯其財產(chǎn)權(quán)屬性，實(shí)現(xiàn)土地高效利用。

4.公共產(chǎn)品屬性定位的需要

從本質(zhì)上講，公共產(chǎn)品的供給是為了滿足社會公共需要，公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性決定了公共產(chǎn)品應(yīng)由政府而不是其他主體提供。農(nóng)村公共產(chǎn)品由政府提供符合政府的存在目的，現(xiàn)代中國國力的發(fā)展也使得政府具有了在農(nóng)村提供公共產(chǎn)品的能力。同時，我國傳統(tǒng)農(nóng)民正在分化為進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民以及新型職業(yè)農(nóng)民，前者遠(yuǎn)離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而逐漸市民化，后者成為專門的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，而被戶籍固定在農(nóng)村、被動地以農(nóng)業(yè)謀生的傳統(tǒng)農(nóng)民群體將逐步萎縮。進(jìn)入城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民市民化后，依據(jù)大多數(shù)城鎮(zhèn)的公共政策，他們可以享受城鎮(zhèn)提供的公共服務(wù)和社會保障，他們不在農(nóng)村工作生活，也不需要農(nóng)村集體組織為他們提供公共產(chǎn)品。而留在農(nóng)村的農(nóng)民將逐步成長為職業(yè)農(nóng)民，職業(yè)農(nóng)民與我國傳統(tǒng)農(nóng)民不同，傳統(tǒng)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是一種被動服從的安排，是特定戶籍身份下的必然結(jié)果，而職業(yè)農(nóng)民則是將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為一種產(chǎn)業(yè)來經(jīng)營。職業(yè)農(nóng)民以市場為導(dǎo)向來決策經(jīng)營活動，其通過規(guī)?；?、現(xiàn)代化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力?！奥殬I(yè)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的是為了在市場上出售產(chǎn)品和服務(wù)來獲取利潤?！雹呗殬I(yè)農(nóng)民需要的是經(jīng)濟(jì)服務(wù)而不是類似生活保障的公共福利。

三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式轉(zhuǎn)變中存在的問題

目前政府主導(dǎo)的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障體系正在農(nóng)村地區(qū)逐步完善，說明我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式正在轉(zhuǎn)變。但由于缺乏配套的制度改革，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式轉(zhuǎn)變過程中，依然存在一些現(xiàn)實(shí)問題，主要表現(xiàn)在：

1.公共產(chǎn)品供給存在城鄉(xiāng)二元體制

過去我國農(nóng)村公共產(chǎn)品由農(nóng)村集體組織供給，背后的實(shí)質(zhì)原因是城鄉(xiāng)二元的財政體制導(dǎo)致公共財政資金分配表現(xiàn)出非均等化，農(nóng)村基本公共服務(wù)缺乏來自中央和地方財政支出的直接、有效、充足的制度保障與政策支撐，“農(nóng)村公共產(chǎn)品實(shí)質(zhì)上是由農(nóng)民承擔(dān)供給責(zé)任”⑧。受制于社會體制的巨大慣性，我國城鄉(xiāng)分割的二元公共產(chǎn)品供給體制至今未得到根本改變，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給仍實(shí)行不同的路徑和不同的財政保障體系。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，使我國城鄉(xiāng)之間公共產(chǎn)品供給水平、供給質(zhì)量差距巨大，中西部農(nóng)村地區(qū)與東部農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品供給水平、供給質(zhì)量差距巨大。⑨這種二元公共產(chǎn)品供給體制，影響了農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給，不僅對農(nóng)村農(nóng)民不公平，也阻礙了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

2.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給偏離實(shí)際需求

在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給過程中，部分政府官員可能會基于其自身利益，在供給決策上有自己的偏好，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的內(nèi)容存在偏差，引發(fā)供給混亂與供給不足并存。“農(nóng)民急需的、涉及農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的服務(wù)型公共產(chǎn)品供給不足，而涉及政績型與政府福利型的公共產(chǎn)品又供給過剩;短期內(nèi)見效快的公共產(chǎn)品供給受重視，而持續(xù)周期長的公共產(chǎn)品供給被輕視?！雹馕覈r(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中，就存在一些面子工程、政績工程，從而引發(fā)一些無效供給以及低端供給，無法契合農(nóng)村農(nóng)民農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求。比如農(nóng)村道路等基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)，政府長期投入不足，有些地區(qū)仍要依靠農(nóng)民自籌資金修路建路。

3.各級政府職責(zé)劃分不清

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的一個核心問題是，不同級別政府在提供不同種類公共產(chǎn)品方面各自具有不同的優(yōu)勢，要據(jù)此劃分各級政府在公共產(chǎn)品供給中的職責(zé)范圍，以提高公共產(chǎn)品供給的效率。然而在實(shí)踐中，各級政府之間對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任劃分不清，財權(quán)與事權(quán)劃分不清，上級政府有時會把本應(yīng)由自己承擔(dān)的公共產(chǎn)品供給責(zé)任比如義務(wù)教育、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理等，更多地讓農(nóng)村基層政府來承擔(dān)，但農(nóng)村基層政府財政支付能力有限，導(dǎo)致無法有效供給這些公共產(chǎn)品，這是目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下的重要癥結(jié)之一。

4.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給途徑單一

近年來，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式在探索中不斷完善，但在強(qiáng)調(diào)政府公共產(chǎn)品供給責(zé)任的同時，一些農(nóng)村地區(qū)又出現(xiàn)了由政府作為公共產(chǎn)品單一供給主體的苗頭。國家財政實(shí)力雖然雄厚，但是相對于日益廣泛的農(nóng)村公共產(chǎn)品需求，政府財政對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的投入是顯然不足的，而且由于農(nóng)村公共產(chǎn)品的種類繁多，因此并不都適宜由政府主導(dǎo)提供。同時，政府在公共產(chǎn)品供給上存在信息不足、效率低、缺乏監(jiān)督等弊端，如果政府成為單一的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體，其他主體市場就不能發(fā)揮自身的優(yōu)勢，更不能有效地彌補(bǔ)政府供給公共產(chǎn)品的不足。

四、推進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式轉(zhuǎn)變的配套措施

未來我國要建立以政府為主導(dǎo)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式的順利轉(zhuǎn)變，必須要進(jìn)行配套制度聯(lián)動改革。

1.建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政體制

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一個重要方面就是公共服務(wù)的融合，政府在社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)的各個方面要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等供給。國家發(fā)展改革委印發(fā)的《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，就指出要促進(jìn)城鄉(xiāng)公共設(shè)施聯(lián)動發(fā)展。以政府為主導(dǎo)解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題，必須建立覆蓋城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的公共產(chǎn)品供給體系、公共財政體制，最終目的是建立城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、供給內(nèi)容統(tǒng)一。今后要合理確定政府提供公共產(chǎn)品的職能和邊界，通過頒布相關(guān)法律法規(guī)明確各級政府的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給職責(zé)，在此前提下，明確公共財政建設(shè)的要求，即公共財政政策和財力投入的目標(biāo)是向全社會平等提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政預(yù)算和支付體系，并適當(dāng)向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村社會事業(yè)、農(nóng)村基層公共服務(wù)傾斜，保障政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給職責(zé)的落實(shí)。

2.建立農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的村民委員會參與決策機(jī)制

改變農(nóng)村公共產(chǎn)品供給偏離農(nóng)村農(nóng)民實(shí)際需要的狀況，就必須改善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策過程，改變自上而下的決策途徑。未來要將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策與農(nóng)村基層民主建設(shè)統(tǒng)一起來，將村民大會、村民委員會參與公共產(chǎn)品供給決策作為反映農(nóng)村農(nóng)民農(nóng)業(yè)發(fā)展公共需求的制度性途徑。村民委員會在我國實(shí)踐中肩負(fù)了一些行政職能，依據(jù)我國《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會負(fù)責(zé)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計劃生育等工作，村民委員會理應(yīng)有權(quán)通過村民自治參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方向、內(nèi)容的決策。今后應(yīng)明確各級政府在進(jìn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給時，必須要征求、聽取村民委員會的意見和建議。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方向上，鑒于短期內(nèi)政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給可能無法達(dá)到城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品供給水平，因此可考慮農(nóng)村的實(shí)際需求做到重點(diǎn)投入，重點(diǎn)加強(qiáng)對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生和社會保障等方面的投入，以增強(qiáng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。

3.建立農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的分工負(fù)責(zé)制度

當(dāng)前各級政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給職責(zé)的劃分權(quán)限并不清晰，基層政府籌資能力有限，而省級、中央政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的缺位問題依然存在?；诟骷壵斦芰凸伯a(chǎn)品性質(zhì)的不同，不同層級政府應(yīng)承擔(dān)不同的公共產(chǎn)品供給職責(zé)，做到合理分工。比如中央政府應(yīng)承擔(dān)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、大江大河治理、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)等公共產(chǎn)品供給，省市級政府應(yīng)承擔(dān)農(nóng)村社會保障、合作醫(yī)療等公共產(chǎn)品供給，縣鄉(xiāng)級政府應(yīng)承擔(dān)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)村電網(wǎng)、農(nóng)村水利設(shè)施、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村自來水等公共產(chǎn)品供給。同時，各級政府的財政收支權(quán)限應(yīng)與職責(zé)相匹配。

4.構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品的多元化供給機(jī)制

在政府主導(dǎo)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的同時，未來相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，還要鼓勵如環(huán)境保護(hù)協(xié)會、農(nóng)村社區(qū)等非營利性組織，以及農(nóng)民合作社、種植大戶等市場主體在農(nóng)村進(jìn)行輔助性的公共產(chǎn)品供給，這才是理想的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式。農(nóng)村公共產(chǎn)品的多元供給渠道，可以充分發(fā)揮政府、市場、第三部門的合作供給優(yōu)勢。農(nóng)村公共產(chǎn)品既包括純公共產(chǎn)品如公共衛(wèi)生和社會治安等，也包括準(zhǔn)公共產(chǎn)品如農(nóng)村道路、小型水利設(shè)施和農(nóng)機(jī)服務(wù)等，農(nóng)機(jī)服務(wù)等準(zhǔn)公共產(chǎn)品可以通過收費(fèi)方式實(shí)現(xiàn)供給方和需求方“雙贏”。相比政府而言，農(nóng)村社區(qū)、非營利機(jī)構(gòu)更貼近農(nóng)村農(nóng)民的生活，能夠及時準(zhǔn)確地掌握農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求信息，使公共產(chǎn)品供給更準(zhǔn)確、更有效。在多元化主體進(jìn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的局面下，政府對其他主體的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在維護(hù)公共秩序、制定管制法規(guī)、實(shí)施監(jiān)督等。

注釋

①許經(jīng)勇：《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度變遷60年研究》，廈門大學(xué)出版社，2009年，第5頁。②賈先文、黃正泉：《鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)演進(jìn)中的農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給機(jī)制變遷》，《學(xué)術(shù)交流》2009年第10期。③武中哲：《農(nóng)村社會的公共性變遷與治理模式建構(gòu)》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2016年第1期。④代麗麗：《全國農(nóng)民工數(shù)量接近3億》，《北京晚報》2019年2月19日。⑤肖興江：《關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的思考》，《揚(yáng)州教育學(xué)院學(xué)報》2004年第4期。⑥趙萬一、汪青松：《土地承包經(jīng)營權(quán)的功能轉(zhuǎn)型及權(quán)能實(shí)現(xiàn)——基于農(nóng)村社會管理創(chuàng)新的視角》，《法學(xué)研究》2014年第1期。⑦洪仁彪、張忠明：《農(nóng)民職業(yè)化的國際經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2013年第5期。⑧王佳：《我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給保障機(jī)制的變遷與改革思路》，《財政監(jiān)督》2019年第2期。⑨王浩磊、吳霞：《我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率區(qū)域差異研究》，《經(jīng)濟(jì)信息》2019年第2期。⑩鐘裕民：《農(nóng)村公共產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革框架與實(shí)現(xiàn)機(jī)制》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》2017年第11期。樊麗明：《中國公共產(chǎn)品市場與自愿供給分析》，上海人民出版社，2005年，第129頁。

責(zé)任編輯：瑜 言

Abstract：For a long time， China′s rural public goods are provided by collective organizations， and farmers obtain life security and various public welfare as members of collective organizations. However， rural collective organizations provide public goods with many limitations， and the public services required by modern rural farmers are far beyond the scope of collective organizations. In the case of increasingly strong government capacity， the supply mode of rural public goods should take the government supply as the leading and other subjects as the auxiliary. In order to realize the smooth transformation of the supply mode of rural public goods， it is necessary to carry out the coordinated reform of supporting systems to form a diversified supply pattern of rural public goods under the guidance of the government.

Key words：rural public goods; supply mode; government; collective organization