行政事業(yè)單位內(nèi)控管理體系的建立與完善

楊婷婷

（深圳市寶安純中醫(yī)治療醫(yī)院，廣東 深圳 518000）

一、行政事業(yè)單位實施內(nèi)控管理的必要性

2014年，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范正式試行，國家層面對行政事業(yè)單位內(nèi)控管理工作提出更加明確具體和規(guī)范的要求。對比企業(yè)內(nèi)控管理，行政事業(yè)單位的內(nèi)控管理還是比較簡單的，它具體是指通過梳理經(jīng)濟活動的業(yè)務(wù)流程，分析和確定財務(wù)風險，并對風險有針對性地進行防范和管理過程。而行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系，則是在流程梳理的基礎(chǔ)上，將原來分散的規(guī)章制度構(gòu)建整合成一套以經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動為中心的標準化、流程化、規(guī)范化制度體系。在目前推進國家治理體系與能力現(xiàn)代化的背景下，加強行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制具有重要的現(xiàn)實意義。

（一）有助于保障各項經(jīng)濟活動的合法合規(guī)

行政事業(yè)單位經(jīng)費由財政保障，為確保財政資金使用安全高效，單位內(nèi)部必須建立健全內(nèi)部控制體系，加強對經(jīng)濟活動業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理，規(guī)范有序地開展各項經(jīng)濟活動工作，從而保障財政資金使用安全和高效。

（二）有助于維護單位的穩(wěn)定高效運行

在內(nèi)控體系總，規(guī)范業(yè)務(wù)流程是內(nèi)部控制體系中的重要內(nèi)容，通過合理的業(yè)務(wù)流程圖，可以明確辦事流程路徑，有利于部門和崗位間的相互配合聯(lián)動，提高辦事效率，避免部門和崗位間相互扯皮。

（三）有助于強化權(quán)力管控防范廉政風險

通過建立內(nèi)部控制制度，對部門職責、崗位職責合理布局，規(guī)范合理地將各項經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督崗位相分離，形成部門和崗位之間相互約束和監(jiān)督的內(nèi)控體系，從而有效防范各種貪污腐敗行為，塑造廉潔政府形象。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控管理存在的主要問題

（一）單位管理層對內(nèi)控缺乏正確認識，重視程度不高

內(nèi)部控制采取不相容崗位相互分離和授權(quán)審批等控制方法，可能會對權(quán)力進行重新配置，這對原有的制度體系和工作習慣形成較大沖擊，會帶來人們的不理解，甚至有的管理層認為內(nèi)部控制就是控制和約束管理層權(quán)力的，因此沒有將內(nèi)部控制建設(shè)工作作為中心重點工作落實，能拖則拖，或者單位內(nèi)部建立了內(nèi)控制度，不執(zhí)行不落實。同時，內(nèi)部控制建設(shè)是財政部門統(tǒng)籌安排和管理考核的一項工作，因此一些單位就認為內(nèi)部控制就是財務(wù)部門的工作，要財務(wù)部門落實，沒有將內(nèi)控建設(shè)工作作為單位重點工作來抓，導致其他部門沒有對內(nèi)控工作參與意識、責任意識。

（二）缺乏內(nèi)部控制專業(yè)人才，內(nèi)控管理的執(zhí)行缺乏有效性

內(nèi)控建設(shè)涉及預算、收支、資產(chǎn)、采購、基建、合同等經(jīng)濟活動，需要較為全面的專業(yè)人才。但因重視程度、編制落實、機構(gòu)調(diào)整程序等原因，目前大部分行政事業(yè)單位未專門設(shè)置內(nèi)部控制管理部門，內(nèi)部控制管理工作往往由財務(wù)部門牽頭完成。財務(wù)人員對內(nèi)控管理沒有系統(tǒng)全面的學習，對采購、資產(chǎn)、建設(shè)項目管理等業(yè)務(wù)相關(guān)規(guī)定不熟悉，無法準確識別以上經(jīng)濟活動中的存在的風險點，因此無法履行風險識別和管理的職責。

（三） 部門崗位職責不科學不合理，內(nèi)控落實不到位

不相容崗位相分離、關(guān)鍵崗位定期輪崗是內(nèi)部控制的重要方法，能有效防范錯誤和舞弊行為。但在行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)過程中，可能由于編制有限的原因，常常出現(xiàn)一人身兼多職的情況，很難做到不相容崗位相互分離，相互制約控制。如采購需求與采購、采購與驗收、驗收與倉儲管理全部由一個人完成。同時，由于體制機制不完善，部門常常以工作專業(yè)性強，輪崗后工作難以開展等原因，回避關(guān)鍵崗位定期輪崗的要求，阻礙內(nèi)控管理的落實。

（四） 內(nèi)控管理信息化相對滯后，更多關(guān)注會計核算信息化

據(jù)調(diào)查資料，當前行政事業(yè)單位會計電算化使用財務(wù)軟件達95%，而內(nèi)部控制使用信息化軟件只有5.7%。內(nèi)控中預算、采購、資產(chǎn)、合同等經(jīng)濟業(yè)務(wù)沒有實現(xiàn)信息化是行政事業(yè)單位普遍存在的現(xiàn)象，這種情況下財務(wù)軟件對收支的核算成了信息孤島，信息化軟件無法對相關(guān)信息進行整合，為管理者提供決策所需要的完整信息。

三、行政事業(yè)單位加強內(nèi)控管理體系建設(shè)的對策建議

（一）構(gòu)建良好的內(nèi)控管理環(huán)境

1．落實內(nèi)控管理責任意識。單位負責人是內(nèi)部控制建設(shè)“第一責任人”，要強化責任意識，強勢推進內(nèi)控體系建設(shè)的各項工作，通過分工、授權(quán)、追責等方式方法將內(nèi)控工作落實到實處，明確部門和崗位職責，調(diào)動職工積極性，讓風險防控理念深入到單位的每一名職工內(nèi)心，在單位內(nèi)部形成“人人學內(nèi)控，處處講內(nèi)控”的良好氛圍。

2．嚴格關(guān)鍵崗位選拔任用與培訓。對預算管理、采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理等重要的經(jīng)濟業(yè)務(wù)，與之相關(guān)的崗位工作人員既要有良好的職業(yè)道德修養(yǎng)，又要有過硬的業(yè)務(wù)能力。因此，在選拔任用人員時，單位要確保選拔任用的工作人員德才兼?zhèn)洌缘聻橄?。鑒于預算管理、政府采購等方面法律法規(guī)更新快、變化多的情況，單位要加強業(yè)務(wù)培訓，及時更新和提升工作人員專業(yè)技能和業(yè)務(wù)水平。

3．配備專業(yè)的內(nèi)控管理人才隊伍。目前大部分行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)工作由財務(wù)部門牽頭開展，但內(nèi)控體系建設(shè)具有很強的專業(yè)性和綜合性，為了構(gòu)建內(nèi)控管理基礎(chǔ)環(huán)境，建議在單位內(nèi)部設(shè)立專門的內(nèi)控工作小組，建立專業(yè)的內(nèi)控管理人才梯隊，確保內(nèi)部控制體系建設(shè)的專業(yè)性和長效性。

（二）完善內(nèi)部控制工作機制

1．實施經(jīng)濟活動決策、執(zhí)行、監(jiān)督崗位分離。單位經(jīng)濟活動決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離是單位層面風險防控重要內(nèi)容，也是防范廉政風險的關(guān)鍵。在行政事業(yè)單位現(xiàn)有編制有限情況下，與經(jīng)濟活動相關(guān)崗位應進行不相容崗位分離，確保每個環(huán)節(jié)都有兩個人或兩個部門才能完成。比如申請與審批、審批與執(zhí)行、執(zhí)行與監(jiān)督、決策與監(jiān)督、會計記錄與財產(chǎn)保管、財產(chǎn)保管與清查稽核等崗位相互分離。當然，進行崗位職責分離應特別注意保證內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的獨立性，才能實現(xiàn)監(jiān)督機構(gòu)對本單位內(nèi)控運行監(jiān)督的全面性、公平性和客觀性。對關(guān)鍵崗位人員還應建立定期輪崗制度，防范舞弊和預防腐敗。

2．健全議事決策機制。單位應在班子集體決策基礎(chǔ)上，適時增加專家論證、技術(shù)咨詢等環(huán)節(jié)，健全議事決策機制，防范“一支筆”“拍腦袋”造成的決策風險和腐敗風險。單位“三重一大”事項必須提請領(lǐng)導班子集體研究決策，對于專業(yè)性強的經(jīng)濟事項，應組織專家論證、技術(shù)咨詢。議事決策過程應形成文字記錄會議紀要，反映議事過程、成員意見，便于后期追蹤問責。對于集體決策會議上議定的重大事項，實施的業(yè)務(wù)部門應加強過程管理，跟蹤項目落實情況并對執(zhí)行結(jié)果負責，內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)應建立問責制度。

3．落實崗位責任。結(jié)合內(nèi)部控制要求和單位實際情況，按照才能與崗位相統(tǒng)一、職責與權(quán)力相統(tǒng)一的原則，明確崗位的職業(yè)道德和專業(yè)能力要求，制定崗位職責、考核要求、獎懲措施，關(guān)鍵崗位可通過簽訂崗位責任書強化責任落實，避免發(fā)生責任不清和相互推諉的情況。

（三）加強風險評估和內(nèi)外部監(jiān)督

1．強化內(nèi)部風險識別和防范。加強內(nèi)部風險評估，每年組織開展一次風險評估工作，風險評估范圍既要包括組織架構(gòu)、運行機制、關(guān)鍵崗位等單位層面的情況，也要包括預算、收支、采購、資產(chǎn)管理等業(yè)務(wù)層面的情況。通過開展風險評估，全面掌握、提前預防、有效防控經(jīng)濟活動中的潛在風險，并積極應對、化解風險，確保單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資金安全、高效使用。

2．發(fā)揮外部監(jiān)督對內(nèi)控建設(shè)的促進作用。為了避免內(nèi)部監(jiān)督的局限性，內(nèi)控監(jiān)督需要外部監(jiān)督作為補充，包括上級主管部門、財政、審計部門的檢查審計，也包括單位自行聘請第三方專業(yè)機構(gòu)進行的審計。正確認識外部監(jiān)督，借助外部監(jiān)督提高風險識別的全面性、客觀性和準確性，才能促進內(nèi)控建設(shè)不斷完善。

（四）以提供決策支持為目標逐步完善內(nèi)控信息化建設(shè)

1．搭建內(nèi)部控制流程信息化系統(tǒng)。將規(guī)范的經(jīng)濟活動業(yè)務(wù)流程嵌入固定到信息化系統(tǒng)中，通過信息系統(tǒng)記錄和跟蹤業(yè)務(wù)流程，另一方面能通過金額自動判斷審批層級和路徑，如果前一層級沒有審批則無法進入后一層級，還可以實現(xiàn)表間運算和表間鉤稽，對異常情況進行預警提示。內(nèi)控建設(shè)應充分利用信息化軟件，在會計核算系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，建設(shè)完善內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面的預算、收支、政府采購、資產(chǎn)、建設(shè)項目、合同管理信息化系統(tǒng)，減少人為因素對業(yè)務(wù)流程執(zhí)行的影響，強化剛性約束，提升內(nèi)部控制效果。

2．加快信息化系統(tǒng)的整合促進數(shù)據(jù)集成和共享。加快將業(yè)務(wù)流程、不相容崗位相分離和內(nèi)部授權(quán)審批等內(nèi)部控制方法嵌入到信息系統(tǒng)中，并將預算和支出、采購與資產(chǎn)、支出與合同等數(shù)據(jù)集成共享，有效鏈接，通過信息化對內(nèi)控執(zhí)行情況進行監(jiān)督與評價，提高工作效率節(jié)約管理成本。

3．通過大數(shù)據(jù)分析為管理者提供決策支持。通過內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)，采集、處理、報送、利用，構(gòu)建大數(shù)據(jù)分析模型，形成新的綜合全面的信息，滿足內(nèi)部管理層決策需求，將相關(guān)信息向上級報送，又能滿足主管部門、財政部門、審計部門需求，為他們的更高決策提供數(shù)據(jù)支撐，幫助管理層由以往的“被動執(zhí)行”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃記Q策”“經(jīng)驗依據(jù)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皵?shù)據(jù)依據(jù)”“事后追責”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆虑邦A判”。

綜上所述，行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制是保障國有資產(chǎn)安全和完整的要求，也是社會進步經(jīng)濟發(fā)展的需要。單位全員上下要充分認識內(nèi)控建設(shè)的重要性與必要性，發(fā)揮主觀能動性，不斷完善單位內(nèi)控體系，明確細化經(jīng)濟業(yè)務(wù)辦理和審批流程，建立健全風險評估和內(nèi)外部監(jiān)督長效機制，提高風險防范能力，發(fā)揮內(nèi)部控制體系建設(shè)的作用，從而提升單位管理水平，推動行政事業(yè)單位實現(xiàn)經(jīng)濟效益與社會效益最大化。