行政事業(yè)單位預(yù)算管理問(wèn)題研究及對(duì)策分析

雷燕

（珠海市斗門區(qū)白蕉鎮(zhèn)會(huì)計(jì)核算中心，廣東 珠海 519100）

目前國(guó)際形勢(shì)下，各國(guó)市場(chǎng)環(huán)境及經(jīng)濟(jì)環(huán)境不容樂(lè)觀，財(cái)政收支存在一定困難。中央提倡精打細(xì)算、勤儉節(jié)約過(guò)緊日子，提高資金使用效率，把錢花在刀刃上。各行政單位應(yīng)建立健全預(yù)算管理機(jī)制，有效發(fā)揮預(yù)算編制、執(zhí)行、決算、監(jiān)督和評(píng)價(jià)的全鏈條管理作用，向資金要效益，實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)的可持續(xù)性發(fā)展。

一、預(yù)算管理概述

預(yù)算管理是指行政事業(yè)單位為實(shí)現(xiàn)其管理職能和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，依據(jù)有關(guān)預(yù)算管理相關(guān)法律法規(guī)，開展的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算、監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)等一系列的財(cái)務(wù)活動(dòng)。預(yù)算管理水平的高低直接影響著行政事業(yè)單位工作的順利開展，以及財(cái)政資源的有效配置。

各行政事業(yè)單位應(yīng)樹立預(yù)算管理的意識(shí)，加強(qiáng)各部門人員培訓(xùn)，明確預(yù)算管理的內(nèi)容、范圍、過(guò)程；構(gòu)建預(yù)算管理信息化系統(tǒng)，充分利用現(xiàn)代化手段，將信息平臺(tái)嵌入預(yù)算管理整個(gè)流程，提高預(yù)算管理的手段和效率。

二、行政事業(yè)預(yù)算管理中存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算編制的不科學(xué)和不合理

行政事業(yè)單位的預(yù)算編制，其實(shí)質(zhì)是將其發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展計(jì)劃的具體化和落實(shí)。但很多單位對(duì)發(fā)展目標(biāo)不清晰，立項(xiàng)缺乏充分的依據(jù)、完備的實(shí)施方案、具體的計(jì)劃以及明確的支出范圍，導(dǎo)致預(yù)算編制過(guò)于盲目，某些項(xiàng)目預(yù)算過(guò)多，造成資金冗余、降低資金利用效率或者項(xiàng)目難以完成。部門之間職責(zé)分工不明確，編制之初缺乏溝通，使項(xiàng)目的設(shè)置邊界不清，項(xiàng)目與項(xiàng)目之間出現(xiàn)交叉，項(xiàng)目編制混亂。預(yù)算的編制不精細(xì)、隨意性大，不能體現(xiàn)預(yù)算的剛性約束。

預(yù)算編制方法有很多，但是往往行政事業(yè)單位多采用增量預(yù)算法，以歷史時(shí)期實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其預(yù)算為基礎(chǔ)，通過(guò)調(diào)整歷史期經(jīng)濟(jì)活動(dòng)項(xiàng)目及金額形成本年度的預(yù)算。編制方法簡(jiǎn)單而且單一，不能隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化及發(fā)展目標(biāo)的改變而改變，缺乏適應(yīng)性。在實(shí)際編制中，預(yù)算單位存在過(guò)于依賴財(cái)政部門下達(dá)的指標(biāo)控制數(shù)，沒(méi)有好好梳理單位業(yè)務(wù)流程和業(yè)務(wù)需要，使預(yù)算編制流于行式，在實(shí)際執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)需求與預(yù)算項(xiàng)目不符合，產(chǎn)生偏差的情況。

（二）預(yù)算執(zhí)行的不到位

預(yù)算的執(zhí)行從預(yù)算指標(biāo)的分解開始，有些單位內(nèi)部預(yù)算指標(biāo)分解批復(fù)不合理，導(dǎo)致各部門之間財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，造成經(jīng)常推諉扯皮現(xiàn)象，影響部門履行職責(zé)和資金使用。預(yù)算執(zhí)行進(jìn)展跟蹤不夠，很多行政事業(yè)單位只要預(yù)算內(nèi)還有指標(biāo)，能花就花，特別是年底采用各用名目“突擊花錢”。預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)，不按制定好的額度和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，出現(xiàn)超范圍和超額度的支出。項(xiàng)目之間相互擠占，不能保證專項(xiàng)專用。

預(yù)算執(zhí)行的審核不嚴(yán)、不遵循審批流程、審批權(quán)限交叉且復(fù)雜，造成預(yù)算執(zhí)行容易出錯(cuò)并且混亂，影響工作效率和質(zhì)量。對(duì)預(yù)算執(zhí)行缺乏分析和監(jiān)控，致使預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度或快或慢，無(wú)法合理調(diào)配資金。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)體系不完善

大多數(shù)行政事業(yè)單位認(rèn)為預(yù)算管理包含預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行，往往容易忽略事后要進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，導(dǎo)致對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的不夠重視，績(jī)效評(píng)價(jià)體系設(shè)置不夠全面、不夠科學(xué)，甚至是沒(méi)有。預(yù)算執(zhí)行的效果得不到充分反饋，造成預(yù)算管理工作不規(guī)范。

三、完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策

（一）完善預(yù)算編制

1．預(yù)算編制要有充分依據(jù)

預(yù)算編制是行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作的起點(diǎn)，是部門部署工作的方向，起著事前控制作用。所以，預(yù)算的編制一定要結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)家政策文件，以及各部門各單位職責(zé)，立項(xiàng)要有充分依據(jù)。對(duì)于重大項(xiàng)目要事前進(jìn)行可行性研究和論證，技術(shù)含量高的項(xiàng)目還要求聘請(qǐng)相關(guān)專業(yè)專家組。保證項(xiàng)目設(shè)置的合理性和有效性。項(xiàng)目實(shí)施就可以持續(xù)，一旦完成可以達(dá)到預(yù)期效益。

2．預(yù)算編制要細(xì)化和量化

預(yù)算編制不是簡(jiǎn)單的預(yù)測(cè)和估計(jì)，要求各單位部門全員參與，充分溝通和協(xié)調(diào)，明確各自分工和責(zé)任。在此基礎(chǔ)上將各項(xiàng)預(yù)算細(xì)化、量化，落實(shí)到各部門和各職責(zé)崗位上，避免編制不具體，執(zhí)行過(guò)程中頻繁調(diào)整。編制過(guò)程要遵循穩(wěn)妥性原則，量入為出，收支平衡，收入預(yù)算要留有余地，不得有赤字預(yù)算。

基本支出和項(xiàng)目支出是行政事業(yè)單位各類支出的主要組成部分?；局С龅念A(yù)算實(shí)行定員定額標(biāo)準(zhǔn)。其中，基本支出中的人員經(jīng)費(fèi)是根據(jù)編制內(nèi)實(shí)有人數(shù)與各項(xiàng)定額標(biāo)準(zhǔn)確定的，各單位每年涉及人員流動(dòng)及增減變化，要核實(shí)清楚，不得把非在編聘用人數(shù)或其他人員納入其內(nèi)。日常公用經(jīng)費(fèi)分別以人員為計(jì)算對(duì)象與物耗為對(duì)象進(jìn)行細(xì)化，都要嚴(yán)格參照定額標(biāo)準(zhǔn)，不得超范圍超標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算。項(xiàng)目支出的預(yù)算編制的精細(xì)體現(xiàn)在獨(dú)立性上，每個(gè)項(xiàng)目預(yù)算都應(yīng)有支出的明確范圍，項(xiàng)目之間保持獨(dú)立完整，既不能分拆也不交叉，更不能與基本支出之間相互交叉，一個(gè)項(xiàng)目能反映一項(xiàng)工作任務(wù)的全部。

3．編制方法要科學(xué)合理

增量預(yù)算法是最簡(jiǎn)單，也是最省時(shí)省力的方法，也被行政事業(yè)單位常用。但是，采用何種編制方法應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)律和各單位管理水平，選擇更合理的預(yù)算編制方法。增量預(yù)算方法有一個(gè)前提條件是以歷史數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。若此項(xiàng)前提條件發(fā)生變化，則預(yù)算編制就會(huì)受不合理因素影響，最終南轅北轍。特別是經(jīng)濟(jì)環(huán)境產(chǎn)生重大變化，或有突發(fā)事件產(chǎn)生的時(shí)候。此時(shí)，采用零基預(yù)算法更符合實(shí)際情況。零基預(yù)算法關(guān)注的是每一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目當(dāng)期情況的合理性，以零為起點(diǎn)，不受歷史數(shù)據(jù)不合理因素影響，能夠靈活應(yīng)對(duì)內(nèi)外部環(huán)境的變化，在某些特殊時(shí)期更貼近實(shí)際工作的開展?；蛘吒鶕?jù)需要綜合運(yùn)用兩種方法。

（二）規(guī)范預(yù)算執(zhí)行

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，反映預(yù)算編制的有效性，不僅要將預(yù)算落實(shí)到地，同時(shí)要發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制中的問(wèn)題，調(diào)整預(yù)算不恰當(dāng)?shù)牡胤健?/p>

1．預(yù)算執(zhí)行程序清晰

行政事業(yè)單位對(duì)收到的預(yù)算批復(fù)應(yīng)在單位內(nèi)部，按照責(zé)、權(quán)、利對(duì)等原則，進(jìn)行指標(biāo)的分解和細(xì)化，落實(shí)到具體部門和具體崗位，對(duì)預(yù)算指標(biāo)的額度、開支范圍進(jìn)行界定。同時(shí)要預(yù)留機(jī)動(dòng)財(cái)力，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件或無(wú)法具體確定的業(yè)務(wù)。

嚴(yán)格把控預(yù)算執(zhí)行的審核審批程序，由支付申請(qǐng)?zhí)岢龊?，由歸口部門財(cái)務(wù)部門審核，按規(guī)定審批權(quán)限進(jìn)行審批。特別對(duì)于大額資金的支出走規(guī)定程序后，根據(jù)限額采用集體聯(lián)簽。對(duì)政府采購(gòu)和招投標(biāo)工程，明確各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否具備相應(yīng)的程序及單據(jù)是否齊全。

2．合理安排預(yù)算執(zhí)行

每個(gè)項(xiàng)目都是有特定的行政工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，包括基本建設(shè)、有關(guān)事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)計(jì)劃、專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)、大型修繕、大型購(gòu)置等。預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，確保?？顚Ｓ?，杜絕項(xiàng)目之間相互擠占，以便真實(shí)的反映每個(gè)項(xiàng)目使用資金的情況和實(shí)現(xiàn)任務(wù)的程度。對(duì)已完成項(xiàng)目結(jié)余資金要應(yīng)收盡收，可重新安排，避免項(xiàng)目資金直接用于基本支出。對(duì)基本支出中的人員支出和公用支出不得超范圍和超標(biāo)準(zhǔn)支出，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，按一定比例逐年壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)。嚴(yán)控會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、咨詢培訓(xùn)等經(jīng)費(fèi)，做到厲行節(jié)約、提質(zhì)增效，堅(jiān)決落實(shí)精打細(xì)算緊日子的要求。

3．對(duì)預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控

通過(guò)國(guó)庫(kù)集中收付制度增強(qiáng)了財(cái)政資金收付的透明度，相對(duì)以往解決了財(cái)政資金的截留、擠占和挪用等問(wèn)題。但仍要確保預(yù)算執(zhí)行到位，以及資金使用的安全、有效和規(guī)范，各行政事業(yè)單位應(yīng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控。監(jiān)控各預(yù)算單位財(cái)政資金的支付情況，包括收付款人的賬戶信息、支付方式、付款金額、支付程序和范圍；同時(shí)監(jiān)控代理銀行代理支付業(yè)務(wù)的情況，包括是否按財(cái)政部門及預(yù)算單位的支付指令準(zhǔn)備、及時(shí)支付資金，是否準(zhǔn)確反饋及保存預(yù)算單位支付信息，發(fā)現(xiàn)重大違規(guī)事項(xiàng)是不及時(shí)向財(cái)政部門反映。設(shè)立預(yù)警系統(tǒng)，對(duì)于發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)相關(guān)部門應(yīng)及時(shí)核實(shí)、查證，定期或不定期對(duì)預(yù)算執(zhí)行中的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)反饋上級(jí)部門，督促各責(zé)任主體糾正和防范。

4．預(yù)算執(zhí)行分析的利用

各預(yù)算單位應(yīng)建立預(yù)算執(zhí)行分析機(jī)制，定期通報(bào)各部門預(yù)算執(zhí)行的情況，反映預(yù)算執(zhí)行過(guò)程跟蹤的信息。對(duì)于預(yù)算執(zhí)行過(guò)慢的項(xiàng)目，分析其成因，研究解決預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出改進(jìn)措施，防止資金沉淀，使用效率過(guò)低的情況出現(xiàn)。

（三）加強(qiáng)決算與建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)體系

決算是預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果的反映，要確保決算真實(shí)、完整、準(zhǔn)確、及時(shí)。將決算與預(yù)算相互對(duì)比，做好決算分析，確定差異并查明產(chǎn)生差異的原因，形成書面報(bào)告。為下一期預(yù)算提供依據(jù)，形成預(yù)、決算相互反映、相互促進(jìn)機(jī)制。要求執(zhí)行預(yù)決算公開規(guī)定，形成常態(tài)化、規(guī)范化，以提高財(cái)政資金的透明度，主動(dòng)接受各界監(jiān)督。

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是整個(gè)預(yù)算財(cái)務(wù)管理工作的閉環(huán)，完備的績(jī)效評(píng)價(jià)體系可以調(diào)動(dòng)預(yù)算主體的積極性、主動(dòng)性以實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的總目標(biāo)。各行政事業(yè)單位應(yīng)編制預(yù)算時(shí)就設(shè)立績(jī)效目標(biāo)，合理設(shè)置績(jī)效指標(biāo)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，將績(jī)效評(píng)價(jià)體系融入預(yù)算管理的合過(guò)程，并開展績(jī)效自評(píng)和外部評(píng)價(jià)的多維度評(píng)價(jià)。通過(guò)自評(píng)找出各預(yù)算主體的自身不足，通過(guò)外部審計(jì)單位或第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)形成預(yù)算管理的有效監(jiān)督。在強(qiáng)化各行政事業(yè)單位預(yù)算管理責(zé)任的同時(shí)，亦建立評(píng)價(jià)結(jié)果與績(jī)效激勵(lì)掛鉤機(jī)制，鼓勵(lì)高效行為。

四、結(jié)束語(yǔ)

全面落實(shí)《預(yù)算法》，深化預(yù)算管理制度，提高行政事業(yè)單位預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，運(yùn)用零基預(yù)算法，打破支出固化現(xiàn)象；加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行，保證財(cái)政資金的安全有效；強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的動(dòng)態(tài)監(jiān)控；全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，合理運(yùn)用決算和評(píng)價(jià)結(jié)果，提升預(yù)算管理水平和資金實(shí)施效果。才能使財(cái)政資金得以良性循環(huán)、發(fā)揮積極作用。