三權(quán)分置背景下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資擔(dān)保制度的完善

莊瑋

摘 要：2020年新修訂的《農(nóng)村土地承包法》從法律層面明確了“三權(quán)分置”政策，將土地經(jīng)營權(quán)獨(dú)立出來且可設(shè)立抵押融資擔(dān)?！，F(xiàn)行法律規(guī)范對于土地經(jīng)營權(quán)法律內(nèi)涵、經(jīng)營權(quán)抵押客體范圍、土地價(jià)值評估標(biāo)準(zhǔn)以及抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制等方面的規(guī)定模糊，實(shí)踐中影響了土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的實(shí)現(xiàn)。文章從“三權(quán)分置”的角度對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資制度進(jìn)行法理分析，剖析土地經(jīng)營權(quán)抵押融資法律困境的癥結(jié)所在，為土地經(jīng)營權(quán)抵押融資制度的完善針對性地提出問題破解對策。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置;土地經(jīng)營權(quán);融資擔(dān)保

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度是我國頗具特色的農(nóng)村土地利用制度。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革初期，這一制度建設(shè)釋放了巨大的政治能量，發(fā)揮了不可磨滅的巨大歷史推動(dòng)作用。隨著“三權(quán)分置”改革政策的深入推進(jìn)和對農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)的抵押融資交易試點(diǎn)工作的進(jìn)一步展開，承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押在相關(guān)法律制度和政策層面的制定和構(gòu)建迫在眉睫。在制定和設(shè)計(jì)土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押融資交易規(guī)則時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮到該承包經(jīng)營權(quán)利自身的基本特點(diǎn)，在結(jié)合我國現(xiàn)有的抵押融資交易制度基礎(chǔ)上有針對性地進(jìn)行制度性安排，既要嚴(yán)格遵循一般承包土地抵押融資經(jīng)營權(quán)交易的基本規(guī)律又要充分考慮農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)的自身特性。

一、三權(quán)分置背景下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資擔(dān)保制度概述

（一）三權(quán)分置政策的法理解讀

最早提出“三權(quán)分置”這一理論的是我國經(jīng)濟(jì)學(xué)界，構(gòu)筑我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場化和抵押融資管理制度的第一步就是將經(jīng)濟(jì)學(xué)的這一基本理論法律體系化。在明確了農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)這個(gè)基本前提下，“三權(quán)分置”即是將農(nóng)村土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)利的二元制權(quán)利體系分解為農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三種權(quán)利，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場化的流轉(zhuǎn)。根據(jù)最新修正版《中華人民共和國土地承包法》以及現(xiàn)行國家有關(guān)土地承包政策的精神，從農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)派生出農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，這兩種權(quán)利都具有相同的法律性質(zhì)和地位，都屬于獨(dú)立的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，用益物權(quán)是其基本法律屬性。

農(nóng)地三權(quán)分置制度是近年來我國對農(nóng)地承包權(quán)制度進(jìn)行改革的又一大突破和創(chuàng)新，黨的十九大政府工作報(bào)告將“完善承包地三權(quán)分置制度”的改革作為“貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”的重要舉措和任務(wù)之一。[1]《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》將三權(quán)分置的表述定義為“落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”?！叭龣?quán)分置”的法律內(nèi)涵與其政策內(nèi)涵并不等同，應(yīng)充分運(yùn)用傳統(tǒng)法律思維深度解析“三權(quán)分置”的政策內(nèi)涵，并進(jìn)一步構(gòu)建相關(guān)的法律制度。農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)本身并不是一項(xiàng)權(quán)利組合，應(yīng)定性為用益物權(quán)，農(nóng)民依法擁有該項(xiàng)承包經(jīng)營權(quán)利的所有權(quán)能。對“三權(quán)分置”的正確理解應(yīng)是農(nóng)民依法擁有土地承包經(jīng)營權(quán)保持不變，其他農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營者基于合同等關(guān)系，通過農(nóng)業(yè)集體土地的流轉(zhuǎn)而依法獲得獨(dú)立的農(nóng)業(yè)集體土地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)利的結(jié)構(gòu)可以明確地表達(dá)為“集體土地所有權(quán)+農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)+其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營者土地經(jīng)營權(quán)”的結(jié)構(gòu)。[2]

（二）土地經(jīng)營權(quán)抵押融資擔(dān)保的法律內(nèi)涵

土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保是指，土地經(jīng)營權(quán)人在法律允許的范圍內(nèi)，以土地經(jīng)營權(quán)為擔(dān)保向銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款、融資，當(dāng)其未按期償還債務(wù)或不履行合同義務(wù)時(shí)，銀行等金融機(jī)構(gòu)有權(quán)對土地經(jīng)營權(quán)依法進(jìn)行處置，且享有優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。[3] “三權(quán)分置”背景下，土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保具有其特有內(nèi)涵：

其一、融資擔(dān)保主體具有復(fù)雜性。對土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的權(quán)利主體包括擁有了土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民和從當(dāng)?shù)剞r(nóng)民那里直接獲得了土地經(jīng)營權(quán)的其他新型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體。當(dāng)政府將土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)合一時(shí)，其土地權(quán)利擔(dān)保的主體一般是農(nóng)民，可以自己的名義向銀行或其他金融機(jī)構(gòu)申請貸款;當(dāng)經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中派生出來時(shí)，土地經(jīng)營權(quán)通過銀行融資擔(dān)保有可能成為出現(xiàn)新的土地經(jīng)營權(quán)利主體。雖然二者性質(zhì)上都是對土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保，出現(xiàn)新型的權(quán)利主體的這種情況下，銀行或其他金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)民提供貸款可能會(huì)承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)。

其二、融資擔(dān)保的標(biāo)的物是土地經(jīng)營權(quán)。根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地歸國家和集體所有，農(nóng)民僅享有土地承包權(quán)，行使除土地所有權(quán)以外的其他各種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。三權(quán)分置背景下實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離后，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行融資擔(dān)保，農(nóng)民享有的土地承包權(quán)不變。這一政策明確要求農(nóng)村土地承包與農(nóng)民的關(guān)系不因三權(quán)分置而發(fā)生轉(zhuǎn)變，是為了更有效地保障廣大農(nóng)民基本的土地使用權(quán)利，維護(hù)國計(jì)民生，穩(wěn)定良好的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)和政治秩序。

其三、當(dāng)需要在“三權(quán)分立”的背景下實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保時(shí)，土地經(jīng)營權(quán)主體的變更不影響農(nóng)村土地的集體所有權(quán)。當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)人未償還債務(wù)或履行合同義務(wù)時(shí)，銀行或其他金融機(jī)構(gòu)有權(quán)對土地經(jīng)營權(quán)依法進(jìn)行處置，且享有優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。銀行或其他金融機(jī)構(gòu)處分的是借款人的土地經(jīng)營權(quán)，而非土地所有權(quán)和農(nóng)民的承包權(quán)。

二、三權(quán)分置背景下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資擔(dān)保制度的法律困境

（一）土地經(jīng)營權(quán)抵押客體不明確

通說認(rèn)為抵押客體僅指土地經(jīng)營權(quán)。至于能否包括土地上的農(nóng)作物，學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)有很大差異。參照四個(gè)國家級試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，抵押客體大都包含農(nóng)作物。從法律性質(zhì)上說，農(nóng)作物的所有權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分屬不同權(quán)利，權(quán)利內(nèi)容和期限各不相同，農(nóng)作物的收成受雨水氣溫和自然災(zāi)害的影響，不可能與土地經(jīng)營權(quán)的期限保持一致性。如果也將農(nóng)作物納入抵押權(quán)的客體，客觀上不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常開展。

（二）土地價(jià)值未得到合理評估

隨著三權(quán)分置農(nóng)地融資試點(diǎn)工作的推進(jìn)，越來越多的農(nóng)民通過土地經(jīng)營權(quán)抵押來獲取貸款，不僅促進(jìn)就業(yè)增加了收入，其閑置土地也得到了合理利用，土地價(jià)值得到較大程度的發(fā)揮。目前，我國的地價(jià)評估機(jī)制缺乏統(tǒng)一的市場運(yùn)作指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，易引發(fā)矛盾。有必要建立統(tǒng)一的可操作的地價(jià)評估機(jī)制，防止評估價(jià)值過高或過低而損害各方權(quán)益。根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)反饋，抵押土地的價(jià)值大多由發(fā)放貸款的銀行等金融機(jī)構(gòu)自行評估定價(jià)。農(nóng)民只能被動(dòng)的接受銀行等金融機(jī)構(gòu)確立的價(jià)格。此種沒有統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和第三方監(jiān)督的評估機(jī)制不可避免的會(huì)產(chǎn)生評估價(jià)格與土地實(shí)際價(jià)值之間存在非合理值范圍的偏差。

（三）抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制不健全

由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低收益和高風(fēng)險(xiǎn)特性，農(nóng)業(yè)貸款的發(fā)行通常比普通貸款具有更高的風(fēng)險(xiǎn)性。目前，對土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的研究主要是通過引入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制等制度，使貸款過程中的風(fēng)險(xiǎn)分散。但是，大多數(shù)有關(guān)土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的研究都只從金融機(jī)構(gòu)的角度討論了如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，缺乏系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)識別和控制，無法對直接或間接參與貸款的其他主體的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制。如前，實(shí)踐中尚無對抵押土地價(jià)值的統(tǒng)一評估機(jī)制，抵押土地的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，存在危害抵押雙方利益的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

三、三權(quán)分置背景下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資擔(dān)保制度的完善思路

（一）明確土地經(jīng)營權(quán)抵押的客體范圍

從性質(zhì)上看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于用益物權(quán)，其收益應(yīng)當(dāng)被允許直接用于農(nóng)村土地抵押擔(dān)保交易。但由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)本身是一種完全帶有農(nóng)民身份屬性的承包經(jīng)營權(quán)利，以農(nóng)民家庭為單位進(jìn)行承包的土地承包經(jīng)營權(quán)則應(yīng)當(dāng)禁止進(jìn)行抵押。因此，農(nóng)村土地抵押融資擔(dān)保交易的客體性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是從原有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的土地經(jīng)營權(quán)。在從事農(nóng)村土地承包的經(jīng)營權(quán)人出現(xiàn)資金需求時(shí)，從農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)利中分離出土地經(jīng)營權(quán)，能否以此權(quán)利的形式為債權(quán)人先行設(shè)定農(nóng)村土地抵押擔(dān)保一直存有很大的爭議。有一些學(xué)者認(rèn)為，承包的經(jīng)營權(quán)所有人應(yīng)當(dāng)先為自己的債權(quán)人設(shè)定了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，然后將該經(jīng)營權(quán)為其抵押物，為債權(quán)人先行設(shè)定抵押經(jīng)營權(quán)。[4]也有一些學(xué)者的觀點(diǎn)持反對意見，認(rèn)為無須為債權(quán)人先行設(shè)定經(jīng)營權(quán)，而是以農(nóng)村土地承包的經(jīng)營權(quán)直接為債權(quán)人設(shè)定了抵押權(quán)，只是在債權(quán)人抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，處分的抵押權(quán)是經(jīng)營權(quán)而非農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。[5]在“兩權(quán)”的時(shí)代，農(nóng)村土地承包的經(jīng)營權(quán)雖然解決了農(nóng)村土地權(quán)的初始使用和分配的問題，但是無法客觀地直接實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)的自由流通，土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值屬性也無法客觀地得到充分利用?！叭龣?quán)分置”是在土地政策的背景下，農(nóng)村土地的承包與經(jīng)營權(quán)的基本分離，恢復(fù)了農(nóng)村土地資源作為生產(chǎn)要素的基本屬性，肯定了農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)及財(cái)產(chǎn)價(jià)值，使充分地探索農(nóng)村土地融資保障成為了現(xiàn)實(shí)。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)在本質(zhì)上是一種純粹的財(cái)產(chǎn)權(quán)，可在市場上自由流通，固而可作為抵押融資擔(dān)保交易的客體，不與“三權(quán)分置”的主旨相悖。

（二）建立科學(xué)的土地價(jià)值評估機(jī)制

農(nóng)村土地“三權(quán)分置 ”極大地加速了農(nóng)地市場化進(jìn)程，其中，農(nóng)地價(jià)值的評估對農(nóng)民能否獲得貸款、獲得多少貸款起著決定性作用。目前，我國并無以市場為導(dǎo)向的土地價(jià)值評估機(jī)制，各地的評估標(biāo)準(zhǔn)不盡相同。對土地價(jià)值客觀、公正、公開評定，是完善土地經(jīng)營權(quán)抵押融資制度必須要解決的問題。首先，應(yīng)制訂全國范圍內(nèi)具有指導(dǎo)意義的評估準(zhǔn)則，再由地方政府據(jù)此制定一個(gè)相對合理公正的農(nóng)地價(jià)值評估標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則?？山Y(jié)合《農(nóng)業(yè)土地鑒定條例》，對評估主體資質(zhì)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，對評估流程加以規(guī)范，對評估手段、參考數(shù)值等方面制定詳細(xì)的操作規(guī)程。評估技術(shù)準(zhǔn)則為土地價(jià)值評估工作提供了具體指導(dǎo)，因此國家標(biāo)準(zhǔn)可以更加具體、科學(xué)和可操作。其次，要建立垂直管理的農(nóng)用地價(jià)值評估機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)一批熟悉農(nóng)業(yè)土地評估理論和技術(shù)，為農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)提供專業(yè)評估服務(wù)的專業(yè)評估師隊(duì)伍。最后，建立全國聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)地估價(jià)資料數(shù)據(jù)庫，完成對農(nóng)地交易過程中的數(shù)據(jù)收集，為形成相對公平的土地估價(jià)提供歷史數(shù)據(jù)支撐價(jià)值評估機(jī)制。

（三）健全抵押融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

為使農(nóng)地金融業(yè)務(wù)開展順利，增加金融機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款積極性，降低農(nóng)貸的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)合理的農(nóng)地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。由于農(nóng)業(yè)是受自然災(zāi)害影響較大的行業(yè)，自然條件對農(nóng)作物的收成等產(chǎn)生很多風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)涉及范圍廣、預(yù)測性和可控性差。首先，要健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，農(nóng)民作為貸款主體向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請貸款時(shí)，土地是農(nóng)民擁有且可以用于抵押的最重要的財(cái)產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參保率無疑是一種有效的保障，它可以為農(nóng)民在遭遇突發(fā)災(zāi)害時(shí)提供基本保障，也可以為提供貸款的金融機(jī)構(gòu)增加一層保障。例如，在設(shè)立抵押之時(shí)，可以同時(shí)購買商業(yè)保險(xiǎn)，并指定受益人為抵押權(quán)人。其次，國家要對農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的建立提供財(cái)政上的支持，可以由政府對發(fā)展初期的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)給予稅收優(yōu)惠或財(cái)政支持，或者由政府出資對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行一定的資金補(bǔ)償，以降低銀行等的農(nóng)貸風(fēng)險(xiǎn)。最后，要建立健全農(nóng)村信用擔(dān)保體系，我國目前的農(nóng)村信用體系不完善，對于貸款機(jī)構(gòu)來說，提供農(nóng)貸的風(fēng)險(xiǎn)還是很大。因此，必須加強(qiáng)農(nóng)村信用擔(dān)保制度的建設(shè)，結(jié)合實(shí)際采用多種擔(dān)保方式來分擔(dān)農(nóng)貸風(fēng)險(xiǎn)。

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作者簡介：莊? 瑋（1982-），女，安徽蕪湖人，安徽廣播電視大學(xué)開放教育學(xué)院講師，碩士。