構(gòu)筑青海相對(duì)貧困長效機(jī)制探析

狄凱生

摘要：黨的十九屆四中全會(huì)提出建立解決相對(duì)貧困長效機(jī)制。新時(shí)期構(gòu)筑相對(duì)貧困長效機(jī)制要從公共管理學(xué)角度，以青海省基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后、產(chǎn)業(yè)扶貧帶動(dòng)力不強(qiáng)、“造血式”扶貧機(jī)制建立困難、精準(zhǔn)發(fā)力不夠、扶貧資金使用機(jī)制不完善等問題解決為導(dǎo)向，對(duì)貧困人口現(xiàn)狀、致貧原因、精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制進(jìn)行探索，全面分析目前研究領(lǐng)域和工作領(lǐng)域權(quán)利貧困理論與包容型增長減貧理論、涓滴理論、合作型貧困理論，從青海政策法規(guī)、組織結(jié)構(gòu)和資金物質(zhì)三個(gè)層面，明確青海省扶貧工作機(jī)制保障措施，理清青海省脫貧攻堅(jiān)面臨的困難和挑戰(zhàn)，推動(dòng)制度機(jī)制建設(shè)，統(tǒng)籌推動(dòng)解決好青海地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不精準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營效益不高等問題，對(duì)攻堅(jiān)期內(nèi)精準(zhǔn)研判、精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)脫貧工作形成良好有序的長效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：?jiǎn)栴}導(dǎo)向;青海精準(zhǔn)扶貧;相對(duì)貧困長效機(jī)制

黨的十九屆四中全會(huì)指出“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對(duì)貧困的長效機(jī)制”，具有非常重大的指導(dǎo)意義。青海省位于六盤山片區(qū)和國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)地區(qū)，實(shí)現(xiàn)全覆蓋的最特殊類型貧困地區(qū)，貧困問題集區(qū)域性、民族性、艱巨性于一體，呈現(xiàn)面廣程度深、致貧原因復(fù)雜、返貧率高等特點(diǎn)，是全面建成小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。當(dāng)前，青海省多措并舉推動(dòng)扶貧工作，成效顯著。截至2019年底，青海省170個(gè)貧困村、7.7萬貧困人口全部脫貧退出，17個(gè)計(jì)劃退出縣也有望順利實(shí)現(xiàn)摘帽，全省絕對(duì)貧困“清零”目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)。雖然實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下絕對(duì)貧困“清零”目標(biāo)，但仍是低水平的，還面臨不少問題，必須通過改革創(chuàng)新，依托“一優(yōu)兩高”“五四戰(zhàn)略”，融入“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，形成更加協(xié)調(diào)、更有效率、更可持續(xù)的扶貧開發(fā)新體制、新機(jī)制，才能推動(dòng)青海省基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后、產(chǎn)業(yè)扶貧帶動(dòng)力不強(qiáng)、“造血式”扶貧機(jī)制建立困難、精準(zhǔn)發(fā)力不夠、扶貧資金使用機(jī)制不完善等問題深入解決，才能不斷提升扶貧效果。

一、相對(duì)貧困長效機(jī)制概念界定

黨的十八大以來，黨中央審時(shí)度勢(shì)，提出扶貧政策六個(gè)精準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上提出了“八個(gè)一批”“十個(gè)行業(yè)”專項(xiàng)扶貧方案，國內(nèi)學(xué)者研究主要集中在貧困成因、減貧措施和減貧經(jīng)驗(yàn)三個(gè)方面。

（一）貧困成因研究

我國貧困問題成因主要有三個(gè)方面研究，分別是以收入問題作為切入點(diǎn)，研究個(gè)人基本能力缺失和成因分析。以制度、政策、教育、文化、醫(yī)療等作為切入點(diǎn)，研究體制建設(shè)不均衡導(dǎo)致貧困。以區(qū)位優(yōu)勢(shì)缺失、自然資源匱乏、人口問題等作為切入點(diǎn)，研究城市發(fā)展不均衡導(dǎo)致地區(qū)貧困。同時(shí)，隨著精準(zhǔn)扶貧工作開展，部分專家學(xué)者進(jìn)一步關(guān)注知識(shí)結(jié)構(gòu)和情感結(jié)構(gòu)，通過認(rèn)知扶貧先扶志、扶智，引導(dǎo)教育產(chǎn)業(yè)從根本上阻斷貧困代際傳遞。總體來說，我國貧困成因的研究以時(shí)代發(fā)展為主線，通過物質(zhì)貧困到精神貧困多角度、多層次研究，從資源稟賦論客觀資源層次研究到文化與精神論的精神層次研究，再到行為能力論的主觀能動(dòng)性研究，體現(xiàn)了不同時(shí)期不同側(cè)重點(diǎn)。

（二）減貧路徑研究

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，我國減貧路徑研究從起初理論研究到后期具體措施研究，主要涉及產(chǎn)業(yè)扶貧、金融幫扶、項(xiàng)目扶貧、對(duì)口幫扶、社會(huì)幫扶等，其中，鄧偉杰在《精準(zhǔn)扶貧的難點(diǎn)、對(duì)策與路徑選擇》中提出盡早開展國家級(jí)和省級(jí)貧困普查，對(duì)貧困村進(jìn)行分類科學(xué)指導(dǎo)，通過自上而下和自下而上的融合識(shí)別，購買第三方監(jiān)督來確保扶貧成效。《人民日?qǐng)?bào)》評(píng)論員顧仲陽提出扶貧工作以政府主導(dǎo)、市場(chǎng)監(jiān)督為主體，推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧方式改變，強(qiáng)化市場(chǎng)引領(lǐng)。河南省扶貧開發(fā)辦公室副主任、黨組成員汪繼章認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧是對(duì)傳統(tǒng)扶貧方式的巨大變革，通過精準(zhǔn)扶貧，使貧困對(duì)象由“抽象”向“具體”轉(zhuǎn)變，扶貧方式由“漫灌”向“滴灌”轉(zhuǎn)變，使扶貧工作由“局部”向“全局”轉(zhuǎn)變。貴州民族大學(xué)管理學(xué)院教師公衍勇在《關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的研究綜述》中認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧是進(jìn)入全面建成小康社會(huì)關(guān)鍵階段，國家新一輪推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)和構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)扶貧開發(fā)的一項(xiàng)扶貧創(chuàng)新機(jī)制，變“輸血”為“造血”，從內(nèi)心激發(fā)貧困群眾參與脫貧攻堅(jiān)的積極性和主動(dòng)性，進(jìn)一步提高貧困人口自主脫貧、自我發(fā)展能力，變“誰來扶”為“我要富”，從根本上解決貧困問題。

（三）多領(lǐng)域協(xié)作扶貧研究

扶貧涉及多領(lǐng)域、多層次的幫扶工作，在區(qū)域合作治理以及多領(lǐng)域協(xié)調(diào)扶貧工作中，多個(gè)專家也進(jìn)行了研究和探索。其中，廈門大學(xué)副教授葉興建提出改變和突破由政府單一主導(dǎo)的“唱獨(dú)角戲”扶貧模式，需要通過政府、社會(huì)組織等扶貧主體的廣泛溝通、協(xié)調(diào)銜接，才能構(gòu)建政府部門、民間組織、市場(chǎng)企業(yè)、基層社區(qū)和扶貧的多維主體的復(fù)合型治理體系。中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師汪三貴認(rèn)為中國扶貧問題需要多領(lǐng)域、多角度、多層級(jí)的協(xié)作，才能解決致貧原因復(fù)雜、程度較深的貧困問題。

二、精準(zhǔn)把握相對(duì)貧困體系突出問題

（一）精準(zhǔn)施策相對(duì)困難

青海省經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量小，交通、信息、住房等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，第三產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足，資源優(yōu)勢(shì)逐步弱化，發(fā)展瓶頸因素增多。其中，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)欠賬較多，物流體系覆蓋率低，生活物流成本高，部分地區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)覆蓋率持續(xù)處于低水平，各地面臨的困難呈現(xiàn)多樣化，精準(zhǔn)施策存在精準(zhǔn)難度大、效益低問題，施策困難程度加大。

（二）產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展困難多

產(chǎn)業(yè)扶持見效慢，貧困戶增收缺乏項(xiàng)目支撐，發(fā)展后勁不足，普遍存在養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)收益預(yù)期一般，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃缺乏長期性、合理性、科學(xué)性問題。脫貧進(jìn)入鞏固期的扶貧村沒有完善的防止返貧辦法，扶貧長效機(jī)制仍需進(jìn)一步探索。部分地區(qū)培育了一些優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，但仍存在扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展難、產(chǎn)業(yè)集中難等問題，產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，與市場(chǎng)體制不適應(yīng)，后續(xù)資金缺乏，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益難以規(guī)?；l(fā)展?！肮?農(nóng)戶”“合作社+農(nóng)牧戶”等產(chǎn)業(yè)模式科學(xué)化管理水平有待提高，服務(wù)體系不夠健全，科技創(chuàng)新能力不足。

（三）內(nèi)生動(dòng)力還未充分激發(fā)

基層政府及村民自治組織思想上不重視發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，村民參與集體經(jīng)濟(jì)的顧慮多，積極性主動(dòng)性不夠。部分村干部存在“發(fā)展鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)是非多，有集體經(jīng)濟(jì)弊大于利”的觀念，在創(chuàng)新鄉(xiāng)村發(fā)展方式上思路不清、辦法不多，不善于將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。一是一些貧困群眾等靠要思想還比較嚴(yán)重，國家諸多惠農(nóng)政策實(shí)施和兌現(xiàn)，使部分貧困戶產(chǎn)生了嚴(yán)重的依賴思想，一些貧困戶等著幫扶，等著給錢。二是缺乏勞動(dòng)力和致富技能。貧困戶主觀脫貧意識(shí)差，發(fā)展意識(shí)不強(qiáng)，加之80%以上的貧困戶是因缺勞力和缺資金致貧，穩(wěn)定脫貧難度大。

（四）適齡男性存在結(jié)婚難問題

有些村內(nèi)25歲至50歲適齡男性未婚、離異、配偶離家的情況較多，未婚女性不嫁本村，男女比例嚴(yán)重失調(diào)，導(dǎo)致適齡男性婚姻問題長期無法得到解決。主要原因有三點(diǎn)：一是地理位置偏僻，屬于腦山地區(qū)，交通不便;二是村里經(jīng)濟(jì)狀況欠佳，無法吸引外村姑娘;三是單身漢家庭普遍家境不富裕，面臨準(zhǔn)備價(jià)值不菲的彩禮的難題，導(dǎo)致大部分適齡男青年娶不起媳婦。

三、全面推動(dòng)相對(duì)貧困長效機(jī)制建設(shè)

黨的十九大報(bào)告充分肯定了脫貧攻堅(jiān)取得歷史性成就，同時(shí)也指出了面臨的階段性困難，對(duì)今后脫貧攻堅(jiān)工作做了進(jìn)一步部署安排。因此，我們要以黨的十九大精神為指引，鞏固好當(dāng)前青海取得的發(fā)展成果，不斷創(chuàng)新思路，完善機(jī)制，細(xì)化各項(xiàng)措施落地見效，真正做到脫真貧、真脫貧。

（一）進(jìn)一步強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐帶動(dòng)機(jī)制

“十三五”時(shí)期是我們確定的全面建成小康社會(huì)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，2020年，要實(shí)現(xiàn)全部地區(qū)脫貧摘帽，這不僅需要我們補(bǔ)齊、補(bǔ)足貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施短板，需要我們?cè)凇鞍藗€(gè)一批”上鉚足勁下足功夫，更需要我們?cè)谌绾翁岣哓毨魞?nèi)生脫貧動(dòng)力上想辦法找路子。要不斷激發(fā)貧困戶內(nèi)在“造血”功能，就要求我們把著眼點(diǎn)放在如何提升貧困戶自身技能技術(shù)不斷進(jìn)步上。貧困人口要實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，根本途徑就是要發(fā)展效益好、受益期長、群眾能穩(wěn)定增收的產(chǎn)業(yè)。一是要做大做強(qiáng)合作社。繼續(xù)加大對(duì)合作社的扶持力度，由村“兩委”班子和駐村工作隊(duì)幫助其建立完善相關(guān)管理制度，并積極籌措資金幫助其實(shí)施好試驗(yàn)性規(guī)?；N養(yǎng)殖計(jì)劃;幫助合作社在種植中藥材方面積極發(fā)揮帶動(dòng)作用，將無勞動(dòng)力貧困戶的土地通過入股、承包等方式流轉(zhuǎn)到合作社，由合作社統(tǒng)一種植經(jīng)營，增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。二是要鼓勵(lì)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。對(duì)近年來已產(chǎn)生良好效益的土豬、綿羊養(yǎng)殖和當(dāng)歸種植等，要及時(shí)總結(jié)種養(yǎng)殖經(jīng)驗(yàn)，并協(xié)調(diào)相關(guān)部門加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)和項(xiàng)目扶持，適度擴(kuò)大養(yǎng)殖和種植規(guī)模，嘗試推進(jìn)訂單式種養(yǎng)或公司+農(nóng)戶種養(yǎng)模式，改變農(nóng)戶自產(chǎn)自銷、粗放經(jīng)營模式，逐步培育打造成村級(jí)特色產(chǎn)業(yè)。完善利益機(jī)制，提高貧困人口在農(nóng)產(chǎn)品銷售和休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游中的參與度。加大政策激勵(lì)，對(duì)參與消費(fèi)扶貧有突出貢獻(xiàn)的企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人，采取適當(dāng)方式給予獎(jiǎng)勵(lì)。三是提升基礎(chǔ)設(shè)施水平。通過集中社會(huì)資金，補(bǔ)齊社會(huì)民生事業(yè)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等短板，大力推動(dòng)基本醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)均等化，推動(dòng)電商扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、消費(fèi)扶貧融合發(fā)展，提升青海省基礎(chǔ)設(shè)施水平。四是推動(dòng)消費(fèi)拉動(dòng)扶貧。根據(jù)國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深入開展消費(fèi)扶貧助力打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的指導(dǎo)意見》，動(dòng)員社會(huì)各界擴(kuò)大貧困地區(qū)產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)，推動(dòng)各級(jí)機(jī)關(guān)和國有企事業(yè)單位帶頭參與消費(fèi)扶貧，推動(dòng)?xùn)|西部地區(qū)建立消費(fèi)扶貧協(xié)作機(jī)制，動(dòng)員民營企業(yè)等社會(huì)力量參與消費(fèi)扶貧。大力拓寬貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品流通和銷售渠道，打通供應(yīng)鏈條，拓展銷售途徑，加快流通服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)。全面提升貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品供給水平和質(zhì)量，加快農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，提升農(nóng)產(chǎn)品規(guī)?；┙o水平，打造區(qū)域性特色農(nóng)產(chǎn)品品牌。大力促進(jìn)貧困地區(qū)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游提質(zhì)升級(jí)，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，提升服務(wù)能力，做好規(guī)劃，加強(qiáng)宣傳推介。

（二）充分激發(fā)群眾內(nèi)生動(dòng)力

按照習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出的扶貧同扶志、扶智相結(jié)合的要求，繼續(xù)加大黨的十九大精神、國家和省上惠農(nóng)支農(nóng)利農(nóng)以及脫貧攻堅(jiān)政策知識(shí)的宣傳教育力度，把扶志和扶智作為精準(zhǔn)扶貧的重要內(nèi)容，不斷創(chuàng)新宣傳教育方式，通過完善村規(guī)民約和移風(fēng)易俗以及選樹脫貧典型等方式，培育文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)，促使貧困戶積極向上，依靠自身勤勞致富，由“要我脫貧”向“我要脫貧”轉(zhuǎn)變。發(fā)揮各地黨校智囊?guī)旌退枷虢逃饔?，以扶貧先扶志為先?dǎo)的模式，為提高扶貧脫貧可持續(xù)性注入強(qiáng)大動(dòng)力，為按時(shí)間節(jié)點(diǎn)完成全面脫貧攻堅(jiān)任務(wù)貢獻(xiàn)作用。依托“扶貧扶志”課題研究，形成具有長效機(jī)制的研究機(jī)構(gòu)，形成以貧困戶全覆蓋“扶志”幫扶員多級(jí)聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)。堅(jiān)持扶貧與扶志扶智結(jié)合，幫助農(nóng)民轉(zhuǎn)變落后觀念，轉(zhuǎn)換思維模式和行為方式，消除等、靠、要思想，激發(fā)貧困群眾的積極性和創(chuàng)造性，樹立自強(qiáng)自立、自力更生和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及勤勞致富等觀念，盡早甩掉貧困落后帽子。

（三）建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)制形成扶貧幫建合力

精準(zhǔn)扶貧涉及多家單位，如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府、村級(jí)組織以及幫建單位、幫建企業(yè)、產(chǎn)業(yè)合作社等，結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，各級(jí)單位各有各的想法和計(jì)劃。如果職責(zé)不清，任務(wù)不明，就會(huì)影響扶貧工作的健康開展。建議建立和完善協(xié)調(diào)機(jī)制，明確主導(dǎo)單位和責(zé)任主體，督促新結(jié)對(duì)幫扶單位出謀劃策辦實(shí)事，分解具體任務(wù)，各司其職，各負(fù)其責(zé)，心往一處想，勁往一處使，拿出切實(shí)可行的幫扶規(guī)劃、幫扶措施，以實(shí)現(xiàn)貧困村順利脫貧。推動(dòng)多級(jí)聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)的良性運(yùn)行，為“扶貧扶志”長效研究機(jī)構(gòu)提供真實(shí)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)促進(jìn)了研判環(huán)節(jié)的精準(zhǔn)識(shí)別，為對(duì)癥下藥提供了良方。圍繞促進(jìn)貧困人口穩(wěn)定脫貧和貧困地區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展，堅(jiān)持政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作、創(chuàng)新機(jī)制，激發(fā)全社會(huì)參與消費(fèi)扶貧的積極性，拓寬貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道，提升貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)水平和質(zhì)量，推動(dòng)貧困地區(qū)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游加快發(fā)展，在生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)打通制約消費(fèi)扶貧的痛點(diǎn)、難點(diǎn)和堵點(diǎn)，推動(dòng)貧困地區(qū)產(chǎn)品和服務(wù)融入全國大市場(chǎng)。

（四）建立資金使用、財(cái)政扶貧長效體系

全面統(tǒng)籌，樹立一盤棋思想，提升資金配置效率，形成全方位、多領(lǐng)域資金幫扶機(jī)制，倡導(dǎo)“多渠道引水、一個(gè)水龍頭出水”的資金管理新格局，按照貧困村及貧困戶分布情況，多點(diǎn)多面集約發(fā)展投資，增強(qiáng)資金使用的針對(duì)性和有效性。加大扶智資金投入，提升技能培養(yǎng)，解決好扶貧工作中普遍存在的培訓(xùn)技能與就業(yè)創(chuàng)業(yè)實(shí)踐不銜接、經(jīng)營活動(dòng)與市場(chǎng)不銜接、資金扶持滯后等問題。依據(jù)每個(gè)被幫扶者的條件、特長以及可就業(yè)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域等，建立精準(zhǔn)幫扶機(jī)制，實(shí)施針對(duì)性強(qiáng)的系列化幫扶措施，特別對(duì)自我創(chuàng)業(yè)經(jīng)營的人員，要從技能培訓(xùn)、資金支持到經(jīng)營活動(dòng)、市場(chǎng)銷售等方面進(jìn)行系列幫扶，真正做到扶上馬再送一程，建立起自身脫貧“造血”機(jī)制。

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（作者單位：中共青海省委黨校）