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    “營改增”背景下完善地方稅體系研究

    2020-11-26 01:39:24鄭涵少西南民族大學(xué)財(cái)務(wù)處
    消費(fèi)導(dǎo)刊 2020年43期
    關(guān)鍵詞:稅基資源稅稅種

    鄭涵少 西南民族大學(xué)財(cái)務(wù)處

    1994年分稅制改革使地方稅體系初具雛形,但從嚴(yán)格的意義上來說,中國仍然沒有建立規(guī)范、科學(xué)、徹底的分稅制,省級(jí)以下政府大部分收入仍靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付。沒有獨(dú)立、足夠的財(cái)政收入引起地方土地財(cái)政、隱性負(fù)債、短期行為、政府職能扭曲等問題,嚴(yán)重影響了地方政府實(shí)現(xiàn)提供公共服務(wù)和生產(chǎn)生活環(huán)境的職能。加上“營改增”全面落地,地方財(cái)政收入缺口亟需解決。2019年政府工作報(bào)告也提出“健全地方稅體系,穩(wěn)步推進(jìn)房產(chǎn)稅立法”,地方稅體系改革是當(dāng)前深化稅制改革重點(diǎn)。

    一、我國地方稅體系現(xiàn)狀

    (一)地方稅體系的概念

    根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則,將維護(hù)國家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅,包括:消費(fèi)稅、關(guān)稅、車輛購置稅,收入歸中央政府所有;將同國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅,包括增值稅(目前中央地方分享比例:50:50)、企業(yè)所得稅(中央地方分享比例:60:40)、個(gè)人所得稅(中央地方分享比例:60:40)、資源稅、印花稅和城市維護(hù)建設(shè)稅,收入歸中央、地方共同所有,其中因資源稅、印花稅和城市維護(hù)建設(shè)稅的絕大部分收入作為地方固定收入,屬于地方稅體系范疇;將與地方利益關(guān)系密切、稅源分散、便于地方征管的稅種劃分為地方稅,收入屬于地方政府專享,包括土地增值稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅、契稅、車船稅,煙葉稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和環(huán)境保護(hù)稅。本文所指地方稅體系包括8個(gè)地方稅和共享稅中具有地方稅性質(zhì)的3個(gè)稅種。

    (二)我國現(xiàn)行地方稅體系存在的問題

    目前地方政府稅收收入中共享稅占比過大,地方稅體系缺乏有效的主體稅種。

    主體稅種,指的是某一個(gè)或幾個(gè)長期穩(wěn)定在地方財(cái)政收入中占據(jù)較大份額、構(gòu)成地方稅收入主體的地方稅種。除了發(fā)揮籌集稅收的基本屬性,其職能屬性也應(yīng)符合地方政府的職能,對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)具有一定的調(diào)節(jié)作用。

    下表是2018年地方政府各稅種的收入及比重情況:

    表1 2018年地方政府各稅種收入及比重

    表中數(shù)據(jù)顯示,增值稅、企業(yè)所得稅分別以40.52%、17.22%位居于前列,共占地方稅收收入的57.74%,是現(xiàn)行地方稅收入的主體,為地方政府的財(cái)力支撐起到重要作用。

    但增值稅和企業(yè)所得稅屬中央地方共享稅種,其稅種特點(diǎn)使其不適合作為地方主體稅種。剩余稅種稅源零星分散,且大多受制于其稅制設(shè)計(jì)而不適于成為主體稅種。契稅、土地增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和個(gè)人所得稅目前所占稅收比重已超過6%,但契稅是一次性征收的稅種,土地增值稅的稅源大多為機(jī)遇性稅源,城市維護(hù)建設(shè)稅是隨增值稅和消費(fèi)稅征收的附征稅種,皆不具有穩(wěn)定性和可持續(xù)性,個(gè)人所得稅尚具有發(fā)展?jié)摿?。其余稅種比重均不足4%,目前難以達(dá)到主體稅種的要求。

    目前我國地方稅體系中稅種的配置十分不合理,缺乏穩(wěn)定有效的主體稅種。要構(gòu)建地方稅制體系,保障地方政府的穩(wěn)定財(cái)源,地方稅種規(guī)范配置是非常重要的一環(huán)。

    二、完善我國地方稅體系的建議

    (一)培育個(gè)人所得稅作為地方稅系主體稅種

    個(gè)人所得稅雖然有很強(qiáng)的稅基流動(dòng)性,但是與當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)聯(lián)系緊密,本地受益性較強(qiáng)。個(gè)人所得稅與增值稅和企業(yè)所得稅不同,其不會(huì)引起地方政府只顧維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)、盲目拉動(dòng)地方生產(chǎn)的惡性稅收競(jìng)爭(zhēng),阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下資源配置效率的提高和統(tǒng)一市場(chǎng)的形成,反而能促使地方政府致力提高公共服務(wù)水平、改善基礎(chǔ)設(shè)施條件,從而吸引更多居民流動(dòng)到當(dāng)?shù)囟ň?,以此獲得更多的稅收收入,進(jìn)一步激勵(lì)地方政府為本地居民提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)和更好的生產(chǎn)生活環(huán)境。從目前我國個(gè)人所得稅的收入情況來看,可考慮將其作為地方稅主體稅種進(jìn)行發(fā)展。有如下理由:第一,我國個(gè)人所得稅收入總額較小,2018 年僅占全國稅收總額的 8.87%,對(duì)中央財(cái)政而言收入占比不高,若將其全部劃歸為地方政府對(duì)中央財(cái)政影響較?。坏诙?,地方政府對(duì)采集居民的個(gè)人信息及收入信息更有優(yōu)勢(shì),若將個(gè)人所得稅作為地方稅系主體稅種,會(huì)提升地方政府的征收動(dòng)力和征收效率,有利于提高稅收征管水平。

    (二)提升城市建設(shè)維護(hù)稅在地方稅系中的地位

    現(xiàn)行的城市維護(hù)建設(shè)稅是以增值稅和消費(fèi)稅為稅基征收的附加稅。城市維護(hù)建設(shè)稅是地方主體稅種的優(yōu)良選擇,一是符合地方稅種的受益性,用途是當(dāng)?shù)爻鞘械慕ㄔO(shè)和維護(hù),并且由本地居民承擔(dān),沒有外溢性。二是該稅種在地方政府稅收收入的比例一直在5%以上,2018年達(dá)到6.16%,是目前排名第六的稅種,實(shí)現(xiàn)以流轉(zhuǎn)額為稅基改革之后,稅基廣泛且穩(wěn)定,有實(shí)力成為主體稅種。三是稅基清晰,政策明了,易于地方政府征收管理。

    應(yīng)該加快城市維護(hù)建設(shè)稅的改革,使其由附加稅變?yōu)檎蕉惙N。首先要改變其課稅對(duì)象,從流轉(zhuǎn)稅種轉(zhuǎn)變?yōu)殇N售收入或營業(yè)收入,因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)稅種在不同地區(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同和稅率的較大跨度導(dǎo)致地區(qū)之間的稅收差異較大;其次應(yīng)改變稅率設(shè)置,現(xiàn)行稅率是市、縣鄉(xiāng)、其他按照7%、5%、1%的稅率征收,稅率差距過大,導(dǎo)致地區(qū)間稅負(fù)不平衡,稅率普遍較低,導(dǎo)致稅收規(guī)模過小,如有些市縣因入不敷出而調(diào)整稅率至7%,不合規(guī)行為影響了財(cái)政收入管理秩序。

    (三)加快資源稅改革,使其成為地方財(cái)政收入的后備軍

    資源稅是對(duì)自然資源開發(fā)利用的自然人或企業(yè)征收的一種行為稅,2012年稅收收入占地方財(cái)政收入的1.81%。在資源豐富的中西部地區(qū),資源稅能給其帶來可觀收入。加快資源稅改革有利于經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)增加收入,縮小地區(qū)間財(cái)力差距,減小對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的依賴,有助于發(fā)揮地方財(cái)政的獨(dú)立自主作用。加快資源稅改革,應(yīng)擴(kuò)大征收范圍,目前我國只對(duì)煤炭等6種礦產(chǎn)和鹽課稅,水資源征收尚在試點(diǎn)階段,很多稀缺資源如林業(yè)資源、海洋資源、地?zé)豳Y源等未被覆蓋,應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大征收范圍以保護(hù)更多資源得以節(jié)約利用;同時(shí)推行從價(jià)計(jì)征方式,從量計(jì)征的稅負(fù)偏輕,于資源稅引導(dǎo)合理開采資源、體現(xiàn)環(huán)保型社會(huì)職能的作用不大,易造成資源的浪費(fèi);并且提高稅率,可設(shè)定稅率在2%—10%之間,并保持向上浮動(dòng)的趨勢(shì),真正起到保護(hù)資源的作用;還要賦予地方政府一定的稅收調(diào)整權(quán)限,以應(yīng)對(duì)不同地區(qū)資源稟賦的不同帶來的收入差距。

    (四)房地產(chǎn)稅是地方政府主體稅種的最終選擇

    房產(chǎn)稅以土地、不動(dòng)產(chǎn)為稅基,具有很強(qiáng)的非流動(dòng)性和廣泛性,并且屬于各地獨(dú)享稅基,可靠性很強(qiáng)。其收入穩(wěn)定,不易受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)變化的影響,并且隨著時(shí)間的推移、人口的增長和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值會(huì)逐漸攀升,所以房產(chǎn)稅增收性很強(qiáng)。并且房產(chǎn)稅充分體現(xiàn)了地方受益性原則,收入來自當(dāng)?shù)鼐用?,也主要用于提升?dāng)?shù)氐木幼?、消費(fèi)環(huán)境以吸引更多的人前來定居購房,從而提升本地的稅收收入,這個(gè)良性循環(huán)帶來的是各地公共服務(wù)水平的不斷提升、政府人民共同受益。然后是便于地方征管,由于財(cái)產(chǎn)稅的稅源遍布各地,具有明顯的區(qū)域性特征,地方政府對(duì)其更具有信息優(yōu)勢(shì),加上房產(chǎn)等財(cái)產(chǎn)不可隱匿,在財(cái)產(chǎn)登記體系完善的情況下,基本可以杜絕偷稅漏稅現(xiàn)象的發(fā)生,征收相對(duì)方便。

    房產(chǎn)稅目前處于試點(diǎn)并推進(jìn)立法階段,筆者建議將房產(chǎn)稅、土地使用稅合并,開征新的房地產(chǎn)稅,對(duì)房地產(chǎn)評(píng)估價(jià)值進(jìn)行課稅,對(duì)新增房產(chǎn)在交易環(huán)節(jié)按照價(jià)格計(jì)征,對(duì)產(chǎn)量房在保有環(huán)節(jié)按評(píng)估價(jià)值計(jì)征,使財(cái)產(chǎn)稅真正意義上支撐起地方政府收入。目前應(yīng)針對(duì)小范圍多房產(chǎn)或高端房產(chǎn)擁有群體采取低稅率征收,逐步從問題中探索推廣的途徑和方式,同時(shí)建立先進(jìn)的財(cái)產(chǎn)登記體系,為全面征收房地產(chǎn)稅打下基礎(chǔ)。

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