合理性張力下再分配政策的失衡與平衡

摘 要：再分配政策有著顯著的非功利性價(jià)值目標(biāo)，但其貫徹與落實(shí)離不開以科層制為載體的工具理性的推動(dòng)，期間工具理性和價(jià)值理性的張力尤為突出。在這種張力的視角中，再分配政策的政策過(guò)程表現(xiàn)為兩種失衡現(xiàn)狀，一種是政策問(wèn)題的構(gòu)建、政策方案的制定和政策方案選擇中對(duì)科學(xué)思維和工具理性的崇尚導(dǎo)致的形式合理而實(shí)質(zhì)不合理，偏離政策的初衷。另一種是政策執(zhí)行中技術(shù)官僚的非人格化導(dǎo)致的盲目順從和政策目標(biāo)分解與置換中價(jià)值理性的流失?；诖耍诤献髦频幕A(chǔ)上為再分配政策合理性張力的平衡展開構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：再分配政策;工具理性;價(jià)值理性;合作制

引 言

在新時(shí)代的引領(lǐng)下，“以人為本、公平正義”理念為收入再分配政策的探索與優(yōu)化提供了新的方向和目標(biāo)，黨的十九大報(bào)告指出，要堅(jiān)持初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平。圍繞我國(guó)當(dāng)前的再次分配領(lǐng)域改革與實(shí)踐，如何優(yōu)化再分配政策，保證再分配政策的實(shí)際效果實(shí)現(xiàn)其公平正義的終極價(jià)值目標(biāo)已并非是簡(jiǎn)單的工具問(wèn)題抑或價(jià)值倫理問(wèn)題，在政策的決策過(guò)程中時(shí)常要直面工具理性與價(jià)值理性的沖突與調(diào)試，研究擬從馬克思韋伯的價(jià)值理性和工具理性的合理張力視角來(lái)探討再分配政策過(guò)程中合理性間的失衡表現(xiàn)，力圖尋求再分配政策的價(jià)值理性回歸與合理性張力間的平衡。

一、合理性張力下的再分配政策

（一）價(jià)值理性與工具理性

工具理性和價(jià)值理性的關(guān)系源于對(duì)工具理性的批判與反思。這使得二者始終處于對(duì)立和緊張的狀態(tài)。近代以來(lái)的所有工具理性在發(fā)揮作用的時(shí)候都需要在一定的條件下進(jìn)行，人類擁有普適性的價(jià)值，卻沒有普適性技術(shù)工具，若以工具理性支配價(jià)值理性，必將在形式合理性的驅(qū)使下拋棄關(guān)于終極價(jià)值、意義的實(shí)質(zhì)合理性。然而“從目的（工具）合乎理性的立場(chǎng)出發(fā)，價(jià)值合乎理性總是非理性的，而且它越是把行為以之為取向的價(jià)值上升為絕對(duì)的價(jià)值，它就越是非理性的”[1]，休謨更是從理論上將“是與應(yīng)是、事實(shí)與價(jià)值分立開來(lái)”[2]凸顯了現(xiàn)代社會(huì)二者的分立狀態(tài)，工具理性的發(fā)展似乎一定會(huì)加劇價(jià)值理性的衰亡。

韋伯認(rèn)為工具理性和價(jià)值理性也存在一種合理性轉(zhuǎn)化關(guān)系。工具理性可以依靠其定量的和可計(jì)算的特征用純粹的形式合理性達(dá)到任意一個(gè)實(shí)質(zhì)性目標(biāo)，也可能在去價(jià)值的情況下達(dá)到本身的至臻。另外在特定的歷史時(shí)期終極價(jià)值和某種理念也能助推技術(shù)工具的創(chuàng)造性的井噴式爆發(fā)。正如其描述的新教倫理之于近代資本主義的興起。依靠工具理性與價(jià)值理性的辯證的、合理的張力，韋伯向世人詮釋了工具理性對(duì)現(xiàn)代社會(huì)“袪除巫魅”的過(guò)程。這種統(tǒng)一于社會(huì)實(shí)踐的工具理性和價(jià)值理性的合理性張力也為社會(huì)主體的行動(dòng)提供了動(dòng)力。

（二）價(jià)值理性和工具理性張力下的再分配政策

公共政策的價(jià)值目標(biāo)是追求“至善”，包含人類的美好訴求與愿望。公正作為收入再分配領(lǐng)域的公共政策終極價(jià)值目標(biāo)體現(xiàn)了我國(guó)收入分配問(wèn)題下人民對(duì)美好生活向往的價(jià)值追求。在黨的十九大報(bào)告中指出再分配要更加注重公平更是強(qiáng)調(diào)了分配倫理價(jià)值的目標(biāo)。公正性的再分配更加注重生存權(quán)和發(fā)展權(quán)等的基本權(quán)利的保障，包括在收入、教育、醫(yī)療、住房等問(wèn)題的關(guān)注。從某種程度上來(lái)說(shuō)，公權(quán)力之所以能夠保持其強(qiáng)大的感召力和權(quán)威性，公正性社會(huì)目標(biāo)的引領(lǐng)，即人民堅(jiān)信公權(quán)力始終為這一目標(biāo)而努力著。從這些角度看收入在分配政策是合乎價(jià)值理性的活動(dòng)，具有義無(wú)反顧無(wú)條件的實(shí)質(zhì)目的性。

而在現(xiàn)代社會(huì)里，政策科學(xué)的發(fā)展離不開工具理性的推動(dòng)，整個(gè)政策過(guò)程充滿了工具理性的色彩。在政策問(wèn)題界定中對(duì)再分配領(lǐng)域的各種數(shù)據(jù)資料的收集和分析，建立分析模型說(shuō)明各種變量間的關(guān)系，多種政策方案的預(yù)測(cè)和選擇等都無(wú)法逃避技術(shù)主義的浸染。尤其是在大數(shù)據(jù)、人工智能等新一輪技術(shù)革命的興起，讓公共政策成為工具理性馳騁的重要場(chǎng)域。基于此，再分配政策中技術(shù)合理性和結(jié)果可預(yù)測(cè)性成為再分配政策的重要特征，即使作為公正收入再分配和保護(hù)人民的基本發(fā)展底線平等的實(shí)質(zhì)性目的也被工具理性的強(qiáng)大慣性的驅(qū)動(dòng)下變?yōu)榭捎?jì)量和可考察的具體指標(biāo)，并以此來(lái)評(píng)價(jià)政策的實(shí)際效果。

由此，在價(jià)值理性和工具理性的合理性張力下，再分配政策有著公平正義的終極價(jià)值和目標(biāo)，但在工具性的推進(jìn)這一終極目標(biāo)時(shí)，價(jià)值理性被工具理性所遮蔽，致使那些“技術(shù)官僚和技術(shù)專家們”在追求決策技術(shù)和方法的改進(jìn)，運(yùn)用計(jì)量，預(yù)測(cè)等數(shù)學(xué)邏輯方法提升其政策過(guò)程的科學(xué)性，從而對(duì)分配政策方案的選擇做出“沒有選擇的選擇”。也就是韋伯說(shuō)的工具理性的發(fā)展已經(jīng)達(dá)到了這樣一個(gè)階段 ：“專家沒有靈魂”[3]。這也最終造成了再分配政策在政策過(guò)程中的價(jià)值偏離和缺失，讓人們?cè)谙硎茉俜峙湔叩倪^(guò)程中無(wú)法得到真正擁有公平的獲得感和滿足感，從而造成了再分配政策的失靈。

二、合理性張力下的再分配政策的失衡

兩種合理性的張力貫穿于問(wèn)題的界定、政策議程的設(shè)定、政策方案的評(píng)估與選擇以及政策的執(zhí)行和監(jiān)督等整個(gè)政策過(guò)程。

（一）再分配政策過(guò)程中工具理性的強(qiáng)勢(shì)與價(jià)值理性的式微

在韋伯看來(lái)，現(xiàn)代科層制政府是徹底的工具化的產(chǎn)物，是一個(gè)能將工具合理性發(fā)揮到機(jī)制的組織形式，好似一架冰冷的機(jī)器，不受任何情感的影響，在日復(fù)一日的運(yùn)轉(zhuǎn)中消解著價(jià)值合理性。孕育于計(jì)劃嚴(yán)密、分工專業(yè)、責(zé)任明確、規(guī)則抽象的龐大政府組織的公共政策過(guò)程在馬克思韋伯發(fā)表這一深刻洞見的百年后仍然構(gòu)筑著人類無(wú)法逃避的“理性”鐵籠。而所謂的理性政策過(guò)程植根于啟蒙理性主義和實(shí)證主義。決策者被看成是像技術(shù)員或企業(yè)管理者一樣，用“目的—方法分析”的途徑來(lái)規(guī)劃政策，根據(jù)數(shù)字和事實(shí)，用科學(xué)的方法和精細(xì)的計(jì)算，分析解決問(wèn)題的各種政策方案的優(yōu)劣，從而選擇最大成效的合理政策。這一過(guò)程被視為實(shí)現(xiàn)理性的過(guò)程。

首先，政策問(wèn)題的構(gòu)建是公共政策過(guò)程的邏輯起點(diǎn)，“科學(xué)方法嚴(yán)格限定了人們所選擇研究的問(wèn)題和表述問(wèn)題的方式。簡(jiǎn)言之，方法論似乎決定了問(wèn)題;不過(guò)，這些尚只是預(yù)期的可能。它所提出的科學(xué)方法并非產(chǎn)生于（人們普遍正確視為）社會(huì)科學(xué)研究的經(jīng)典思路，也不是對(duì)這些思路的概括。它主要是從自然科學(xué)哲學(xué)借鑒而來(lái)，并對(duì)之做了些權(quán)宜性的修正?！盵4]當(dāng)一個(gè)社會(huì)分配問(wèn)題進(jìn)入到政策議程中就需在政策科學(xué)的框架下進(jìn)行感知問(wèn)題情境、搜索元問(wèn)題、界定其實(shí)質(zhì)問(wèn)題并陳述其正式問(wèn)題，從而進(jìn)行科學(xué)論證和因果推理，技術(shù)官僚和專家學(xué)者們對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行轉(zhuǎn)化、舍棄、或者變形納入到政策議程中。在這種科學(xué)思維和分析框架下政策問(wèn)題構(gòu)建，讓最終陳述出的問(wèn)題偏離原本的社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?？茖W(xué)理性的問(wèn)題界定程序與模型極有可能讓公共政策從一開始便誤入歧途。最終政策的失敗不是因?yàn)槲茨苷_解決問(wèn)題而是因?yàn)槲覀兾茨苷业秸_的問(wèn)題。

其次，政策方案制定在整個(gè)政策過(guò)程中居于樞紐的地位。崇尚技術(shù)和方法的政策科學(xué)，在政策方案制定環(huán)節(jié)將工具理性發(fā)揮的淋漓盡致。所有關(guān)注點(diǎn)都集中于政策目標(biāo)的澄清、備選方案的設(shè)計(jì)、對(duì)方案效果、風(fēng)險(xiǎn)、可行性的評(píng)估、方案優(yōu)選的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的設(shè)定以及合法化程序的推進(jìn)，至于政策問(wèn)題的價(jià)值導(dǎo)向已經(jīng)不是討論的重心，政策問(wèn)題的真實(shí)狀態(tài)已被工具理性的狂歡所湮滅。數(shù)據(jù)資料的客觀真實(shí)和程序方法的合理可行為政策的合法性提供了堅(jiān)實(shí)的理性基礎(chǔ)。即使很多的政策問(wèn)題無(wú)法用科學(xué)的思路和邏輯來(lái)加以說(shuō)明，但人們卻認(rèn)為這是科學(xué)方法上的缺陷，也就是通過(guò)技術(shù)發(fā)展是可以將這些問(wèn)題納入科學(xué)框架之內(nèi)并加以解釋。工具理性賦予了政策過(guò)程以合法性，政策過(guò)程也處處體現(xiàn)出工具理性的追求。[4]

最后，在整個(gè)政策過(guò)程中都需要決策者們作出不斷地抉擇，而在現(xiàn)代的科層制中技術(shù)官僚和技術(shù)專家起到了主宰整個(gè)政策過(guò)程的作用。各個(gè)職位上的人員按照規(guī)定在權(quán)責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化的處理日常事務(wù)。技術(shù)官僚這種形式合理性抹殺了個(gè)人的情感和價(jià)值判斷造成了其實(shí)質(zhì)不合理。這種異化的“技術(shù)人格”在有關(guān)分配政策的選擇上出現(xiàn)目的與手段的背離。在工具理性的支配下，人成為不停地踩著輪子的白鼠。隨著社會(huì)分工的更加精細(xì)化和專業(yè)化。技術(shù)官僚和技術(shù)專家的專業(yè)門檻和知識(shí)水準(zhǔn)越來(lái)越高和普通民眾形成了難以逾越的鴻溝。專家在自己所持有的知識(shí)和技術(shù)領(lǐng)域變得傲慢與偏見，排斥大眾參與到政策過(guò)程中，將他們的參與視為阻礙政策過(guò)程的科學(xué)性與效率。

在整個(gè)政策過(guò)程中，人們?cè)噲D用工具理性體現(xiàn)發(fā)展上的雄心壯志。然而工具理性只是理性的一面，人類所掌握的并非工具理性的全部。再分配政策中涉及著社會(huì)利益的再分配，這類社會(huì)問(wèn)題的處理上會(huì)出現(xiàn)利益上的排他性，是一種“零和博弈”。其本質(zhì)就是把利益分配給誰(shuí)，為減少社會(huì)成員的利益摩擦能否在政策實(shí)際效果中公平正義這一價(jià)值理性的終極目標(biāo)，在政策問(wèn)題建構(gòu)和政策制定中就不能過(guò)于追求和崇拜工具理性的控制能力，單從技術(shù)上對(duì)政治過(guò)程的優(yōu)化，相信邏輯推理和科學(xué)技術(shù)完善政策方案，往往出爐的是消解了價(jià)值理性的非理性的政策。

（二）再分配政策執(zhí)行中工具理性的擴(kuò)張與價(jià)值理性的消解

政策執(zhí)行是將政策理想轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)，政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策效益的唯一途徑，是政策生命周期中最重要的環(huán)節(jié)。在追求效率、層級(jí)節(jié)制、職能分工的工具理性化的科層制下，政策執(zhí)行的高效是以犧牲價(jià)值理性的為代價(jià)的。

官僚制是一個(gè)無(wú)涉價(jià)值的組織形式，命令服從的關(guān)系帶來(lái)了政策執(zhí)行人員的非人格化，人們?cè)谶@個(gè)組織體系中沒有價(jià)值判斷和道德審視，在政策執(zhí)行的過(guò)程中照步就搬，按照規(guī)定流程仔細(xì)規(guī)劃完成著每一個(gè)規(guī)定動(dòng)作?！安磺笥泄?、但求無(wú)過(guò)”，“當(dāng)一天和尚撞一天鐘”成為他們的真實(shí)寫照。自上而下的指揮體系，讓人們只能致力于執(zhí)行的可行性和效率，嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲控制機(jī)制，讓人們只能畏首畏尾于程序的合理，在遵守規(guī)則的場(chǎng)景內(nèi)試圖逃避責(zé)任，真正關(guān)于執(zhí)行本身的價(jià)值和意義并沒有人關(guān)心。

另外，在實(shí)現(xiàn)這些價(jià)值和目標(biāo)中，在縱向的行政發(fā)包和橫向協(xié)作的科層體制下根據(jù)其部門分工和層級(jí)權(quán)責(zé)來(lái)進(jìn)行技術(shù)性的切割，最終形成了網(wǎng)格化的單元責(zé)任清單。在這種多個(gè)層級(jí)和多個(gè)部門目標(biāo)置換和技術(shù)過(guò)濾下，最初的超越功利性的絕對(duì)價(jià)值和目標(biāo)已經(jīng)被消解殆盡，在各個(gè)橫向和縱向工作單元的視野中，只余下各自的可技術(shù)性考核的責(zé)任目標(biāo)。[5]如在精準(zhǔn)扶貧的再分配政策中，當(dāng)扶貧工作具體落實(shí)到各個(gè)的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作考核指標(biāo)中，數(shù)字脫貧便是價(jià)值理性和工具理性失衡下的尷尬困境的體現(xiàn)。一方面，脫貧攻堅(jiān)有著“全面建成小康社會(huì)，一個(gè)人都不能少的”價(jià)值目標(biāo)，但是在科層制中用規(guī)范性，程序性，可操作性的技術(shù)手段重視扶貧檔案的完整性和準(zhǔn)確性，讓數(shù)據(jù)在扶貧工作中大放異彩，忽略了扶貧工作的實(shí)績(jī)也造成了貧困戶對(duì)政策和效果的質(zhì)疑。最初的超越功利性的終極價(jià)值在以技術(shù)責(zé)任代替?zhèn)惱碡?zé)任的工具理性的驅(qū)動(dòng)中逐漸消解殆盡。

三、合理性張力下再分配政策的平衡

完整的理性是價(jià)值理性和工具理性的平衡與統(tǒng)一。再分配政策惟其對(duì)縮小收入差距、維護(hù)社會(huì)公平正義，增強(qiáng)人們的獲得感和幸福感才謂之良策。脫離了政策對(duì)象的切身體會(huì)，空有科學(xué)的論證和高效的執(zhí)行，亦不免落入工具理性的陷阱，導(dǎo)致政策效果的南轅北轍。但是也不能一味地貶低和否定工具理性所給社會(huì)進(jìn)步帶來(lái)的無(wú)限可能，亦如哈貝馬斯所強(qiáng)調(diào)的：“我們務(wù)必小心翼翼，切莫將嬰兒連同洗澡水一起倒掉，然后再翱翔于非理性主義的天空中”。[6]因此再分配政策的有效落實(shí)必須在價(jià)值與工具、形式與實(shí)質(zhì)、目的與手段之間達(dá)到一定程度的平衡。

（一）政策過(guò)程中突出合作特征

官僚制的科層結(jié)構(gòu)與理性決策模型的發(fā)展使處于金字塔頂端的人們更傾向于自以為是和對(duì)工具理性的自負(fù)，養(yǎng)成了行政傲慢的心態(tài)與風(fēng)格，從而使他們面對(duì)多元復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題的回應(yīng)性不足。價(jià)值理性與工具理性的平衡，需將合作理念引入到政策過(guò)程中，尤其在再分配政策涉及不同社會(huì)成員的利益再分配，更需要?dú)g迎不同的聲音和意見來(lái)遏制工具理性下決策者們的“狂妄與無(wú)知”。

首先，從觀念上，明確再分配政策終極價(jià)值與目標(biāo)，把握公平正義的核心要義，廓清再分配領(lǐng)域公平與效率的關(guān)系，要在再分配政策的政策過(guò)程中強(qiáng)調(diào)縱向代際間的公平正義，橫向良性均衡發(fā)展政策目標(biāo)和構(gòu)建和諧社會(huì)的普惠性、包容性、可持續(xù)性的政策價(jià)值。其次，在政策問(wèn)題的構(gòu)建和政策方案的制定階段改變工具理性支配下的程序控制和政策解釋，打破技術(shù)官員和技術(shù)專家在政策過(guò)程中的話語(yǔ)權(quán)“壟斷”。建立公開、透明、及時(shí)的協(xié)商回應(yīng)機(jī)制，要想確保分配政策中利益和價(jià)值分配公正合理的價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，就必須建立順暢便捷的溝通反饋渠道，打破科層體制下決策的封閉性和獨(dú)立性，提高社會(huì)公眾參與政策決策的力度;建立多元化的利益表達(dá)機(jī)制和多形式的協(xié)商機(jī)制，提高政府對(duì)新情況、新問(wèn)題和各政策客體的反應(yīng)能力。多元利益主體的參與就是要改變政策過(guò)程中的工具理性和單一的線性的決策程序，從而呼喚公正正義價(jià)值和人文關(guān)懷的回歸。

最終這種審慎思辨的政策過(guò)程，通過(guò)多方的參與來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)合理性張力的矯正，通過(guò)多元主體在問(wèn)題建構(gòu)、方案制定等方面的合作行動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)工具理性的超越。

（二）政策執(zhí)行中構(gòu)建新的合作形式

當(dāng)全球化、后工業(yè)化進(jìn)程開始，社會(huì)問(wèn)題呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性與高度不確定性的特征時(shí)，依靠官僚制下的再分配政策執(zhí)行越來(lái)越多地出現(xiàn)阻滯和失靈。

面對(duì)多層級(jí)、多部門目標(biāo)置換導(dǎo)致的價(jià)值流失。應(yīng)著眼于層級(jí)節(jié)制和命令服從的科層制的解構(gòu)與變革。在現(xiàn)實(shí)組織的發(fā)展中網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)組織已經(jīng)出現(xiàn)，這種全新的組織形式取代以往組織的線性結(jié)構(gòu)，形成一個(gè)靈活，開放、互動(dòng)、多元的行動(dòng)系統(tǒng)[7]。在這種組織形態(tài)下，不在采用單一的工具理性維度，而是重視經(jīng)驗(yàn)理性與價(jià)值理性，相比于封閉保守的科層制組織形式，張康之認(rèn)為“在合作制組織的形式方面，將不會(huì)有著可以納入到同一性理解中的要素的。也就是說(shuō)，合作制組織在合作理性的意義上有著實(shí)質(zhì)同一性，而在形式上則表現(xiàn)為各種各樣的具體的理性。”[8]合作制下的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)更加強(qiáng)調(diào)合作、信任、差異和創(chuàng)新，這就要求有自主性的個(gè)體與道德化的成員構(gòu)成，也要求那些更具有價(jià)值活力的社會(huì)組織參與分配政策的執(zhí)行、評(píng)估與監(jiān)督，更好的達(dá)成分配政策中那些超功利性的價(jià)值目標(biāo)。

在具體的再分配政策的實(shí)踐中，在政策的執(zhí)行環(huán)節(jié)中，改變政府單一的執(zhí)行模式，在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上加大市場(chǎng)和社會(huì)的參與力度，尤其是在公共服務(wù)供給和社會(huì)保障領(lǐng)域內(nèi)政府也需要社會(huì)公益組織對(duì)政策價(jià)值的矯正。二、在政策的評(píng)估與監(jiān)督環(huán)節(jié)，包括獨(dú)立的第三方組織在內(nèi)的多元評(píng)估行動(dòng)主體系統(tǒng)精準(zhǔn)對(duì)分配政策進(jìn)行評(píng)估與反饋。一方面要整體的的探討各地區(qū)、部門、領(lǐng)域、行業(yè)和群體的收入分配狀況，系統(tǒng)的梳理和比較收入分配情況的變化，從而具體的分析政策對(duì)特定對(duì)象的影響程度。另一方面，打通分配政策價(jià)值目標(biāo)與具體落實(shí)狀況的“最后一公里”對(duì)再分配政策執(zhí)行流程的評(píng)估、分配政策落實(shí)狀況的評(píng)估，對(duì)政策終極價(jià)值實(shí)現(xiàn)程度的評(píng)估。

最后，在合作制的組織形式中，每一個(gè)利益相關(guān)者都能在政策過(guò)程中發(fā)揮他應(yīng)有的價(jià)值，過(guò)去的官僚機(jī)構(gòu)為中心的政策執(zhí)行場(chǎng)域已經(jīng)被分解為若干個(gè)合作行動(dòng)系統(tǒng)。政策過(guò)程沒有明確的終結(jié)節(jié)點(diǎn)，政策目標(biāo)不斷被矯正，政策方案不斷被修改，政策執(zhí)行路徑不斷被調(diào)整。在這種開放的場(chǎng)景中，政策才能達(dá)到價(jià)值理性與工具理性的平衡。

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作者簡(jiǎn)介：陳飛（1995-07-），男，陜西延安，西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，碩士研究生，研究方向：行政管理理論與方法。