優(yōu)化環(huán)境保護(hù)政府財(cái)政性投入績(jī)效審計(jì)研究

魏梅珍

（福建省南平市延平區(qū)政府投資審計(jì)中心，福建南平，353001）

近年來(lái)，政府在環(huán)境保護(hù)方面的財(cái)政性投入力度不斷加大，環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)不斷完善，督查力度不斷加大，污染防治持續(xù)推進(jìn)。但政府對(duì)環(huán)境保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目的高投入，沒(méi)有帶來(lái)明顯的環(huán)境治理收效。為了提高環(huán)境保護(hù)政府經(jīng)費(fèi)投入的效果，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，要求政府有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)政府財(cái)政性績(jī)效的審計(jì)。

一、環(huán)境保護(hù)政府財(cái)政性投入績(jī)效審計(jì)存在的問(wèn)題

（一）績(jī)效審計(jì)制度不健全

1 .責(zé)任追究制度有待完善

審計(jì)的意義在于制約，通過(guò)獨(dú)立而專業(yè)的檢查，對(duì)政府行為及決策進(jìn)行監(jiān)督，將權(quán)力束縛在無(wú)形的牢籠中，從而保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行。環(huán)境保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)工作以及立項(xiàng)后的實(shí)施，通常是由地方領(lǐng)導(dǎo)干部做決策的。這種決策及其執(zhí)行情況的審計(jì)發(fā)生在責(zé)任人離崗前，兩者存在明顯的時(shí)間差。[1]這種事后審計(jì)帶來(lái)的直接問(wèn)題是查出問(wèn)題后難以追責(zé)。因?yàn)樵趯徲?jì)進(jìn)點(diǎn)前領(lǐng)導(dǎo)干部早已換崗或退休，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部晉升后進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任離任審計(jì)，造成無(wú)法對(duì)具體的審計(jì)事實(shí)進(jìn)行確認(rèn)，形成明確的審計(jì)結(jié)論，最終可能淪為了一種形式。

2 .績(jī)效審計(jì)報(bào)告缺乏時(shí)效性

政府對(duì)環(huán)境保護(hù)財(cái)政性投入進(jìn)行績(jī)效審計(jì)一般都采用事后審計(jì)的方式。只根據(jù)報(bào)告呈現(xiàn)的數(shù)字進(jìn)行審計(jì)，而沒(méi)有進(jìn)行實(shí)地考察以及對(duì)執(zhí)行效果及時(shí)糾偏、糾錯(cuò)，使得審計(jì)工作只停留在表面且缺乏時(shí)效性。如果環(huán)境保護(hù)政府財(cái)政性投入績(jī)效審計(jì)以既定發(fā)生的時(shí)間段為基礎(chǔ)，并參考相關(guān)條件開(kāi)展審計(jì)，不僅會(huì)延緩審計(jì)時(shí)間、無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的漏洞，制作的審計(jì)報(bào)表也缺乏完整性。這就不利于審計(jì)工作質(zhì)量的提升，進(jìn)而會(huì)延緩審計(jì)信息反饋的時(shí)效性，影響環(huán)境保護(hù)政府財(cái)政性績(jī)效審計(jì)報(bào)告的參考性、價(jià)值性。

（二）績(jī)效審計(jì)主體不得力

1 .審計(jì)人員數(shù)量短缺

隨著審計(jì)領(lǐng)域的不斷細(xì)分，政府對(duì)審計(jì)工作的需求日益增加。審計(jì)作為一種高層次的監(jiān)督、檢查，越來(lái)越受到政府和民眾的認(rèn)可和接受，審計(jì)工作逐步走向大眾視野，政府審計(jì)人員被上級(jí)機(jī)構(gòu)委派的審計(jì)任務(wù)也越來(lái)越多，審計(jì)人員的需求也不斷增加。盡管我國(guó)目前在職審計(jì)人員近8萬(wàn)人，仍然無(wú)法匹配審計(jì)任務(wù)的冪次增長(zhǎng)，審計(jì)人員仍處于極為嚴(yán)重的短缺狀態(tài)，進(jìn)而造成審計(jì)工作的需求難以得到滿足。除此之外，環(huán)境保護(hù)政府財(cái)政性績(jī)效審計(jì)對(duì)象具有特殊性，這種以水、土壤、大氣等自然物質(zhì)為客體的審計(jì)，范圍廣泛、內(nèi)容復(fù)雜和影響因素眾多，需要進(jìn)行全方面綜合性的審計(jì)評(píng)價(jià)，對(duì)審計(jì)人員的水平要求更高，能夠滿足條件的審計(jì)人員少之又少。因此，環(huán)境審計(jì)人員不足的現(xiàn)象尤為突出。

2 .審計(jì)人員專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

我國(guó)審計(jì)隊(duì)伍整體素質(zhì)參差不齊，如：專業(yè)學(xué)歷水平偏低，技能操作型人才短缺，層次結(jié)構(gòu)不夠合理，持有審計(jì)專業(yè)技術(shù)職稱或資格的人員占審計(jì)從業(yè)人員的比例偏低等。具體到環(huán)境保護(hù)政府財(cái)政性投入績(jī)效審計(jì)，由于工作起步晚，從事環(huán)境審計(jì)的相關(guān)人員尚未更新?lián)Q代，仍以財(cái)會(huì)專業(yè)為主。他們沒(méi)有接受環(huán)境保護(hù)審計(jì)相關(guān)的教育培訓(xùn)，沒(méi)有完全掌握環(huán)境保護(hù)審計(jì)的指標(biāo)體系和量化標(biāo)準(zhǔn)，缺乏環(huán)境保護(hù)審計(jì)所需的專業(yè)知識(shí)和評(píng)定技能。同時(shí)，相關(guān)政府部門(mén)的公務(wù)員編制受到嚴(yán)格控制，專業(yè)對(duì)口的新進(jìn)公務(wù)員數(shù)量較少。當(dāng)遇到環(huán)境方面的專業(yè)問(wèn)題，只能請(qǐng)教環(huán)保部門(mén)的有關(guān)專家，而環(huán)境專家的獨(dú)立性有待確認(rèn)，這樣就加大了環(huán)境保護(hù)政府財(cái)政性投入績(jī)效審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)，影響審計(jì)質(zhì)量。此外，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迫切需要既具備專業(yè)技能，又具有較高職業(yè)道德與人格品質(zhì)的審計(jì)人才，而目前的審計(jì)專業(yè)人才培養(yǎng)仍存在不夠重視思想道德素質(zhì)、實(shí)踐能力等問(wèn)題。

3 .審計(jì)人員履職主觀能動(dòng)性不足

盡管《審計(jì)法》明文規(guī)定：政府審計(jì)機(jī)關(guān)在職責(zé)范圍內(nèi)，有權(quán)制止違法經(jīng)濟(jì)行為，有權(quán)對(duì)違反國(guó)家財(cái)政、經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)的行為做出處理、處罰，但是受現(xiàn)行審計(jì)體制的制約和傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想的影響，政府審計(jì)被賦予的權(quán)力不到位，無(wú)法對(duì)同級(jí)政府形成制衡，履行相應(yīng)職責(zé)。面對(duì)權(quán)力，一些審計(jì)人員缺少敢說(shuō)真話、敢報(bào)實(shí)情、敢講真相的勇氣和正氣，缺乏不畏權(quán)力、自甘寂寞的決心和堅(jiān)守。這種情況下就很難真正做到立審為黨、執(zhí)審為民、秉公執(zhí)法。

（三）績(jī)效審計(jì)信息不對(duì)稱

1 .審計(jì)資料獲取不可靠

政府對(duì)環(huán)境保護(hù)財(cái)政性投入績(jī)效審計(jì)主要依靠企業(yè)主動(dòng)對(duì)外披露的年度財(cái)務(wù)報(bào)告、社會(huì)責(zé)任報(bào)告和媒體報(bào)道來(lái)獲取相關(guān)信息，并以此對(duì)被審計(jì)單位的經(jīng)營(yíng)管理、環(huán)境治理等情況做出判斷。但是，根據(jù)企業(yè)提供的報(bào)告，往往無(wú)法判斷其經(jīng)營(yíng)背后是否存在高污染、能源壟斷等，即無(wú)法判斷是否是通過(guò)破壞環(huán)境違法行為而獲得的增長(zhǎng)。在信息不對(duì)稱背景下，部分環(huán)境友好型企業(yè)以可持續(xù)發(fā)展為目的，投入大量人力、物力到環(huán)境保護(hù)上，這種舉措會(huì)使企業(yè)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)下降，造成發(fā)展疲軟的假象，從而被民眾逆向選擇。長(zhǎng)此以往，容易造成“劣幣驅(qū)逐良幣”，形成環(huán)境保護(hù)方面的劣質(zhì)單位驅(qū)逐優(yōu)質(zhì)單位現(xiàn)象。

2 .審計(jì)結(jié)果公開(kāi)力度不足

雖然《審計(jì)法》規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門(mén)通報(bào)或者向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果”，但是從實(shí)際操作看，審計(jì)結(jié)果的公告宣傳力度小，沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的震懾作用，對(duì)應(yīng)于環(huán)境審計(jì)亦是如此。[2]在環(huán)境污染案件層出不窮的情況下，相關(guān)審計(jì)結(jié)果報(bào)道卻不多，即使是中央和地方審計(jì)機(jī)關(guān)查處的轟動(dòng)一時(shí)的大案要案也都鮮有見(jiàn)報(bào)。此外，政府審計(jì)結(jié)果必須先向政府和人大報(bào)告，然后再對(duì)外公布。最后的報(bào)告內(nèi)容往往不全面、不具體，甚至一些內(nèi)容、問(wèn)題被隱瞞。因此，環(huán)境保護(hù)政府財(cái)政性投入績(jī)效審計(jì)結(jié)果沒(méi)有完全引起政府部門(mén)、國(guó)有企事業(yè)單位和社會(huì)公眾的重視，沒(méi)有對(duì)被審計(jì)單位形成威懾力和輿論壓力，也不能增強(qiáng)廣大人民群眾的環(huán)保意識(shí)和法制意識(shí)，更無(wú)法發(fā)揮社會(huì)公眾對(duì)被審計(jì)單位的監(jiān)督、威懾和懲處作用。

二、優(yōu)化環(huán)境保護(hù)政府財(cái)政性投入績(jī)效審計(jì)對(duì)策

（一）增強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性，提升審計(jì)工作效果

完善環(huán)境保護(hù)政府財(cái)政性投入審計(jì)管理體系，不僅能夠優(yōu)化政府財(cái)政治理機(jī)制，而且能夠全面提升政府的治理效率，有效管控環(huán)境保護(hù)政府財(cái)政性投入存在的風(fēng)險(xiǎn)。其最核心的舉措就是將審計(jì)機(jī)構(gòu)與政府行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行完全分離。只有這樣，才能夠增強(qiáng)績(jī)效審計(jì)管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，為審計(jì)人員順利開(kāi)展相應(yīng)工作提供重要保障。[4]通過(guò)增強(qiáng)其獨(dú)立性的方式，能夠有效轉(zhuǎn)變政府績(jī)效審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)狀，使其不再受上級(jí)行政管理部門(mén)的束縛，從而全面提升審計(jì)工作的獨(dú)立性和實(shí)效性。政府績(jī)效審計(jì)工作在環(huán)境財(cái)政資金管理和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理中具有重要作用，結(jié)合政府實(shí)際管理狀況，逐步增強(qiáng)審計(jì)部門(mén)的客觀性、公共性和獨(dú)立性，為切實(shí)落實(shí)績(jī)效審計(jì)工作職責(zé)提供重要保障。為完善環(huán)境保護(hù)政府財(cái)政性投入審計(jì)管理體系，可以結(jié)合我國(guó)績(jī)效管理體系具體內(nèi)容，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，使國(guó)家績(jī)效審計(jì)部門(mén)由行政型向立法型轉(zhuǎn)變，使其不再受社會(huì)團(tuán)體、其他管理部門(mén)的影響，進(jìn)而全面提升績(jī)效審計(jì)人員工作的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。

（二）培養(yǎng)復(fù)合型環(huán)境審計(jì)人才，提高審計(jì)工作效率

環(huán)境保護(hù)政府財(cái)政性投入績(jī)效審計(jì)工作專業(yè)性、技能性強(qiáng)，對(duì)審計(jì)人員的專業(yè)素養(yǎng)要求比較高，需要大量的專業(yè)性復(fù)合型人才。因此，首先，環(huán)境審計(jì)人員應(yīng)該全面提升自己的各方面素質(zhì)，包括：思維和組織能力、鑒別和分析能力、自學(xué)和科研能力，能夠在錯(cuò)綜復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，做到多謀善斷、堅(jiān)決果斷，面對(duì)大量的數(shù)字、憑證、報(bào)表，做到忙而不亂。此外，在環(huán)境保護(hù)政府財(cái)政性投入績(jī)效審計(jì)工作中，審計(jì)人員要充分運(yùn)用自身的專業(yè)技能，將需要審計(jì)的各項(xiàng)內(nèi)容與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進(jìn)行全面結(jié)合；其次，國(guó)家要加大環(huán)境審計(jì)人才培養(yǎng)的扶持力度，有計(jì)劃地做好環(huán)境審計(jì)人才儲(chǔ)備工作。高校要優(yōu)化審計(jì)專業(yè)課程設(shè)置，增設(shè)相關(guān)專業(yè)課程，例如：地理信息系統(tǒng)、生態(tài)學(xué)等，培養(yǎng)具備專業(yè)技能、勇于創(chuàng)新，用創(chuàng)造性思維和方法開(kāi)展審計(jì)工作；鼓勵(lì)審計(jì)人員勤于探索、大膽實(shí)踐，培養(yǎng)在環(huán)境審計(jì)中運(yùn)用地理信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)、遙感信息系統(tǒng)、計(jì)算機(jī)輔助制圖等新技術(shù)手段的能力。打開(kāi)新局面，不斷拓展審計(jì)領(lǐng)域，取得新突破的新時(shí)代審計(jì)力量。[4]同時(shí)，政府要全面整合人力資源，根據(jù)崗位需求匹配相應(yīng)人才。最后，政府要構(gòu)建科學(xué)合理的選拔任用機(jī)制。在環(huán)境審計(jì)人才的選拔任用中，政府建立健全選拔任用制度，營(yíng)造公平擇優(yōu)環(huán)境；堅(jiān)持任人唯賢、唯才是舉的原則，促使優(yōu)秀人才脫穎而出；堅(jiān)持加強(qiáng)審計(jì)后備干部的培養(yǎng)，建立健全后備干部推薦制度、跟蹤培養(yǎng)責(zé)任制度、動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)淘汰制度，為領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔做好人才儲(chǔ)備。

（三）增強(qiáng)環(huán)境審計(jì)結(jié)果透明度，發(fā)揮群眾監(jiān)督作用

由于環(huán)境審計(jì)的內(nèi)容涉及環(huán)境建設(shè)的全部財(cái)政資產(chǎn)，同時(shí)還包括環(huán)境財(cái)政性支出和在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，加上群眾法律意識(shí)、參政意識(shí)日益增強(qiáng)。這就要求加強(qiáng)對(duì)環(huán)境審計(jì)的監(jiān)督，提高審計(jì)結(jié)果的透明度，進(jìn)一步完善財(cái)務(wù)審計(jì)管理制度保障。這就要求政府要注重提升環(huán)境保護(hù)政府財(cái)政性投入資金轉(zhuǎn)移支付的透明性，保證其績(jī)效審計(jì)工作的真實(shí)性與合理性。為此，政府要在官方網(wǎng)站甚至官方媒體上公布環(huán)境保護(hù)政府財(cái)政性投入績(jī)效審計(jì)制度，以及環(huán)境保護(hù)政府財(cái)政性支出與收入的實(shí)際狀況，公開(kāi)審計(jì)依據(jù)、審計(jì)單位（項(xiàng)目）名稱、審計(jì)內(nèi)容和范圍、審計(jì)組長(zhǎng)及審計(jì)成員、審計(jì)紀(jì)律、舉報(bào)受理及廉政監(jiān)督電話號(hào)碼等相關(guān)內(nèi)容。這樣不僅簡(jiǎn)化了環(huán)境保護(hù)政府財(cái)政性投入預(yù)算、審計(jì)工作流程，而且便于負(fù)責(zé)各項(xiàng)工作的工作人員充分發(fā)揮工作職能，進(jìn)而提升環(huán)境保護(hù)政府財(cái)政性投入績(jī)效審計(jì)的合理性。與此同時(shí)，公開(kāi)審計(jì)結(jié)果，引導(dǎo)群眾加入到監(jiān)督、管理工作中去，他們也能充分發(fā)揮監(jiān)督、管理職能，增強(qiáng)外部監(jiān)督力度。[5]外部監(jiān)督單位的不斷擴(kuò)大，公眾采取自下而上的方式參與審計(jì)監(jiān)督工作，意味著公眾可以協(xié)助審計(jì)人員揭露那些通常既不易察覺(jué)也很難發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。