安康市城市園林綠化管養(yǎng)市場(chǎng)化探索

楊 勇， 鄭才林

(安康市市政園林處， 陜西 安康 725000)

1 引言

安康市位于陜西省東南部，北依秦嶺，南靠巴山，漢水橫貫東西，河谷盆地居中。安康市面積23391 km2，市轄一區(qū)九縣，總?cè)丝诩s310萬(wàn)人，其中中心城市常住人口約40萬(wàn)人。“追趕超越、綠色崛起”是安康城市發(fā)展戰(zhàn)略，在“十三五”期間成功創(chuàng)建“國(guó)家森林城市”，城鎮(zhèn)人均公園綠地面積達(dá)到12.95 m2。

2 安康市城市園林綠化管養(yǎng)機(jī)構(gòu)及現(xiàn)狀

安康市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局下設(shè)的二級(jí)事業(yè)單位安康市園林綠化處作為安康中心城市園林綠化管養(yǎng)的公共事業(yè)部門(mén)，承擔(dān)城市園林綠化建設(shè)和管養(yǎng)任務(wù)，編制31人。 2019年事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革，安康市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局(市人民防空辦公室)下屬的兩個(gè)事業(yè)單位—“安康市市政設(shè)施管理處”和“安康市園林綠化處”合并組建“安康市市政園林處”，下設(shè)城市公園管理科和城市綠化管護(hù)科兩個(gè)科室分別承擔(dān)一江兩岸公園廣場(chǎng)和城市園林綠地管養(yǎng)工作，編制分別為6人和10人。2018年以前，安康中心城市園林綠化管養(yǎng)模式為公共管理模式，即由安康市園林綠化處自身負(fù)責(zé)管理和養(yǎng)護(hù)工作，季節(jié)性養(yǎng)護(hù)依靠聘請(qǐng)臨時(shí)工進(jìn)行園林綠化養(yǎng)護(hù)工作。為深化公共資源市場(chǎng)化配置，全面提高園林綠化養(yǎng)護(hù)水平，節(jié)約管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，2018年，將園林綠化養(yǎng)護(hù)推向市場(chǎng)。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)將園林綠化養(yǎng)護(hù)服務(wù)市場(chǎng)化，提高了綠化管養(yǎng)專(zhuān)業(yè)水平和養(yǎng)護(hù)質(zhì)量，規(guī)避了臨聘人員管理風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到了轉(zhuǎn)變工作職能和減員增效的目的，節(jié)約了養(yǎng)護(hù)成本。

3 在推進(jìn)園林綠化養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化過(guò)程中暴露出來(lái)的問(wèn)題

3.1 招標(biāo)文件不精不細(xì)，實(shí)施過(guò)程爭(zhēng)議較多

精指精于業(yè)務(wù)，包括招投標(biāo)方面和園林綠化專(zhuān)業(yè)知識(shí)；細(xì)指細(xì)致周全，要貫穿于園林綠化招標(biāo)文件的始終。招標(biāo)文件作為招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)的重要指導(dǎo)文件，不僅是投標(biāo)人編制投標(biāo)文件的依據(jù)，也是招標(biāo)人組織招標(biāo)活動(dòng)、開(kāi)評(píng)標(biāo)的依據(jù)。資質(zhì)條件、評(píng)標(biāo)辦法、合同條款、技術(shù)要求等作為招標(biāo)文件的重要內(nèi)容，在招標(biāo)活動(dòng)中起到?jīng)Q定性作用[2]。實(shí)施過(guò)程暴露出政府在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)招標(biāo)過(guò)程中，因招標(biāo)代理單位不夠?qū)I(yè)，特別是對(duì)園林綠化專(zhuān)業(yè)知識(shí)的缺乏，導(dǎo)致招標(biāo)文件中的合同條款、技術(shù)要求等不夠細(xì)致，部分責(zé)任不夠清晰明了，存在推諉扯皮的現(xiàn)象。

3.2 考核制度不夠健全，考核自由裁量權(quán)較大

國(guó)家在2018年出臺(tái)了《園林綠化養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)》(CJJ/T287-2018)，陜西省出臺(tái)了《城市綠化養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)程》，對(duì)園林綠化養(yǎng)護(hù)質(zhì)量、管理等做了詳細(xì)的規(guī)定。因缺少相應(yīng)的養(yǎng)護(hù)管理制度和考核細(xì)則，將這些規(guī)定落實(shí)在具體的養(yǎng)護(hù)維護(hù)中尚有一定難度；在考核時(shí)不能客觀評(píng)價(jià)，量化打分。

3.3 管養(yǎng)設(shè)備、隊(duì)伍薄弱，養(yǎng)護(hù)精細(xì)化水平不高

按照《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例和相關(guān)規(guī)章制度，特別是2019年國(guó)家頒布實(shí)施《政府投資條例》，對(duì)使用財(cái)政性資金的貨物、工程、服務(wù)等有了更嚴(yán)格的規(guī)定，要求一個(gè)財(cái)政年度編制一次政府投資計(jì)劃，實(shí)行“無(wú)計(jì)劃不采購(gòu)、超預(yù)算不支付”的投資控制原則。一方面，園林綠化養(yǎng)護(hù)服務(wù)單位一年采購(gòu)一次，管養(yǎng)單位因擔(dān)心下一年度不能中標(biāo)，在養(yǎng)護(hù)設(shè)備上不愿投入太多；另一方面為節(jié)省養(yǎng)護(hù)成本，養(yǎng)護(hù)單位大多選擇工資低的普通工人，養(yǎng)護(hù)設(shè)備也僅僅投入些價(jià)格低廉的小機(jī)具，如油鋸、鏟子等。

3.4 極端天氣等不可抗力因素下養(yǎng)護(hù)責(zé)任不明晰

伴隨著全球氣候變暖，近幾十年來(lái)，高溫、強(qiáng)降水、干旱、臺(tái)風(fēng)等極端天氣事件出現(xiàn)的頻率和強(qiáng)度有所增加。對(duì)于臨漢江兩岸濱江公園來(lái)說(shuō)，汛期被洪水淹沒(méi)的頻率有所增加，高溫和干旱也時(shí)有發(fā)生。但對(duì)于出現(xiàn)極端天氣等不可抗力情況下雙方責(zé)權(quán)不明晰利約定缺失。

3.5 養(yǎng)護(hù)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)合理

在養(yǎng)護(hù)價(jià)格測(cè)算中，粗略的將上一年度人、材、機(jī)花費(fèi)總和加上適當(dāng)利潤(rùn)作為養(yǎng)護(hù)維護(hù)招標(biāo)采購(gòu)限價(jià)，這種僅憑經(jīng)驗(yàn)制訂招標(biāo)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，不夠科學(xué)、也不夠精確。要么虛高，造成財(cái)政資金浪費(fèi)；要么過(guò)于緊縮，挫傷養(yǎng)護(hù)企業(yè)積極性。甚至，有的中標(biāo)企業(yè)招標(biāo)時(shí)只顧中標(biāo)，實(shí)施時(shí)因無(wú)利可圖而降低標(biāo)準(zhǔn)。

4 園林綠化養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化管理策略

4.1 細(xì)化招標(biāo)文件

對(duì)于園林綠化養(yǎng)護(hù)服務(wù)招標(biāo)文件應(yīng)根據(jù)國(guó)家現(xiàn)行的園林綠化養(yǎng)護(hù)規(guī)范規(guī)程，重點(diǎn)把控合同條款的規(guī)范性和技術(shù)要求的準(zhǔn)確性，盡可能減少在實(shí)施過(guò)程中的爭(zhēng)議，確保合同順利執(zhí)行。

4.2 健全考核體系

結(jié)合《園林綠化養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)》(CJJ/T287-2018)和《城市綠化養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)程》制定明確、詳盡的園林綠化管護(hù)操作細(xì)則，具體可從標(biāo)準(zhǔn)要求、維護(hù)管理、竣工驗(yàn)收、資料整編等方面進(jìn)行全方位約定，制定獎(jiǎng)罰措施，并形成與之對(duì)應(yīng)的園林綠化管護(hù)考核評(píng)分表；職能部門(mén)加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督，定期進(jìn)行考核和評(píng)估，根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)罰。

4.3 強(qiáng)化政企合作

針對(duì)大型專(zhuān)業(yè)管護(hù)設(shè)備(如：升高設(shè)備)一次投入高、保養(yǎng)成本高、使用頻次低的問(wèn)題，可實(shí)行政企合作，即職能部門(mén)爭(zhēng)取財(cái)政資金購(gòu)買(mǎi)，養(yǎng)護(hù)需要時(shí)由職能部門(mén)配合提供使用，可以提高養(yǎng)護(hù)精細(xì)化，更好解決突發(fā)問(wèn)題，發(fā)揮最大園林綠化生態(tài)效益和社會(huì)效益。

4.4 完善極端天氣的應(yīng)對(duì)機(jī)制，提高風(fēng)險(xiǎn)管理能力

極端天氣是當(dāng)事人不能預(yù)見(jiàn)和人力所不能抗御的強(qiáng)制力量，歸屬于不可抗力。不可抗力在刑法上表現(xiàn)為，因不可抗力而造成危害社會(huì)的結(jié)果，不負(fù)刑事責(zé)任。在民法上，因不可抗力而未能履行合同或引起財(cái)物毀損的，不負(fù)賠償責(zé)任。對(duì)于合同法來(lái)講，不可抗力屬于一個(gè)免責(zé)條款。但就公平而言，筆者認(rèn)為應(yīng)在招投標(biāo)文件和合同特殊條款中約定不可抗力發(fā)生后的責(zé)任分擔(dān)，業(yè)主在承擔(dān)相關(guān)硬件設(shè)施損失后，養(yǎng)護(hù)承包方也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的人員機(jī)械損失，以此平衡風(fēng)險(xiǎn)和利益。比如被水淹沒(méi)后的清掃保潔人工投入；對(duì)于干旱造成的澆水投入應(yīng)該提出約定一定的風(fēng)險(xiǎn)幅度。另外，對(duì)于這種風(fēng)險(xiǎn)本身可能一直存在的管護(hù)工作，應(yīng)該購(gòu)買(mǎi)一定的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，進(jìn)行必要的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。

4.5 依據(jù)定額測(cè)算養(yǎng)護(hù)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)

定額項(xiàng)目消耗量的確定，是在各地差異化巨大的狀態(tài)下必須制定一個(gè)相同的工作內(nèi)容，統(tǒng)一的人工、材料、機(jī)械消耗數(shù)量的標(biāo)準(zhǔn)，通俗講就是制定一個(gè)相對(duì)合理的公平秤。為深入貫徹落實(shí)黨的“十九大”精神，推進(jìn)綠色發(fā)展，全面推進(jìn)園林綠化建設(shè)，滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，建設(shè)美麗中國(guó)，住建部組織編制了《全國(guó)園林綠化養(yǎng)護(hù)概算定額》ZYA2(II-21-2018)，自2018年3月12日起正式實(shí)施。該定額把提高園林綠化的質(zhì)量和效益作為目標(biāo)，是規(guī)范園林綠化養(yǎng)護(hù)資金管理、確定全過(guò)程價(jià)格的依據(jù)。定額將養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)分為三個(gè)等級(jí)，還包括城市園林綠化管轄范圍內(nèi)自然景點(diǎn)綠地(非等級(jí)的其他綠地)、行道樹(shù)、容器植物、立體綠化及古樹(shù)名木的保護(hù)等養(yǎng)護(hù)和管理工作內(nèi)容。依據(jù)不同的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和管護(hù)內(nèi)容可以較為準(zhǔn)確地計(jì)算出養(yǎng)護(hù)價(jià)格，以此作為招標(biāo)采購(gòu)價(jià)格相對(duì)科學(xué)合理[3,4]。這種價(jià)格和效益相匹配的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)可以充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，選擇有實(shí)力的管養(yǎng)單位。

5 結(jié)語(yǔ)

生態(tài)文明是園林綠化的基礎(chǔ)。改善生態(tài)環(huán)境、美化生活環(huán)境，提高人們的身心健康是城市綠化的重要目的[5]。人民群眾對(duì)美好生活的追求，給園林綠化管理部門(mén)提出了新的要求。只有努力推進(jìn)與時(shí)代相適應(yīng)的管養(yǎng)模式，提高園林綠化養(yǎng)護(hù)水平，才能充分發(fā)揮政府投資效益，體現(xiàn)城市園林綠化的生態(tài)價(jià)值、景觀價(jià)值、人文價(jià)值，讓其成為城市的亮點(diǎn)[1]。