地市級城市“三線一單”編制的經(jīng)驗(yàn)探討

趙 庚，王 紅，王蔭波，謝美玲

(1.淄博市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究設(shè)計(jì)院，山東 淄博 255022；2.山東國科環(huán)境技術(shù)有限公司，山東 濟(jì)南 250000)

1 “三線一單”的定位

1.1 工作背景與意義

近年來，各省、市陸續(xù)完成編制“三線一單”(生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單)工作，該項(xiàng)工作是落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)思想和全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)要求的具體舉措，是污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，是區(qū)域落實(shí)空間管控要求、實(shí)現(xiàn)精細(xì)環(huán)境管理的有效手段[1]，對加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、健全國土空間開發(fā)保護(hù)制度、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。該項(xiàng)工作是為政府層面提供的一項(xiàng)環(huán)境管理工具，有助于政府對當(dāng)?shù)氐膮^(qū)域產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)擁有更清晰的認(rèn)識，從而更清晰地把控環(huán)境管控單元，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化的環(huán)境管理。

1.2 “三線一單”的內(nèi)涵

“三線一單”，即生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單，示意改善環(huán)境質(zhì)量為核心的總體環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，其目的在于協(xié)調(diào)好發(fā)展與底線之間的關(guān)系，確保發(fā)展不超載、底線不突破[2]。

生態(tài)保護(hù)紅線是指具有特殊重要生態(tài)功能的、需要進(jìn)行強(qiáng)制性保護(hù)的生態(tài)區(qū)域[3]。生態(tài)保護(hù)紅線包括重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)紅線、生態(tài)敏感脆弱區(qū)保護(hù)紅線、禁止園區(qū)保護(hù)紅線等[4]，其實(shí)質(zhì)是生態(tài)環(huán)境安全的底線，目的是建立最為嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度，對生態(tài)功能保障、環(huán)境質(zhì)量安全和自然資源利用等方面提出更高的監(jiān)管要求，從而促進(jìn)人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一。

環(huán)境質(zhì)量底線是指以不斷優(yōu)化水、大氣、土壤環(huán)境質(zhì)量為基本原則，基于環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀及相關(guān)規(guī)劃要求，確定不同區(qū)域及不同階段的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)及相應(yīng)的環(huán)境管控要求。環(huán)境質(zhì)量底線的內(nèi)容包括水環(huán)境質(zhì)量底線、大氣環(huán)境質(zhì)量底線及土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控底線三部分[1, 5]。

資源利用上線是指分區(qū)域、分階段資源開發(fā)利用總量、強(qiáng)度、效率等上線控制要求[6]。資源利用上線以自然資源資產(chǎn)“只能增值、不能貶值”為基本原則，其目的是保障生態(tài)安全和改善環(huán)境質(zhì)量[7]。

環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單是在生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線的基礎(chǔ)之上，從空間布局、污染物排放、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、資源開發(fā)利用等角度出發(fā)，針對不同生態(tài)環(huán)境管控單元提出限制性環(huán)境準(zhǔn)入要求[7]。

2 地市級城市“三線一單”編制思路

2.1 總體思路

本文以北方某地市級城市Z市為例，介紹該市編制“三線一單”研究報(bào)告的經(jīng)驗(yàn)，以便與相關(guān)專業(yè)人士進(jìn)行交流探討。“三線一單”研究報(bào)告編制主要是通過對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)(包括基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)、資源環(huán)境生態(tài)數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)狀及規(guī)劃數(shù)據(jù))的調(diào)研，結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)(生態(tài)評價(jià)，水、大氣、土壤環(huán)境分析，自然資源資產(chǎn)核算)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展預(yù)測與分析，對“三線”劃定管控單元，制定準(zhǔn)入負(fù)面清單。

地市級城市的“三線一單”研究報(bào)告編制總體要求：首先要明確生態(tài)環(huán)境功能地位，包括城市定位，提出生態(tài)文明先行示范區(qū)，點(diǎn)出區(qū)域和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境維護(hù)關(guān)鍵區(qū)域和重要節(jié)點(diǎn)，對重點(diǎn)問題研判和重點(diǎn)區(qū)域識別。Z市位于某三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、省會(huì)城市群經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)，屬于省級優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，城市具有完備的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和較強(qiáng)配套能力，具有堅(jiān)實(shí)的科技人才支撐，服務(wù)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)好，發(fā)展?jié)摿薮蟆υ撌械膮^(qū)域功能定位：省會(huì)城市群的核心重點(diǎn)區(qū)域，具有國際競爭力的現(xiàn)代制造研發(fā)基地、新型原材料基地和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地，全省服務(wù)業(yè)龍頭；不僅要維護(hù)好城市經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展，也必須保障好生態(tài)屏障，做好全省中部地區(qū)生態(tài)綠心保育區(qū)、大氣污染重點(diǎn)治理區(qū)，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的先行區(qū)。但該城市屬于老重工業(yè)城市，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、各區(qū)縣發(fā)展水平差異大等諸多經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，同時(shí)處于環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)的重大“機(jī)遇期”、環(huán)境質(zhì)量全面改善的“攻堅(jiān)期”。如何做好環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供政策和技術(shù)支撐既是編制該城市 “三線一單”研究報(bào)告的關(guān)鍵點(diǎn)也是難點(diǎn)。為達(dá)到該目的，“三線一單”研究報(bào)告編制中結(jié)合解決生態(tài)環(huán)境重點(diǎn)問題，從保護(hù)生態(tài)、環(huán)境、資源等方面明確提出了生態(tài)保護(hù)紅線(生態(tài)保護(hù)紅線面積比例等2項(xiàng))、環(huán)境質(zhì)量底線(空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)等7項(xiàng))、資源利用上線(煤炭消耗總量等8項(xiàng))共計(jì)17項(xiàng)指標(biāo)分階段(近期、中期、遠(yuǎn)期)目標(biāo)。

2.2 生態(tài)保護(hù)紅線的劃定

Z市“三線一單”研究報(bào)告對生態(tài)保護(hù)紅線的劃定，以國家相關(guān)的技術(shù)導(dǎo)則，按水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性4個(gè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)重要性和水土流失、土地沙化2個(gè)生態(tài)環(huán)境敏感性進(jìn)行評估，將評估的4類極重要區(qū)域疊加(約2079.94 km2)和2類極敏感區(qū)域疊加(478.63 km2)再次疊加后得出面積為2089.38 km2，占全市市域面積的35.03%。經(jīng)數(shù)據(jù)聚合和破碎化處理，去除與該市各類禁止開發(fā)區(qū)域和其他保護(hù)區(qū)域后，剩余評估區(qū)域的面積為1355.40 km2，最終與該市的自然保護(hù)區(qū)、水源地、風(fēng)景名勝區(qū)等禁止開發(fā)區(qū)、公益林等其他保護(hù)區(qū)進(jìn)行疊加分析，后與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、大面積連片一般耕地、村鎮(zhèn)、人工商品林、相關(guān)規(guī)劃和現(xiàn)狀等進(jìn)行銜接，核減后得到該市生態(tài)保護(hù)紅線優(yōu)化方案的總面積為972.31 km2，占全市市域面積的16.30%。

生態(tài)保護(hù)紅線劃定后根據(jù)分類提出了優(yōu)先保護(hù)區(qū)和一般管控區(qū)，對于優(yōu)先保護(hù)區(qū)，著重從允許開發(fā)建設(shè)活動(dòng)(即正面清單)、不符合空間布局要求活動(dòng)的退出方案等兩個(gè)方面提出空間布局約束要求。對于一般管控區(qū)，盡量參照優(yōu)先保護(hù)區(qū)提出空間布局約束方案的要求。

(1)生態(tài)保護(hù)紅線管控要求：生態(tài)保護(hù)紅線優(yōu)先保護(hù)區(qū)的管控要求原則上按照禁止開發(fā)區(qū)管理，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。未經(jīng)批準(zhǔn)同意，不得開展不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動(dòng)，不得任意改變用途；相關(guān)規(guī)劃要做到與生態(tài)保護(hù)紅線相銜接，并符合生態(tài)保護(hù)紅線空間管控要求，不符合的要及時(shí)進(jìn)行調(diào)整；生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)禁止城鎮(zhèn)化和工業(yè)化活動(dòng)，嚴(yán)禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動(dòng)；對生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的自然保護(hù)區(qū)、國家公園、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、世界自然遺產(chǎn)、濕地公園、飲用水水源保護(hù)區(qū)等各類保護(hù)地的管理法律法規(guī)和規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

(2)一般管控區(qū)：對于尚無管理要求的評估區(qū)域其他生態(tài)空間管控要求，原則上其允許開發(fā)建設(shè)活動(dòng)要符合區(qū)域主導(dǎo)生態(tài)功能(生物多樣性保護(hù)、水源涵養(yǎng)和水土保持等生態(tài)功能)的生態(tài)空間要求，不符合主導(dǎo)生態(tài)功能的活動(dòng)應(yīng)限期退出或關(guān)停。

2.3 環(huán)境質(zhì)量底線的劃定

按水、大氣和土壤環(huán)境三方面進(jìn)行調(diào)查評估，技術(shù)單位收集了水質(zhì)考核斷面監(jiān)測數(shù)據(jù)、點(diǎn)源(水、大氣)監(jiān)測數(shù)據(jù)、面源核實(shí)數(shù)據(jù)、空氣國省控點(diǎn)監(jiān)測數(shù)據(jù)、二污普、源清單、源解析、畜禽養(yǎng)殖、土壤重點(diǎn)監(jiān)管和重點(diǎn)行業(yè)調(diào)查等大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料，通過數(shù)據(jù)分析，在滿足水、氣環(huán)境質(zhì)量可達(dá)性判定、環(huán)境容量計(jì)算和改善潛力評估后對各污染物允許排放量進(jìn)行了核算，相應(yīng)的劃分了環(huán)境質(zhì)量優(yōu)先保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)管控區(qū)和一般管控區(qū)，分類提出要求。

2.4 資源利用上線的劃定

調(diào)查水資源、土地資源和能源利用情況，結(jié)合目標(biāo)確定了該市的水資源分區(qū)管控、土地資源分區(qū)管控及高污染燃料禁燃區(qū)劃定等。

2.5 環(huán)境管控單元的劃定及準(zhǔn)入清單的制定

生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線確定后對環(huán)境管控單元進(jìn)行劃定。Z市的環(huán)境管控單元，劃定基本單元為鄉(xiāng)鎮(zhèn)(或其組團(tuán))，并考慮具有行政管轄權(quán)限的開發(fā)區(qū)。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，采用閾值法，采用4類原則劃分環(huán)境管控單元。

(1)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元識別優(yōu)先管控單元?jiǎng)澐址椒ǎ亨l(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域紅線面積占比>30%，生態(tài)空間面積占比>55%，符合其一即為優(yōu)先管控單元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)田面積占比>50%即為優(yōu)先保護(hù)單元。

(2)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元識別重點(diǎn)管控單元?jiǎng)澐址椒ǎ亨l(xiāng)鎮(zhèn)弱擴(kuò)散區(qū)、布局敏感區(qū)、受體敏感區(qū)去重后占比>30%，屬于大氣環(huán)境重點(diǎn)控制單元；鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬控制流域水環(huán)境存在超標(biāo)情況或水環(huán)境容量，屬于水環(huán)境重點(diǎn)控制單元；鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于建設(shè)用地風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)防控區(qū)、農(nóng)用地污染風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)防控區(qū)均為重點(diǎn)控制單元；鄉(xiāng)鎮(zhèn)水環(huán)境、大氣環(huán)境問題突出區(qū)域也一并納入重點(diǎn)管控。

(3)其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上定義為一般管控類型。

(4)工業(yè)園區(qū)、工業(yè)集聚區(qū)等按照集約化開發(fā)、點(diǎn)狀開發(fā)的要求，依據(jù)其有關(guān)規(guī)劃單獨(dú)形成管控單元，原則上列為重點(diǎn)管控單元。

最終，Z市“三線一單”研究報(bào)告劃分了4類共計(jì)118個(gè)管控單元(36個(gè)優(yōu)先保護(hù)單元、75個(gè)重點(diǎn)管控單元和7個(gè)一般管控單元)。

(1)優(yōu)先保護(hù)單元：優(yōu)先保護(hù)該市東南部和南部源頭水源涵養(yǎng)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)和北部綠色安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地功能保護(hù)區(qū)。

(2)重點(diǎn)管控單元(包括該市市轄區(qū)內(nèi)工業(yè)園區(qū)、工業(yè)集聚區(qū)重點(diǎn)管控單元)：重點(diǎn)解決該市城市群大氣格局性污染、改善流域水環(huán)境、強(qiáng)化面源污染、破解經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局與環(huán)境格局錯(cuò)位等問題。

(3)一般管控單元：廣大鄉(xiāng)村區(qū)域和非城鎮(zhèn)化工業(yè)化區(qū)域，作為為優(yōu)先保護(hù)單元和重點(diǎn)管控單元的緩沖地帶，是未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的潛在備用區(qū)。

管控單元?jiǎng)澏ê蠼Y(jié)合各個(gè)單元的功能定位、發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境制約因素等分單元明確環(huán)境準(zhǔn)入清單。

3 結(jié)語

Z市的“三線一單”研究報(bào)告依據(jù)充分，資料翔實(shí)，調(diào)研深入，多次與相關(guān)部門、區(qū)縣規(guī)劃、戰(zhàn)略研究等銜接，多方面征求部門和區(qū)縣對各自的管控單元?jiǎng)澐趾铜h(huán)境準(zhǔn)入清單的意見匯總修改后，通過了全省的驗(yàn)收，對該市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境綜合整治、資源利用具有一定的指導(dǎo)意義，實(shí)現(xiàn)了預(yù)期效果。