從《政府工作報(bào)告》看改革開放以來體育政策的發(fā)展變化

張文鵬，段 莉，周有美，王 濤

體育政策是黨和政府處理體育領(lǐng)域相關(guān)問題的各種宏觀或微觀政策規(guī)劃的總稱，［1］受社會(huì)環(huán)境等多種因素的影響，其總是處于不斷發(fā)展變化之中。本研究主要選擇《中央政府工作報(bào)告》（以下簡稱《政府工作報(bào)告》）作為分析我國體育政策發(fā)展變化的研究文本，是因?yàn)橹醒胝俏覈钪匾母黝惿鐣?huì)事務(wù)管理主體之一［1］，而政府工作報(bào)告既是黨中央國務(wù)院對社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的宣言書、綱領(lǐng)性文件和行動(dòng)指南，也是實(shí)現(xiàn)國家治理、推進(jìn)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的重大政策安排和行動(dòng)邏輯，涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)和文化等我國社會(huì)公共事務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域，對社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展具有十分重要的作用。同樣，體育作為一項(xiàng)重要的社會(huì)事務(wù)之一，也被納入到了《政府工作報(bào)告》當(dāng)中?；诖?，通過對1978-2019 年《政府工作報(bào)告》中有關(guān)體育的政策安排進(jìn)行內(nèi)容分析，并探究其發(fā)展變化歷程，可以為研究我國體育政策的發(fā)展變化提供一個(gè)新視角。

1 研究思路與方法

歷年《政府工作報(bào)告》涉及體育工作的表述都十分精煉、準(zhǔn)確和嚴(yán)謹(jǐn)，它既是對過去一年國家體育工作的回顧，又是對新一年國家體育工作的總體安排、重點(diǎn)部署和重要指引，往往包含體育政策內(nèi)容、體育政策實(shí)踐以及體育政策創(chuàng)新3 個(gè)指向，這既是公共政策從形式到內(nèi)容，從內(nèi)容到實(shí)踐，從實(shí)踐再到創(chuàng)新的遵循，政策分析框架和維度構(gòu)建的理路與研究范式。［2］此外作為《政府工作報(bào)告》政策安排的高頻詞，能夠反映出國家相關(guān)政策的變化，且具有高度的可信性。［3］鑒于此，以改革開放以來的《政府工作報(bào)告》為研究對象，借助QSR NVivo 質(zhì)性分析軟件對其中描述體育的字段進(jìn)行詞匯挖掘，并結(jié)合挖掘出的總體高頻詞、研究內(nèi)容以及各階段高頻詞進(jìn)行內(nèi)容分析，以揭示改革開放以來體育政策的變化特征，為新時(shí)代體育治理的轉(zhuǎn)型升級提供理論借鑒（見圖1）。

圖1 研究思路及技術(shù)路線Figure 1 Research design and technical route

2 改革開放以來《政府工作報(bào)告》的文本分析

2.1 《政府工作報(bào)告》的總體高頻詞

高頻詞是指經(jīng)常使用和頻繁出現(xiàn)的詞語，它是對具體事務(wù)、內(nèi)容抽象化的一種表征，隱喻了事務(wù)發(fā)展、演進(jìn)的過程和指向。［4］在政策文本中，高頻詞變化的意義在于既要體現(xiàn)以往政治生活和社會(huì)治理的延續(xù)性，還要體現(xiàn)今后治理的政策目標(biāo)和指向。［5］《政府工作報(bào)告》的高頻詞是指在報(bào)告中就涉及某方面問題表述時(shí)頻繁使用和多次出現(xiàn)的詞語，其文本邏輯架構(gòu)、詞語表達(dá)和使用凝聚著黨和政府治國理政的高瞻遠(yuǎn)矚和重大智慧，它既是黨中央國務(wù)院治國理政的政治總動(dòng)員、主要形式和制度安排，也是我國社會(huì)治理過程中重大的標(biāo)志性事件，具有重大意義。運(yùn)用NVivo質(zhì)性分析軟件，首先，對改革開放以來政府工作報(bào)告文本所涉及體育工作表述的6 544 個(gè)字符內(nèi)容進(jìn)行了詞匯挖掘和分析；其次，基于公共政策的分析框架，公共政策的話語表達(dá)包含了政策內(nèi)容、政策實(shí)踐及政策創(chuàng)新三個(gè)維度，這既是公共政策從形式到內(nèi)容，從內(nèi)容到實(shí)踐，從實(shí)踐再到創(chuàng)新的根本遵循，也是政策分析框架和維度構(gòu)建的理路與研究范式?；诖耍瑢ⅰ墩ぷ鲌?bào)告》中關(guān)于體育的話語表述構(gòu)建為體育政策內(nèi)容、體育政策實(shí)踐及體育政策創(chuàng)新三個(gè)維度并進(jìn)行了展演，發(fā)現(xiàn)了反映黨和政府對體育工作治理導(dǎo)向的高頻詞表（見表1）。這些高頻詞既是黨和政府改革開放以來對體育工作的話語表達(dá)，也體現(xiàn)了黨和政府對體育治理的政策指向、制度安排和延續(xù)性。事實(shí)上，長期以來《政府工作報(bào)告》中有關(guān)體育表述的高頻詞不僅關(guān)照了未來一段時(shí)期內(nèi)體育工作的總體安排和重點(diǎn)內(nèi)容，也從黨中央國務(wù)院的戰(zhàn)略層面框定了未來一段時(shí)期內(nèi)體育工作的頂層制度指向和政策架構(gòu)，既是對全黨、各級政府和社會(huì)關(guān)于體育工作進(jìn)行的政治總動(dòng)員，也是對全黨、各級政府和社會(huì)關(guān)于體育工作推進(jìn)的綱領(lǐng)性政策文件，對推動(dòng)體育工作具有不可或缺的作用。

表1 改革開放以來《政府工作報(bào)告》中有關(guān)體育工作的高頻詞Table 1 High-frequency words related to sports work in Government Reports in the 40 years of Reform and Opening-up

2.2 《政府工作報(bào)告》關(guān)于體育工作的主題指向

主題一般泛指談話、文章、會(huì)議、文件等的核心內(nèi)容。［6］在黨和政府的各種文件和政策中，主題指向的是各種文件、政策最核心的思想和內(nèi)容，并向黨和政府所預(yù)設(shè)的方向展演。［7］因此，研究改革開放以來《政府工作報(bào)告》所涉及體育工作的主題指向，能夠了解黨和政府對體育治理的核心思想、主要抓手、重點(diǎn)內(nèi)容及延續(xù)性。對第五屆全國人民代表大會(huì)至今的政府工作報(bào)告中關(guān)于體育工作的話語表達(dá)進(jìn)行研究后，匯總了黨和政府關(guān)于體育治理的主題報(bào)告（見表2），其話語表達(dá)能直觀地反映出當(dāng)前政府對體育治理的重視程度、主題指向、發(fā)展變化及延續(xù)性，并根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的實(shí)踐和歷程，大致將其劃分為四個(gè)階段：第一階段為第五屆全國人民代表大會(huì)到第七屆全國人民代表大會(huì)（1978—1992 年），這一階段的主要任務(wù)是對體育事業(yè)進(jìn)行初步改革；第二階段為第八屆全國人民代表大會(huì)到第九屆全國人民代表大會(huì)（1993—2002 年），這一階段的主要任務(wù)是深化體育改革；第三階段為第十屆全國人民代表大會(huì)到第十一屆全國人民代表大會(huì)（2003—2012 年），這一階段主要是奧運(yùn)籌辦帶動(dòng)體育新發(fā)展和步入體育大國；第四階段為第十二屆全國人民代表大會(huì)至今（2013—2019 年），這一階段的主要任務(wù)是由體育大國向體育強(qiáng)國邁進(jìn)的新征程?？梢?，改革開放以來《政府工作報(bào)告》關(guān)于體育治理的政策主題指向呈現(xiàn)出重點(diǎn)突出、抓手明確和落實(shí)有痕的話語特征，這既體現(xiàn)了黨和政府對體育治理的一貫性和延續(xù)性，也體現(xiàn)了體育事業(yè)在黨和政府大國治理中應(yīng)有的地位和發(fā)展愿景。

2.3 《政府工作報(bào)告》的階段高頻詞

正如安東尼.哈爾、詹姆斯·梅志里提出發(fā)展型社會(huì)政策理論［8］所指出的公共政策演進(jìn)既要體現(xiàn)以往政策治理的延續(xù)性和穩(wěn)定性，也要體現(xiàn)社會(huì)發(fā)展和變化要求公共政策回應(yīng)所處的時(shí)代和發(fā)展階段，即公共政策的階段性和時(shí)代性表征是公共政策內(nèi)在的演進(jìn)邏輯?！墩ぷ鲌?bào)告》作為黨和國家社會(huì)治理的政治宣言書和最高政策本文，不同時(shí)期的《政府工作報(bào)告》文本，既具有延續(xù)性和穩(wěn)定性，也具有明顯的時(shí)代性和創(chuàng)新性。研究不同階段《政府工作報(bào)告》的高頻詞，能夠明晰相關(guān)事務(wù)治理邏輯和階段特征。基于此，本研究對改革開放每個(gè)階段《政府工作報(bào)告》中關(guān)于體育工作的文本進(jìn)行了詞匯挖掘和分析（見表3），發(fā)現(xiàn)“文化”“衛(wèi)生”“發(fā)展”“事業(yè)”等詞均位于各階段高頻詞匯的前列，是各階段共同關(guān)注的熱點(diǎn)，但各階段對體育工作安排的側(cè)重點(diǎn)有所不同。第一階段處于改革開放之初，各項(xiàng)事業(yè)仍處在恢復(fù)發(fā)展階段，且亟需通過某種方式激發(fā)廣大人民群眾干事創(chuàng)業(yè)的斗志。因此，“水平”“成績”“世界”“精神”等成為該階段的高頻詞；第二階段首次出現(xiàn)了“管理”一詞，并提出了“積極探索新時(shí)期體育管理體制的改革”意見?？梢?，此階段政府關(guān)于體育發(fā)展的安排是對各項(xiàng)體育事業(yè)進(jìn)行改革，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展；第三階段“奧運(yùn)會(huì)”“建設(shè)”等詞語頻次明顯增加，“消費(fèi)”一詞頻次也有所增加，這體現(xiàn)了政府對2008 年北京奧運(yùn)會(huì)和城鄉(xiāng)體育設(shè)施建設(shè)的重視，也表明了隨著人民群眾對體育消費(fèi)的需求日益增加，政府開始重視體育產(chǎn)業(yè)這一新興產(chǎn)業(yè)，并在該階段為推動(dòng)體育的協(xié)調(diào)發(fā)展做出了實(shí)實(shí)在在的努力；第四階段中“全民”“健身”“消費(fèi)”等詞語出現(xiàn)的頻次上升到了空前的高度，同時(shí)也出現(xiàn)了“全面”一詞，這表明政府對國民體質(zhì)健康的高度重視，以及對實(shí)現(xiàn)體育事業(yè)的全面發(fā)展和推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的堅(jiān)定決心和治理圖景。

表2 改革開放以來《政府工作報(bào)告》中關(guān)于體育工作的主題匯總Table 2 List of themes related to sports work in Government Reports in the Reform and Opening-up

表3 改革開放以來《政府工作報(bào)告》中涉及體育工作表達(dá)的階段高頻詞Table 3 High-frequency words related to sports work statements in Government Reports in the Reform and Opening-up

續(xù)表3

3 改革開放以來《政府工作報(bào)告》中關(guān)于體育工作的內(nèi)容分析

3.1 堅(jiān)持與其關(guān)事業(yè)同頻共振是我國體育政策內(nèi)容及實(shí)踐的必然要求

從表1 和表3 中可以看出，《政府工作報(bào)告》中對體育工作安排的高頻詞有“體育”“文化”“衛(wèi)生”“教育”等詞匯。文化是體育發(fā)展的沃土，體育也是文化傳播的重要載體，體育與文化是互相促進(jìn)共同發(fā)展的，“體育”和“文化”兩個(gè)詞頻繁地出現(xiàn)在各階段的《政府工作報(bào)告》中就很好地印證了此觀點(diǎn)?！绑w育”與“衛(wèi)生”在各階段被同時(shí)提及的頻率也頗高?！墩ぷ鲌?bào)告》中多次使用了“積極推進(jìn)體育衛(wèi)生事業(yè)的改革發(fā)展”類似文字表述，這是因?yàn)轶w育與衛(wèi)生學(xué)在宏觀目標(biāo)上具有相似性以及在施行過程中具有不可分割性。從治理目標(biāo)看，實(shí)現(xiàn)全民健康是體育和衛(wèi)生學(xué)的共同責(zé)任和使命，但具體責(zé)任又不同，衛(wèi)生學(xué)重在預(yù)防，體育則重在促進(jìn)；從實(shí)施過程看，衛(wèi)生學(xué)的作用方式是預(yù)防和減少疾病風(fēng)險(xiǎn)，并不能直接增進(jìn)健康，體育鍛煉雖能實(shí)現(xiàn)促進(jìn)健康的目標(biāo)，但也必須在衛(wèi)生學(xué)的指導(dǎo)下進(jìn)行，缺少衛(wèi)生學(xué)的保障，體育鍛煉的健身效果也難以發(fā)揮。另外，精神文明作為社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)志，除了必須的政治意識(shí)形態(tài)的內(nèi)容之外，還需要涵蓋作為主體的人的多種精神特征，比如民族精神、公民素養(yǎng)以及人們的生活理念等［11］?！绑w育”“出版”“新聞”等高頻詞相結(jié)合，說明體育宣傳工作進(jìn)一步得到了黨和政府的關(guān)注，體育宣傳在擴(kuò)大我國國際威望、增強(qiáng)民族凝聚力、展示綜合國力、倡導(dǎo)健康的生活方式以及增強(qiáng)人們的意志品質(zhì)上發(fā)揮著獨(dú)特的作用。［12］

3.2 不斷發(fā)展是我國體育政策內(nèi)容及實(shí)踐的主線

發(fā)展是一種上升的、前進(jìn)的運(yùn)動(dòng)，實(shí)質(zhì)是新事物的產(chǎn)生和舊事物的滅亡。體育政策不斷發(fā)展實(shí)質(zhì)上是其永無止境的除舊布新，以緊跟社會(huì)發(fā)展的潮流。從表3 可知，“發(fā)展”的頻次各個(gè)階段都排在前列，共計(jì)66 次?！墩ぷ鲌?bào)告》中關(guān)于體育的話語表達(dá)是隨著社會(huì)變遷、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及對體育觀念認(rèn)知的變化而變化的，它反映了政府在政策實(shí)踐中對各類體育事業(yè)政策安排的變化。在競技體育領(lǐng)域，改革初期“側(cè)重抓提高”是其核心發(fā)展戰(zhàn)略，而“提高”“成績”“戰(zhàn)線”等是其主要高頻詞。此外，還多次提出“要加強(qiáng)我國運(yùn)動(dòng)隊(duì)伍的建設(shè)，努力走向世界體育之巔”。在改革深化階段，“全國一盤棋、國內(nèi)練兵、一致對外”是這一時(shí)期競技體育的基本思路?！案偧肌币辉~在該階段出現(xiàn)了8 次，加權(quán)百分比達(dá)到了1.27%。新世紀(jì)，“奧運(yùn)會(huì)”“健身”“全民”“消費(fèi)”“教育”以及“競技”等高頻詞的加權(quán)百分比達(dá)到了新高度?？梢?，在不同階段，政府對競技體育的話語表達(dá)與政策安排是不斷發(fā)展和創(chuàng)新的。群眾體育事關(guān)“民為邦本，本固邦寧”，為增強(qiáng)體質(zhì)健康，《政府工作報(bào)告》多次對群眾體育作了明確安排，高頻詞有“人民”“體質(zhì)”等，并多次使用“積極開展群眾性體育活動(dòng)”的表述，此外“建設(shè)”一詞2000 年以來出現(xiàn)了12 次，加權(quán)百分比達(dá)到了1.74%，也多次使用“加快城鄉(xiāng)公共體育設(shè)施建設(shè)”的表述。這表明政府對群眾體育高度重視，并隨著《全民健身?xiàng)l例》《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》等文件的頒布，將其上升為國家戰(zhàn)略；在學(xué)校體育領(lǐng)域，多次提出“加強(qiáng)體育場地設(shè)施的建設(shè)，滿足青少年體育活動(dòng)的需要”“抓好學(xué)校體育工作，認(rèn)真貫徹德、智、體、美全面發(fā)展的方針”及“增強(qiáng)青少年體質(zhì)”。青少年健康成長是國家未來發(fā)展的動(dòng)力和希望所在。因此，抓好學(xué)校體育，既是對青少年自身發(fā)展負(fù)責(zé)，也是對國家未來發(fā)展負(fù)責(zé)?！墩ぷ鲌?bào)告》中多次強(qiáng)調(diào)學(xué)校體育工作，表明其在國家發(fā)展中具有不可或缺的作用；在體育產(chǎn)業(yè)方面，多次提出要加強(qiáng)群眾性基礎(chǔ)體育設(shè)施建設(shè)、推動(dòng)健身產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，制定并實(shí)施必要的政策措施，推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展。進(jìn)入新時(shí)代，“健身”“全民”“消費(fèi)”“教育”以及“競技”等高頻詞的加權(quán)百分比都達(dá)到了新高度，表明政府的政策安排是努力實(shí)現(xiàn)體育的協(xié)調(diào)發(fā)展?？傮w來看，《政府工作報(bào)告》關(guān)于體育工作表述的著力點(diǎn)是推動(dòng)體育事業(yè)的改革與發(fā)展，具有鮮明的階段性和時(shí)代性特征，并隱喻了國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革與發(fā)展的時(shí)代性和階段性，但今后持續(xù)深入推進(jìn)體育事業(yè)改革，抓住體育領(lǐng)域的主要矛盾所在，促進(jìn)各級各類體育工作全面協(xié)調(diào)發(fā)展，努力由體育大國向體育強(qiáng)國邁進(jìn)，應(yīng)是新時(shí)代《政府工作報(bào)告》關(guān)于體育事業(yè)安排的實(shí)然要求和應(yīng)然轉(zhuǎn)向。

3.3 不斷創(chuàng)新是我國體育政策內(nèi)容及實(shí)踐的靈魂

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵，在于改革創(chuàng)新”［13］。黨中央國務(wù)院不斷改革創(chuàng)新既是社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)取得舉世矚目偉大成就的關(guān)鍵所在，也是決定當(dāng)代中國命運(yùn)和發(fā)展前途的關(guān)鍵一招。改革開放以來我國取得舉世矚目偉大成就的關(guān)鍵在創(chuàng)新，其中制度和政策創(chuàng)新及擴(kuò)散過程是支撐各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)闊步前行和解決改革過程中各種棘手問題的主要抓手。［14］《政府工作報(bào)告》作為黨中央國務(wù)院的改革圖景、規(guī)劃藍(lán)圖及施政路線的宣言書、落腳點(diǎn)和推進(jìn)方案，文本內(nèi)容始終堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)和改革創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)黨中央國務(wù)院推進(jìn)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)良性發(fā)展的政治圖景。同樣，體育事業(yè)作為黨中央國務(wù)院推進(jìn)社會(huì)改革與治理的一個(gè)領(lǐng)域，也隨著時(shí)代和社會(huì)發(fā)展進(jìn)行著不斷地改革和創(chuàng)新，其中體育政策領(lǐng)域的創(chuàng)新主要是關(guān)于體制和管理制度等方面的除舊布新。從表1 可知，《政府工作報(bào)告》中有關(guān)體育政策創(chuàng)新的詞匯有“現(xiàn)代化”“治理”“產(chǎn)業(yè)”。第五屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議的主題是“為建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國而奮斗”，同屆第四次會(huì)議使用了“體育戰(zhàn)線捷報(bào)頻傳……這對正在進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的全國各民族是一個(gè)鼓舞”的表述，這既表明體育在現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)中的重要作用，也隱喻了我國實(shí)現(xiàn)體育治理現(xiàn)代化過程中黨和政府的時(shí)代呼聲和治理圖景，具有明顯的前瞻性和創(chuàng)新性。第八屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議的報(bào)告第一次使用了“積極探索新時(shí)期體育管理體制改革”的文字表述，這表明當(dāng)時(shí)政府對體育發(fā)展的安排是對各項(xiàng)體育事業(yè)進(jìn)行改良革新，以探索我國體育管理體制從系統(tǒng)內(nèi)封閉運(yùn)行到系統(tǒng)內(nèi)向外改革開放運(yùn)行的嘗試。第九屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議的報(bào)告中首次出現(xiàn)了“產(chǎn)業(yè)”一詞，第十一屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議的報(bào)告中首次出現(xiàn)了“體育產(chǎn)業(yè)”一詞。從以上《政府工作報(bào)告》關(guān)于體育的話語表述分析可知，其有關(guān)體育事業(yè)的話語表述與制度安排是處于不斷創(chuàng)新和不斷完善之中的。而在《政府工作報(bào)告》中關(guān)于體育事業(yè)的話語表述和制度安排不斷創(chuàng)新，既是實(shí)現(xiàn)我國體育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的制度保障，也是激發(fā)體育領(lǐng)域主動(dòng)改革、擔(dān)當(dāng)作為和激勵(lì)前行的行動(dòng)指南及政策創(chuàng)新依據(jù)。

4 改革開放以來體育政策發(fā)展變化的特征

4.1 體育政策內(nèi)容不斷豐富和延展

政策能否落地的關(guān)鍵主要看政策內(nèi)容是否豐富和具體可行，豐富和具體可行的政策內(nèi)容是政策落地執(zhí)行的丈量尺度，也是政策從文本到實(shí)踐的根本遵循。在政策執(zhí)行過程中，政策內(nèi)容豐富性和具體性闕如，它就難以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的執(zhí)行力和實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，且政策預(yù)期和效果就會(huì)背離政策制定的初衷，也就是“政策變形”，即政策內(nèi)容易遭到人為的曲解、刪減和執(zhí)行方案的僵化停滯［15］。改革開放以來，我國的體育政策內(nèi)容也在不斷豐富和延展。從《政府工作報(bào)告》關(guān)于體育的表述看，1982 年和1983 年都使用了“積極發(fā)展城鄉(xiāng)體育運(yùn)動(dòng)，普遍增強(qiáng)人民群眾的體質(zhì)”的表述；1986 年使用了“認(rèn)真貫徹全面發(fā)展的方針，堅(jiān)持把提高教育質(zhì)量、培養(yǎng)合格人才放在首位”的表述；1988 年使用了“建立……體制，使更多的運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目達(dá)到世界水平”的表述；1993 年使用了“開展各種形式的城鄉(xiāng)群眾體育活動(dòng)，提高競技水平，增強(qiáng)全民族體質(zhì)”的描述；1994年使用了“積極探索體育管理體制的改革，廣泛開展群眾體育活動(dòng)，增強(qiáng)人民體質(zhì)”的表述；1996 年使用了“實(shí)施全民健身計(jì)劃，增強(qiáng)人民體質(zhì)，提高競技水平”的表述；2001 年使用了“加強(qiáng)群眾性體育設(shè)施建設(shè)，發(fā)展健身等產(chǎn)業(yè)，要深化改革和采取必要的政策措施，形成有利于服務(wù)發(fā)展的環(huán)境”的表述；2003 年使用了“群眾體育活動(dòng)蓬勃開展，競技體育屢創(chuàng)佳績”的表述（2004 年、2005 年、2007 年、2008年都使用了類似表述）；2011 年到2013 年使用了“競技體育與群眾體育協(xié)調(diào)發(fā)展”的表述；2014 年、2017 年使用了“各類體育全面發(fā)展”的表述。從以上《政府工作報(bào)告》關(guān)于體育的表達(dá)可知，體育政策的演變經(jīng)歷了從倡導(dǎo)到貫徹方針、建立體制、積極探索體制改革以及具體實(shí)施計(jì)劃，這也表明我國的體育政策內(nèi)容逐步從籠統(tǒng)到具體，其內(nèi)涵在不斷地豐富和延展。

4.2 體育政策發(fā)展變化的方式具有漸進(jìn)性

從改革開放以來《政府工作報(bào)告》中有關(guān)體育表述的演進(jìn)看，體現(xiàn)出明顯的漸進(jìn)性。改革開放初期，我國繼續(xù)改革不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的上層建筑，體育作為上層建筑的一部分，也必然會(huì)隨之進(jìn)行改革。而通過優(yōu)異的競技體育成績能讓世界了解改革開放的中國，并得到國際社會(huì)的認(rèn)可。所以，黨和政府提出了要集中力量發(fā)展優(yōu)勢項(xiàng)目，努力攀登世界競技體育高峰的目標(biāo)，進(jìn)而逐漸形成了競技體育的舉國體制。但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的快速發(fā)展，人民群眾對體育需求的不斷增加，原有的競技體育舉國體制與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和人們對體育需求不斷增加的矛盾日益突出，黨和政府開始強(qiáng)調(diào)競技體育、群眾體育和體育產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)競技體育舉國體制與市場體制的融合發(fā)展，而不是完全拋棄以往的競技體育舉國體制。從頒布的政策文件中也不難看出我國體育政策發(fā)展變化的漸進(jìn)性，如1995 年的《全民健身綱要》和2009 年的《全面健身?xiàng)l例》以及新階段的《全民健身計(jì)劃》等，這些政策制定的目的都是為增強(qiáng)人民群眾體質(zhì)，并且都在以往相關(guān)政策上進(jìn)行了創(chuàng)新，這個(gè)過程也體現(xiàn)了我國體育政策發(fā)展的漸進(jìn)性。可見，體育政策的演進(jìn)不是對舊政策的完全否定，而是在以往政策的基礎(chǔ)上取其精華，去其不適合社會(huì)發(fā)展的政策內(nèi)容，繼承和發(fā)揚(yáng)優(yōu)良的傳統(tǒng)，不是否定過去的跨越式發(fā)展，必須堅(jiān)持具有中國特色的循序漸進(jìn)式的改革。

4.3 體育政策的發(fā)展變化具有鮮明的時(shí)代性

由上可知，改革開放以來，歷年《政府工作報(bào)告》中關(guān)于體育的話語指向具有鮮明的時(shí)代性。我國體育政策的話語指向及其演化充分體現(xiàn)了體育政策實(shí)踐的歷程。在體育事業(yè)初步改革階段，黨和政府提出“側(cè)重抓提高”的戰(zhàn)略決策，圍繞“國內(nèi)練兵，一致對外”的項(xiàng)目設(shè)置，將體育政策實(shí)踐聚焦于競技體育。在深化體育改革階段，圍繞“社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)”的主要任務(wù)，推進(jìn)體育深化改革，走向市場，以法治體。在奧運(yùn)帶動(dòng)體育新發(fā)展階段，黨和政府提出了構(gòu)建和諧社會(huì)、科學(xué)發(fā)展觀以及全面建成小康社會(huì)等一系列重大戰(zhàn)略部署，為我國體育的進(jìn)一步發(fā)展指明了方向，將“以人為本，與奧運(yùn)同行，增強(qiáng)人民體質(zhì)”作為這一階段體育發(fā)展的主旋律。在體育大國向體育強(qiáng)國邁進(jìn)新階段，主要是圍繞習(xí)近平新時(shí)代體育思想制定并實(shí)施一系列體育政策，推進(jìn)體育事業(yè)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，早日實(shí)現(xiàn)體育強(qiáng)國夢。從我國體育政策演進(jìn)的歷程看，歷年《政府工作報(bào)告》中體現(xiàn)出的體育政策內(nèi)容與實(shí)踐的創(chuàng)新是我國改革開放不斷取得成功的結(jié)果。

5 改革開放以來體育政策演進(jìn)的啟示

5.1 體育政策內(nèi)容的豐富和延展是我國體育事業(yè)發(fā)展的保障

政策的權(quán)威性體現(xiàn)在政策對執(zhí)行者以及政策實(shí)施對象的約束力，要求人民群眾按照政策的內(nèi)容來規(guī)范自己的行為。改革開放初期，《政府工作報(bào)告》多次提出了要“積極發(fā)展城鄉(xiāng)體育，增強(qiáng)人民體質(zhì)”，這些大多都是“倡導(dǎo)性”“宣言性”的政策。為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要求新變化，《政府工作報(bào)告》提出了建立體育體制、積極探索體育體制改革以及具體的實(shí)施計(jì)劃。可見，體育政策內(nèi)容的豐富和延展是黨和政府回應(yīng)時(shí)代、落實(shí)“以人為本”“全民健康”基本權(quán)利的制度保障。從以往體育政策實(shí)踐看，仍然是彈性有余、剛性不足，體育政策執(zhí)行過程中利益相關(guān)者易有選擇地執(zhí)行政策規(guī)定，導(dǎo)致“體育政策變形”，以至于難以達(dá)到體育政策的預(yù)期目標(biāo)，從而讓體育政策陷入“執(zhí)而不行，行而變形”的窠臼。因此，體育政策內(nèi)容是否豐富是政策能否發(fā)揮其功能的關(guān)鍵要素，如果體育政策失去其豐富的內(nèi)容和可操作性，則體育政策的功能和效果也會(huì)逐漸弱化，其政策的溢出效應(yīng)則難以彰顯。為更好地發(fā)揮體育政策的功能，必須保證體育政策內(nèi)容的豐富化和可操作化。在今后《政府工作報(bào)告》中對于體育的表達(dá)應(yīng)進(jìn)一步豐富化和具體化，且多使用具有強(qiáng)制性語義的話語表達(dá)方式，以增強(qiáng)體育政策表達(dá)的剛性，這既有助于體育政策的貫徹和落實(shí)，也有助于實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)。

5.2 推進(jìn)體育補(bǔ)短板是體育政策發(fā)展的任務(wù)

2015 年，為彌補(bǔ)各行各業(yè)內(nèi)部發(fā)展不均衡的現(xiàn)象，習(xí)近平總書記根據(jù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出了“補(bǔ)短板”。在體育領(lǐng)域，群眾體育、學(xué)校體育以及體育產(chǎn)業(yè)是我國體育發(fā)展的薄弱一環(huán)。我國競技體育可能是既大又強(qiáng)，群眾體育和學(xué)校體育可能是大但不強(qiáng)，體育產(chǎn)業(yè)則可能是既不大也不強(qiáng)。［16］因此，要從體育大國邁向體育強(qiáng)國，必須大力推進(jìn)群眾體育、學(xué)校體育以及體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并從根本上補(bǔ)齊群眾體育和體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的短板。在《政府工作報(bào)告》中可以看出政府對體育的投入呈現(xiàn)出明顯增長的趨勢，2003 年到2008 年政府對文化體育事業(yè)的投入達(dá)到3 104 億元，比前一個(gè)五年增長了1.3 倍。但就目前而言，我國公共體育設(shè)施、體育場館仍然嚴(yán)重匱乏?；诖?，在群眾體育政策和學(xué)校體育政策上應(yīng)重點(diǎn)指向社會(huì)和學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，滿足廣大人民群眾和學(xué)生的需求。同時(shí)，在體育產(chǎn)業(yè)政策上重點(diǎn)指向體育場館運(yùn)營人才的培養(yǎng)，提高社會(huì)和學(xué)校體育場館的效益，努力補(bǔ)齊群眾體育、學(xué)校體育以及體育產(chǎn)業(yè)的短板，以實(shí)現(xiàn)體育的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

5.3 實(shí)現(xiàn)體育治理現(xiàn)代化是現(xiàn)階段體育政策發(fā)展的總目標(biāo)

體育治理現(xiàn)代化是在體育事業(yè)發(fā)展的過程中，政府、社會(huì)和市場三者之間構(gòu)建一種理性的合作共治、責(zé)任分擔(dān)、資源共享、權(quán)利分享的體育治理新格局，［17］以提高體育治理的效率和效益。在群眾體育方面，《政府工作報(bào)告》幾乎每年都有涉及“群眾體育”的表述，并根據(jù)政府對群眾體育發(fā)展的政策安排，相關(guān)部門制定了意見、辦法、計(jì)劃和綱要等政策文件。但是，隨著群眾體育的蓬勃發(fā)展，一些群眾體育活動(dòng)也出現(xiàn)了無“法”可依的現(xiàn)象，這不利于群眾體育的進(jìn)一步發(fā)展。因此，應(yīng)加快制定促進(jìn)群眾體育發(fā)展的配套政策，增加群眾體育設(shè)施，完善群眾體育管理體制。在競技體育方面，應(yīng)加快簡政放權(quán)，提高競技體育管理效率，實(shí)現(xiàn)“小政府，大社會(huì)”的改革目標(biāo)［18］?？偟膩砜?，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體參與競技體育活動(dòng)，促進(jìn)競技體育產(chǎn)業(yè)化和社會(huì)化，實(shí)現(xiàn)競技體育、體育產(chǎn)業(yè)和群眾體育協(xié)調(diào)發(fā)展，是今后實(shí)現(xiàn)體育治理現(xiàn)代化的政策目標(biāo)。

6 結(jié)語

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要下大功夫總結(jié)和運(yùn)用我國改革開放的成功經(jīng)驗(yàn)”。因此，認(rèn)真總結(jié)改革開放以來體育政策發(fā)展的寶貴經(jīng)驗(yàn)，對今后體育工作的安排具有重要的理論和實(shí)踐意義?；诖?，研究《政府工作報(bào)告》中有關(guān)體育的發(fā)展變化與政策安排，既有助于從新的視角及時(shí)管窺我國體育發(fā)展的新動(dòng)向，也有助于把握好我國體育事業(yè)發(fā)展的政策邏輯安排。事實(shí)上，長期以來《政府工作報(bào)告》中有關(guān)體育的話語表達(dá)，不僅關(guān)照了未來一段時(shí)期體育工作的總體安排和重點(diǎn)內(nèi)容，也從戰(zhàn)略層面框定了未來一段時(shí)期內(nèi)體育工作的頂層制度指向和政策架構(gòu)，既是對全黨、各級政府和社會(huì)關(guān)于體育工作進(jìn)行的政治總動(dòng)員，也是對全黨、各級政府和社會(huì)關(guān)于體育工作推進(jìn)的綱領(lǐng)性政策文件，對推動(dòng)體育工作具有不可或缺的作用，是推動(dòng)新時(shí)代體育治理轉(zhuǎn)型升級和體育強(qiáng)國夢實(shí)現(xiàn)的重要保障。