增設(shè)“市轄區(qū)”的熱潮該降降溫了

李鐵

增設(shè)“市轄區(qū)”的熱潮使得中國的城市數(shù)量與城市化發(fā)展進程不相吻合。圖/中新

關(guān)于大中小城市發(fā)展路徑之爭持續(xù)多年，已經(jīng)是個老話題了，爭論各方自有邏輯。而在中國城市化發(fā)展的現(xiàn)實中，幾乎絕大部分的城市管理者訴求都很明確，就是把自己的城市做大。他們認(rèn)為，只有發(fā)展中心城市，才可以形成對周邊的輻射和帶動作用。

因此，如何進一步發(fā)展到更大規(guī)模，已經(jīng)是很多中心城市向往的發(fā)展目標(biāo)。利用行政計劃手段增設(shè)市轄區(qū)，是達到這一目標(biāo)最為有效和快速的手段，“市轄區(qū)熱”也就成為中國城市化進程中的一種獨特現(xiàn)象。

那么，該如何認(rèn)識這一現(xiàn)象？這一現(xiàn)象又是否符合城市發(fā)展規(guī)律呢？

為何熱衷增設(shè)市轄區(qū)

從發(fā)達國家經(jīng)驗看，中心城市人口的聚集是需要時間的。歐美國家的人口城市化過程就經(jīng)歷了幾百年。即使如此，也只產(chǎn)生了為數(shù)極少的大城市或者超大城市。而在東亞國家，城市化高速發(fā)展后，確實在短短幾十年就形成了人口規(guī)模千萬以上的超大城市，雖然只有那么幾個，但在世界上產(chǎn)生了極大的影響。

這對中國的城市化發(fā)展路徑顯然是一個重要的參照模式。何況長三角中上海和粵港澳中香港的案例都足以說明，這種中心城市發(fā)展得越大，對周邊的輻射作用也越強。相對于中國行政區(qū)發(fā)展的空間格局來說，每個省會城市和成規(guī)模的大城市，顯然也希望通過做大來帶動省域經(jīng)濟和地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

長期以來，很多研究城市的專家學(xué)者在提出某個省級行政區(qū)和地市級行政區(qū)發(fā)展思路時，幾乎都有一個共識，發(fā)展中心城市是區(qū)域規(guī)劃中非常重要的路徑選擇之一。

我記得上世紀(jì)90年代，一批中科院院士提出要在京九鐵路沿線發(fā)展一批中心城市，以圖帶動周邊的經(jīng)濟發(fā)展。這一觀點得到了各級有關(guān)部門的重視。無論是在專家學(xué)者的眼中，還是在城市管理者的思路中，走中國式的大城市發(fā)展路徑基本上是共識。

所謂中國式的大城市路徑，前置性條件就是要快，要動用政府的傳統(tǒng)體制模式，引導(dǎo)資源向中心城市集聚。要素集聚首先是需要產(chǎn)業(yè)的植入，如果沒有產(chǎn)業(yè)，那么一切都無從談起。但是如何吸引產(chǎn)業(yè)進入中心城市，當(dāng)然得依賴于體制優(yōu)勢。

其中最為重要的一條路徑，就是把土地等稀缺性資源向中心城市調(diào)動和集中。而另一條路徑就是通過行政轄區(qū)的區(qū)劃調(diào)整，把一些地級市、縣級市和縣改為中心城市的市轄區(qū)。這樣就可以把中心城市可用的空間資源放大，并充分利用上級按照計劃下達的用地規(guī)模，在可管轄的國土空間范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配，進而創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)進入中心城市的最有利條件。

改革開放幾十年來，中國市轄區(qū)增加的數(shù)量遠遠大于城市增加的數(shù)量。甚至一些已經(jīng)獨立設(shè)市的城市，也被上級中心城市劃為市轄區(qū)。許多省會城市下轄托管的縣級市，很大一部分都被劃為市轄區(qū)。我們曾經(jīng)熟知的一些著名的經(jīng)濟發(fā)達的縣級城市，轉(zhuǎn)瞬之間就變成了上級城市所轄的區(qū)。盡管有些相對獨立的縣級市反對被劃為市轄區(qū)，但由于城市的等級管理體制和官員任命來自上級政府，它們并改變不了被撤市改區(qū)的命運。

從近些年的發(fā)展實踐來看，撤市改區(qū)和撤縣改區(qū)，已經(jīng)是一些省會城市和地級城市擴大城市管轄空間和增加人口規(guī)模的常態(tài)。主要原因和動機不外乎以下幾個方面。

一是通過增加市轄區(qū)數(shù)量，增加中心城市的管轄空間和土地資源供給。二是減少獨立設(shè)市城市和縣，避免其與中心城市爭奪投資和競爭資源。三是通過撤市設(shè)區(qū)，可以擴大中心城市的人口規(guī)模，形成所謂的特大城市化。四是在政績、城市規(guī)模和各類指標(biāo)排名中提升排名位次。例如，提升人口規(guī)模、GDP總量以及其他數(shù)據(jù)指標(biāo)的排名位次，打造所謂的城市品牌。五是通過行政管轄規(guī)模的擴大，為未來申請所謂的國家級中心城市和提高城市等級奠定基礎(chǔ)。六是通過增加市轄區(qū)面積和新的投資空間，緩解中心城市發(fā)展用地不足的矛盾，并為中心城市增加稅收來源、保證城市行政開支和運轉(zhuǎn)提供條件，等等。

盲目擴張不可持續(xù)

到目前為止，各級中心城市增設(shè)市轄區(qū)的沖動依然強烈。在省級政府的支持下，紛紛提出增設(shè)市轄區(qū)的規(guī)劃。雖然一些獨立設(shè)市城市的管理者并不贊成撤市設(shè)區(qū)，但是迫于上級政府的壓力，不得不服從市改區(qū)的安排。

對一些縣級市甚至地級市的居民來說，因為撤市設(shè)區(qū)，提高了自己所在地域的身份，而且各種社會保障和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)也向中心城市看齊;對行政事業(yè)單位和公務(wù)員來說，其福利待遇也與中心城市看齊。對于這樣一件“對大家都有好處的事”，能得到很多人的支持，阻力也大大減少。增設(shè)市轄區(qū)成為熱潮，也就成為中國城市化進程中的一種獨特現(xiàn)象。

這一熱潮的結(jié)果，是使得中國的城市數(shù)量與城市化發(fā)展進程不相吻合。雖然已經(jīng)有8.5億城鎮(zhèn)人口，但是設(shè)市城市只有684個。其實，中國絕大部分的新區(qū)、各種市轄區(qū)以及開發(fā)區(qū)和園區(qū)等，在空間上大多都已經(jīng)是獨立的城市了。

經(jīng)初步測算，如果把這些空間上相對獨立的市轄區(qū)設(shè)為城市的話，中國城市數(shù)量能從現(xiàn)有的684個增加到1000多個，如果將新區(qū)、開發(fā)區(qū)和各類園區(qū)都考慮進來，更是會增加數(shù)千、甚至更多的城市數(shù)量。

除此之外，一些在地級市或者縣級市管理下的特大鎮(zhèn)，到底是發(fā)展為市轄區(qū)，還是獨立設(shè)市，未來也會是一個困難的選擇。例如，東莞市下轄的許多鎮(zhèn)，實際上已經(jīng)是一個較大規(guī)模的城市，與主城區(qū)也有一定距離，空間上也相對獨立，那么未來是繼續(xù)保留鎮(zhèn)級設(shè)置，還是改市抑或是改區(qū)，可能是需要認(rèn)真考慮的。無論是在珠三角，還是長三角，或者是京津冀，這種情況都比較普遍。

增設(shè)市轄區(qū)使得中國的城市與國外的城市有著本質(zhì)上的區(qū)別。最近許多學(xué)者提出，要在體制上把主體城市或者是城市的主城區(qū)與城市轄區(qū)有機分離。因為有不少市轄區(qū)與主城區(qū)的距離確實十分遙遠，最遠的甚至可達幾百公里。有的城市看似規(guī)模很大，但是下轄的市轄區(qū)分布距離至少有幾十公里。還有的城市轄區(qū)范圍很大，造成國際上普遍的誤解，認(rèn)為“中國城市每平方公里的人數(shù)過少，而造成資源嚴(yán)重浪費、發(fā)展用地粗放”。

這次武漢就因新冠疫情引發(fā)了對其城市規(guī)模的誤解，很多人都認(rèn)為武漢是千萬人口的城市，其實真正的武漢主城區(qū)，也就是說在空間上連成一片的城市建成區(qū)，也就600萬人左右。最近成渝雙城經(jīng)濟圈也引發(fā)了不少關(guān)注，很多人認(rèn)為重慶是3000多萬人口的城市，其實重慶主城區(qū)也不過幾百萬人。對于重慶的正確認(rèn)知，直接影響到雙城經(jīng)濟圈規(guī)劃所影響的范圍，也涉及到未來資源和要素對雙城經(jīng)濟圈的配置。

增設(shè)市轄區(qū)，強化了中心城市發(fā)展的行政主導(dǎo)，弱化了市場配置要素的功能。出于做大中心城市的考慮，中心城市的管理者不得不通過行政手段，利用高等級城市可以管轄行政區(qū)域的優(yōu)勢，按照行政計劃的方法，擴大本行政區(qū)域的資源配置能力。

它們能使用的方法有很多，例如，將土地指標(biāo)更多留置在中心城市;基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資源向中心城市主城區(qū)傾斜;在自己增設(shè)的行政轄區(qū)內(nèi)發(fā)展新區(qū)，不管距離遠近，很多都造成了嚴(yán)重的浪費;限制其他低等級城鎮(zhèn)的發(fā)展，等于抬高了要素進入的成本，這使得中心城市主城區(qū)房地產(chǎn)發(fā)展的成本過高，推動了房價上漲，而同時限制周邊中小城市和小城鎮(zhèn)提供相對廉價的住房供給等。

其實，按照城市發(fā)展規(guī)律，要素可以根據(jù)成本的變化自動選擇發(fā)展空間。但是在行政主導(dǎo)下，一味放大行政轄區(qū)面積導(dǎo)致公共服務(wù)供給能力不足，不得不排斥外來人口的定居和落戶。中心城市盲目擴大的另一個嚴(yán)重后果就是固化了主城區(qū)居民的利益。長期以來，優(yōu)質(zhì)資源向主城區(qū)傾斜，而隨著市轄區(qū)擴大，共享主城區(qū)的福利，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)資源供給不足。因此只能靠持續(xù)增加市轄區(qū)面積，擴大產(chǎn)業(yè)入駐的空間，增加稅收和土地出讓收益，以保證中心城市的福利供給。而這種剛性的福利供給具有排他性，限制了其他中小城市的發(fā)展機會。

中心城市不斷通過新增市轄區(qū)數(shù)量來擴大資源配置的空間，同時源源不斷通過行政手段擴大對市轄區(qū)的資源供給。一旦這種發(fā)展鏈條斷裂，會給人口持續(xù)膨脹的中心城市帶來潛在的社會風(fēng)險。

遏制“市轄區(qū)熱”，使城市回歸本質(zhì)

盡管在中國仍然存在著關(guān)于發(fā)展不同規(guī)模城市的各種爭論。但是按照市場規(guī)律配置資源和要素已經(jīng)成為中央有關(guān)文件的要求。因此，在城市化的推進過程中，產(chǎn)業(yè)和要素配置要尊重城市發(fā)展規(guī)律，尊重市場的運行規(guī)則，重點在于減少行政和計劃的干預(yù)，給予各類城市平等的發(fā)展機會。同時也要從源頭上遏制各中心城市增設(shè)市轄區(qū)熱的勢頭，使城市回歸本質(zhì)。

其實，按照十九大和一系列中央有關(guān)政策，發(fā)展都市圈、城市群與發(fā)展中心城市并不矛盾，而且有利于按照市場規(guī)律和成本的變化，讓要素根據(jù)自身需求自動選擇不同規(guī)模的城市發(fā)展空間，這樣才有可能在城市群內(nèi)部和都市圈形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的空間格局。

按照這種發(fā)展模式，既有利于緩解中心城市優(yōu)質(zhì)資源要素過度集中導(dǎo)致的擁擠，也能對城市功能加以疏解，還可以促使產(chǎn)業(yè)在空間上分布得更為合理。另外，這樣還能發(fā)揮中小城市低成本的優(yōu)勢，緩解中心城市房價過快上漲的壓力，并滿足中低收入人口購房需求，或者得以享有相對低廉的租房價格。

根據(jù)上述思路，需要對中國的城市化發(fā)展思路進行調(diào)整。

具體來說，要在都市圈和城市群加快撤縣設(shè)市和撤鎮(zhèn)設(shè)市的步伐，并暫停新增市轄區(qū)的審批。同時，對原有的市轄區(qū)設(shè)置過濫的現(xiàn)象進行清理，比如可以把距離中心城市主城區(qū)較遠的市轄區(qū)直接恢復(fù)為設(shè)市城市。

另外，在推進新基建的過程中，可以把連接各類市轄區(qū)、都市圈以及城市群周邊中小城市的軌道交通作為重點投資內(nèi)容，以激發(fā)中小城市承載人口和要素以及產(chǎn)業(yè)的潛力，形成新的經(jīng)濟增長點。同時嚴(yán)格規(guī)劃監(jiān)管，防止中小城市利用行政的政策支持，也開始新一輪的盲目擴張。

再有，有關(guān)加快戶籍管理制度改革和土地管理制度的舉措，可以在中小城市率先實施，畢竟這里的改革阻力會相對較小。

編輯：朱弢