國(guó)有企業(yè)實(shí)施全面預(yù)算管理面臨的問(wèn)題與對(duì)策

楊建波

（成都空港興城投資集團(tuán)有限公司，四川 成都 610200 ）

一、全面預(yù)算管理的內(nèi)涵

（一）全面預(yù)算管理的概念

全面預(yù)算管理是指企業(yè)在有限的財(cái)務(wù)資源及非財(cái)務(wù)資源的條件下，安排特定組織或部門按照一定的原則、程序編制、調(diào)整、批準(zhǔn)和審查的在預(yù)定期內(nèi)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的總體策劃與安排，目的是反映企業(yè)未來(lái)某一特定期間（往往為一年）的價(jià)值活動(dòng)的量化計(jì)劃。企業(yè)通過(guò)對(duì)內(nèi)部有限資源的合理整合，對(duì)未來(lái)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、投融資活動(dòng)等的精細(xì)安排，以確保企業(yè)能夠提升經(jīng)營(yíng)管理效率，實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。

（二）全面預(yù)算管理的主要特點(diǎn)

1．全面性

全面預(yù)算管理最重要最明顯的特點(diǎn)便是全面性。全面性體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是全方位，是指企業(yè)全部經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都應(yīng)納入全面預(yù)算管理體系；二是全過(guò)程，要求每一項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事前、事中、事后均要納入預(yù)算管理過(guò)程；三是全員參與，需要企業(yè)各部門、各下屬公司、各崗位、各級(jí)人員均參與全面預(yù)算的編制及實(shí)施。

2．機(jī)制性

全面預(yù)算管理不單純是財(cái)務(wù)部、運(yùn)營(yíng)控制部、戰(zhàn)略投資部、人力資源部或某個(gè)特定職能部門的管理職責(zé)，而是企業(yè)從上至下、從下至上的全面的管理、是具有控制力、約束力的一種機(jī)制，一般不能輕易調(diào)整。要落實(shí)預(yù)算的執(zhí)行力，能否避免“重編制，輕執(zhí)行”，企業(yè)就必須制定預(yù)算管理制度體系來(lái)保障全面預(yù)算的落地。

3．戰(zhàn)略性

一般來(lái)說(shuō)，先有戰(zhàn)略，再有預(yù)算，預(yù)算是戰(zhàn)略規(guī)劃分解的一個(gè)組成部分，全面預(yù)算管理的全生命周期涉及企業(yè)管理的方方面面，全面預(yù)算以企業(yè)最高決策的戰(zhàn)略規(guī)劃為起點(diǎn)同時(shí)服務(wù)于戰(zhàn)略規(guī)劃。這就要求全面預(yù)算必須是戰(zhàn)略目標(biāo)的分解，能夠?yàn)閼?zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起到實(shí)質(zhì)性的促進(jìn)作用，將公司的戰(zhàn)略目標(biāo)變?yōu)榭刹僮?、可?shí)施、能實(shí)現(xiàn)的具體計(jì)劃。

二、全面預(yù)算管理在深化國(guó)企改革中的重要意義

（一）有助于國(guó)企達(dá)到全面匹配和戰(zhàn)略匹配的要求

全面預(yù)算管理在企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的導(dǎo)向下，通過(guò)對(duì)企業(yè)有限資源的合理分析、合理籌劃與合理分配，將有限的資源與企業(yè)中期目標(biāo)、遠(yuǎn)期目標(biāo)、既定的戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行協(xié)同，進(jìn)而在過(guò)程中促使預(yù)算管理適合于有效資源管理的方向需求。預(yù)算編制的各項(xiàng)量化指標(biāo)及非量化指標(biāo)就是將戰(zhàn)略目標(biāo)細(xì)化到各個(gè)會(huì)計(jì)期間、各個(gè)部門，促使企業(yè)各項(xiàng)業(yè)務(wù)之間、各部門之間相互協(xié)作，共同努力，最終實(shí)現(xiàn)企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（二）有助于加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資本的控制和績(jī)效管理

全面預(yù)算管理的內(nèi)容包括業(yè)務(wù)預(yù)算、財(cái)務(wù)預(yù)算、投融資預(yù)算等，預(yù)算編制的時(shí)間往往在自然年度末至第二年初，意味著企業(yè)在當(dāng)年末就應(yīng)對(duì)下一年的預(yù)算進(jìn)行編制，預(yù)算編制時(shí)需要分析企業(yè)上一年度預(yù)算執(zhí)行情況，將上一年度的預(yù)算決算結(jié)果作為重要的參考，同時(shí)對(duì)下一年度的重大經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、重大投融資活動(dòng)進(jìn)行事前的分析與謀劃，從而有利于加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資本的控制。預(yù)算在各部門、各崗位的執(zhí)行過(guò)程中，需要不斷加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督、考核，并將考核結(jié)果作為部門、員工的績(jī)效考核的主要參考，從而有效激勵(lì)企業(yè)全體員工努力工作，提升產(chǎn)出價(jià)值。

（三）有助于提升國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的加速，國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，以及企業(yè)本身規(guī)模的不斷壯大，業(yè)務(wù)的復(fù)雜化、多元化，使我國(guó)國(guó)有企業(yè)面臨極大的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力，對(duì)內(nèi)提升經(jīng)營(yíng)管理效率變得十分迫切，而全面預(yù)算管理作為現(xiàn)代化企業(yè)提升內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理效率、完善企業(yè)內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)的有力工具，成為國(guó)有企業(yè)苦練內(nèi)功、提升經(jīng)營(yíng)管理效率、增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力的有力法寶。

三、實(shí)施全面預(yù)算管理國(guó)有企業(yè)面臨的主要問(wèn)題

（一）全面預(yù)算管理缺乏完整的實(shí)施組織體系

在已實(shí)施全面預(yù)算管理的部分國(guó)有企業(yè)中，把預(yù)算管理工作大多交給財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，沒(méi)有設(shè)置專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算的編制、執(zhí)行、分析、調(diào)整、考核等進(jìn)行全面的統(tǒng)籌與管理，如此很容易形成財(cái)務(wù)部門僅是預(yù)算編制的匯總部門，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全員參與的全面預(yù)算管理的初衷。預(yù)算決策權(quán)威機(jī)構(gòu)的缺乏也會(huì)導(dǎo)致全面預(yù)算管理工具的運(yùn)用缺乏制度保障、組織保障，最終造成預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中只重形式不重效果，不能發(fā)揮全面預(yù)算管理在現(xiàn)代化企業(yè)中的重要作用。

（二）全面預(yù)算目標(biāo)存在非效益性

國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)及在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位，決定了其目標(biāo)不僅是滿足其自身盈利及實(shí)現(xiàn)既定戰(zhàn)略目標(biāo)的需要，也是滿足全民的需要及其他利益相關(guān)者財(cái)富最大化的需要。這種特殊的企業(yè)性質(zhì)和經(jīng)濟(jì)地位，決定了部分國(guó)有企業(yè)必須承擔(dān)一部分公益性的社會(huì)職責(zé)。由于承擔(dān)了公益性的社會(huì)職責(zé)，導(dǎo)致沒(méi)有相應(yīng)的收入來(lái)源來(lái)覆蓋該部分的成本支出，從而形成非效率導(dǎo)向的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。非效率的經(jīng)營(yíng)指標(biāo)不僅會(huì)導(dǎo)致企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中忽視投入與產(chǎn)出的關(guān)系，而且會(huì)使企業(yè)本來(lái)就有限的資源不能得到充分的利用及獲得價(jià)值回報(bào)，影響企業(yè)的盈利能力。

（三）預(yù)算管理缺乏彈性與靈活性

國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)決定其不僅要滿足激烈市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展要求，也需要接受國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)的要求。雖然目前我國(guó)國(guó)有企業(yè)基本都設(shè)有相應(yīng)的預(yù)算管理部門來(lái)對(duì)企業(yè)預(yù)算進(jìn)行管理，但仍然會(huì)接受政府作為出資人的領(lǐng)導(dǎo)，由于政府預(yù)算的相對(duì)剛性，就決定了國(guó)有企業(yè)的預(yù)算目標(biāo)調(diào)整缺乏靈活性，在面臨瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)環(huán)境及激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，目標(biāo)調(diào)整失去靈活性會(huì)導(dǎo)致企業(yè)不能及時(shí)調(diào)整自身的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以便更好地適應(yīng)市場(chǎng)環(huán)境，從而使企業(yè)喪失競(jìng)爭(zhēng)力。

（四）預(yù)算管理相應(yīng)的控制和業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制不健全

由于部分國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)型較晚市場(chǎng)化程度較低，沒(méi)有健全的法人治理結(jié)構(gòu)，在全面預(yù)算管理的過(guò)程中缺乏權(quán)威的專門的組織機(jī)構(gòu)，對(duì)預(yù)算的控制力大大減弱，導(dǎo)致預(yù)算的編制、執(zhí)行、分析、考核隨意性較大?，F(xiàn)實(shí)中經(jīng)常出現(xiàn)實(shí)際項(xiàng)目支出與預(yù)算項(xiàng)目不一致，超預(yù)算支出等現(xiàn)象，造成預(yù)算數(shù)與實(shí)際執(zhí)行數(shù)偏差率過(guò)大。

而且，預(yù)算管理人員在做預(yù)算執(zhí)行情況分析時(shí)，僅是把年初各部門簽訂的目標(biāo)責(zé)任書(shū)中的各項(xiàng)指標(biāo)與預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行簡(jiǎn)單的加減或比例計(jì)算，沒(méi)有深入地對(duì)預(yù)算執(zhí)行偏差率進(jìn)行定量、定性、橫向、縱向的差異對(duì)比分析，難以確定預(yù)算差異產(chǎn)生的真正原因，很難為企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者提供有效的經(jīng)營(yíng)管理建議。

四、優(yōu)化國(guó)有企業(yè)全面預(yù)算管理的建議

（一）完善預(yù)算管理體系，健全預(yù)算管理機(jī)構(gòu)

要保證全面預(yù)算管理這一現(xiàn)代化企業(yè)管理的有力工具在國(guó)有企業(yè)得到高效的利用，企業(yè)內(nèi)部一定要建立一套科學(xué)的、完善的適合本企業(yè)業(yè)務(wù)特點(diǎn)及組織規(guī)模的預(yù)算管理體系。這個(gè)體系主要包括以下兩個(gè)方面：

1．組織體系

預(yù)算組織體系由預(yù)算決策單位、預(yù)算編制單位、預(yù)算執(zhí)行單位、預(yù)算考核單位等組成。在一些管理水平優(yōu)秀的企業(yè)中，往往是通過(guò)建立預(yù)算管理委員會(huì)或具有相同權(quán)力的機(jī)構(gòu)來(lái)履行預(yù)算的主導(dǎo)工作，同時(shí)設(shè)立預(yù)算管理、審計(jì)、考核等專職預(yù)算管理崗位或部門，為預(yù)算能夠得到有效的實(shí)施提供組織保障。

2．制度體系

建立與全面預(yù)算管理配套、分權(quán)授權(quán)合理的制度體系，以全面預(yù)算制度為主體，包括編制-批準(zhǔn)-執(zhí)行控制-修正調(diào)整-差異分析-考核評(píng)價(jià)以及預(yù)算人員管理等具體的實(shí)施細(xì)則和管理辦法，從制度上對(duì)企業(yè)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行合理的、全面的、具體的規(guī)定，以便為預(yù)算的后續(xù)執(zhí)行提供強(qiáng)有力的制度支撐。

（二）提高預(yù)算管理的靈活性，增強(qiáng)企業(yè)適應(yīng)市場(chǎng)的能力

想要提高預(yù)算管理的靈活性，首先需要企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理者轉(zhuǎn)變意識(shí)，即全面預(yù)算編制完成并得到審批之后，隨著企業(yè)自身業(yè)務(wù)的調(diào)整、外部經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局的變化等，預(yù)算的指標(biāo)需要做出相應(yīng)的調(diào)整。只有這樣企業(yè)才能不斷的通過(guò)合理調(diào)整目標(biāo)、調(diào)整自身的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及競(jìng)爭(zhēng)策略，以便在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中擁有一席之地。

（三）全體人員參與預(yù)算管理，充分發(fā)揮全面預(yù)算管理的提質(zhì)增效作用

全員參與，首先就需要對(duì)企業(yè)全體人員進(jìn)行全面預(yù)算管理意識(shí)和制度的宣貫，讓全體員工樹(shù)立全面預(yù)算管理理念，并意識(shí)到全面預(yù)算管理是提升企業(yè)管理水平，實(shí)現(xiàn)企業(yè)既定戰(zhàn)略目標(biāo)的重要工具。其次，需要通過(guò)制度的制定，要求全員參與到全面預(yù)算管理中來(lái)，通過(guò)“從上至下，從下至上，兩上兩下”的預(yù)算編制原則，使全體員工都能參與預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整及考核評(píng)價(jià)的過(guò)程，同時(shí)也能使員工真正理解企業(yè)的中遠(yuǎn)期目標(biāo)及戰(zhàn)略目標(biāo)。另外，只有全員參與才能使預(yù)算的各項(xiàng)指標(biāo)真正反映企業(yè)的真實(shí)情況，為后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行、考核、評(píng)價(jià)提供有力支撐。

（四）完善全面預(yù)算管理考核機(jī)制、反饋機(jī)制，發(fā)揮對(duì)員工的激勵(lì)作用

全面預(yù)算管理編制完成以后，為保證執(zhí)行效率和效果，就必須建立全面預(yù)算管理的考核、評(píng)價(jià)及結(jié)果運(yùn)用的機(jī)制。通過(guò)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的考核達(dá)到引導(dǎo)公司每一位員工挑戰(zhàn)自我、努力工作，最終實(shí)現(xiàn)公司戰(zhàn)略目標(biāo)的效果，同時(shí)，通過(guò)預(yù)算考核，也能激發(fā)員工的創(chuàng)造性，調(diào)動(dòng)員工的積極性，更好地踐行全預(yù)算管理的相關(guān)要求，從而提高企業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)管理水平。

預(yù)算考核要堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正、合理靈活的原則，對(duì)于經(jīng)過(guò)合理調(diào)整的預(yù)算目標(biāo)，要按照調(diào)整后的目標(biāo)進(jìn)行考核，而不是機(jī)械的按照年初各部門簽訂的目標(biāo)責(zé)任書(shū)進(jìn)行考核，同時(shí)要堅(jiān)持對(duì)預(yù)算執(zhí)行考核結(jié)果的嚴(yán)格運(yùn)用，獎(jiǎng)懲罰劣保證預(yù)算管理的嚴(yán)肅性，才能真正發(fā)揮有效激勵(lì)的作用。

綜上所述，全面預(yù)算管理是現(xiàn)代化企業(yè)提升內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理水平、優(yōu)化企業(yè)資源配置、降本增效、增強(qiáng)企業(yè)綜合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力的重要途徑和實(shí)現(xiàn)方式。國(guó)有企業(yè)只有根據(jù)自身所處行業(yè)、自身的業(yè)務(wù)模式及經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，完善實(shí)施全面預(yù)算管理的組織體系、制度體系，同時(shí)向優(yōu)秀的企業(yè)學(xué)習(xí)全面預(yù)算管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，才能在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中更好地促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展。