當(dāng)前中小學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)問(wèn)題探究

張惠琛

（福建省福州市教育會(huì)計(jì)核算中心，福建 福州 350000）

一、中小學(xué)內(nèi)部控制存在問(wèn)題分析

（一）中小學(xué)普遍欠缺一套適合本校運(yùn)行的有效的內(nèi)部控制體系

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各種體制改革正在如火如荼地進(jìn)行，以部門(mén)預(yù)算、采購(gòu)預(yù)算為主要內(nèi)容的財(cái)政管理體制改革的不斷深入，給學(xué)校的管理工作、會(huì)計(jì)工作提出新的更高的要求。其次，隨著我國(guó)整體對(duì)于教育的愈發(fā)重視，投入到中小學(xué)的教育經(jīng)費(fèi)是在逐年增長(zhǎng)的，中小學(xué)校如何科學(xué)有效的管理和使用教育經(jīng)費(fèi)，發(fā)揮財(cái)政資金使用的最大效益，以確保財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)合理進(jìn)行學(xué)校教學(xué)設(shè)施的購(gòu)置、學(xué)校的基礎(chǔ)建設(shè)，防范資金的浪費(fèi)和低效，要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的有效途徑之一即為加強(qiáng)內(nèi)部控制。其三，學(xué)校的管理比較獨(dú)特，其管理的重點(diǎn)是教育教學(xué)工作，往往忽略了內(nèi)部控制建設(shè)，因此中小學(xué)在內(nèi)部控制上存在比較多的問(wèn)題，本文通過(guò)對(duì)中小學(xué)內(nèi)部控制的現(xiàn)狀的討論，總結(jié)其暴露的問(wèn)題，并提出切實(shí)可行的合理化建議，以期能夠給中小學(xué)校管理工作提供啟示與思考。

中小學(xué)內(nèi)部控制是為了使學(xué)校的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都能在各種法律法規(guī)的約束下進(jìn)行，保護(hù)學(xué)校的各種資產(chǎn)不閑置、不流失并保持高效使用狀態(tài)，在遵循各種財(cái)務(wù)制度規(guī)定下做好財(cái)務(wù)工作，為學(xué)校創(chuàng)建健康良性的運(yùn)行環(huán)境，要求學(xué)校建立的一系列相互制約、相互聯(lián)系、嚴(yán)密完整的規(guī)范化、系統(tǒng)化的制度體系，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控以防范舞弊、預(yù)防腐敗，以達(dá)到提高學(xué)校辦學(xué)效率的最終目的。

目前中小學(xué)校內(nèi)部控制制度建設(shè)比較薄弱，內(nèi)部控制制度存在較多的不足和缺陷。中小學(xué)校重教學(xué)輕財(cái)務(wù)的現(xiàn)象普遍存在，學(xué)校各項(xiàng)工作圍繞教育教學(xué)活動(dòng)展開(kāi)，學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有意識(shí)到內(nèi)部控制建設(shè)對(duì)單位管理與發(fā)展的作用，沒(méi)有建立起一套規(guī)范化、系統(tǒng)化內(nèi)部控制制度體系，學(xué)校的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)缺乏制度的規(guī)范約束。近年來(lái)，很多學(xué)校在上級(jí)部門(mén)的要求下也建立了相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，但是他們制定出來(lái)的制度也僅僅流于形式，只是應(yīng)付檢查，沒(méi)有真正讓制度落地，沒(méi)有在學(xué)校營(yíng)造按章辦事的氛圍，各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行過(guò)程還是存在繞開(kāi)制度事實(shí)。

（二）現(xiàn)有中小學(xué)設(shè)置的內(nèi)部控制崗位缺乏有效牽制制衡

由于中小學(xué)校的特殊性，學(xué)校普遍存在重教學(xué)輕財(cái)務(wù)的狀況，很多中小學(xué)校的職能部門(mén)都依然是總務(wù)處、政教處等傳統(tǒng)的部門(mén)，學(xué)校的中心工作都是圍繞在教育教學(xué)方面，基本上都是以教師專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員為主，學(xué)校不愿意配備編制來(lái)招聘行政后勤人員，大部分學(xué)校財(cái)務(wù)的后勤人員配備都比較薄弱，很多后勤崗位還是教師來(lái)兼任或者是臨聘人員，這些人業(yè)務(wù)水平參差不齊。學(xué)校不愿意配備編制來(lái)招聘行政后勤人員，這些狀況的存在，致使目前很多中小學(xué)校內(nèi)部控制崗位設(shè)置不科學(xué)、不規(guī)范，關(guān)鍵崗位的分配與安排不合理，沒(méi)有遵循不相容崗位相分離的原則。有些規(guī)模小的學(xué)校，學(xué)校工作人員少，有的學(xué)校一人都要兼任好幾個(gè)崗位的工作，采購(gòu)沒(méi)有設(shè)置請(qǐng)購(gòu)審批環(huán)節(jié)，資產(chǎn)管理由會(huì)計(jì)兼任，無(wú)法實(shí)現(xiàn)崗位間的制衡，不能形成應(yīng)有的牽制和互相監(jiān)督。

（三）中小學(xué)內(nèi)部控制運(yùn)行過(guò)程缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

很多學(xué)校當(dāng)前的狀況是，學(xué)校在上級(jí)主管部門(mén)督促下建立起來(lái)的各項(xiàng)規(guī)章制度沒(méi)有有效的執(zhí)行，學(xué)校各項(xiàng)工作實(shí)際運(yùn)行過(guò)程沒(méi)有按規(guī)范的程序操作，再有目前中小學(xué)校受制于人員編制約束，沒(méi)有設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)或?qū)Ｂ毜膬?nèi)審崗位，制度是否執(zhí)行沒(méi)有相關(guān)的監(jiān)督約束機(jī)制，學(xué)校各項(xiàng)的制度沒(méi)有落地。

內(nèi)部控制管理工作沒(méi)有被主管教育局納入考核范圍，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)也未涉及內(nèi)部控制審計(jì)，內(nèi)部控制會(huì)使管理層的權(quán)利受牽制，還有些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為內(nèi)部控制辦事難、效率低，這些因素都會(huì)導(dǎo)致管理層不會(huì)積極主動(dòng)地去學(xué)習(xí)和倡導(dǎo)內(nèi)部控制，建立有效的監(jiān)督機(jī)制來(lái)推動(dòng)內(nèi)部控制制度的有效執(zhí)行。

二、關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)內(nèi)部控制的建議

（一）建設(shè)科學(xué)規(guī)范的制度體系

中小學(xué)應(yīng)該建立一套科學(xué)規(guī)范又能相互牽制的內(nèi)部控制體系，學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立健全議事決策機(jī)制。對(duì)重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的內(nèi)部決策應(yīng)當(dāng)由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定，任何人都不能隨便改變集體決策。日常的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，由有關(guān)各部門(mén)在各自的職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)，大家各司其職按規(guī)定流程運(yùn)作。

內(nèi)部控制是全面的過(guò)程控制，涵蓋學(xué)校所有的業(yè)務(wù)活動(dòng)，學(xué)校應(yīng)該在校長(zhǎng)的帶領(lǐng)下，梳理學(xué)校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程。每年的部門(mén)預(yù)算編制工作、日常的購(gòu)買(mǎi)各種零星辦公用品、教學(xué)設(shè)備的采購(gòu)、資產(chǎn)的管理、建設(shè)項(xiàng)目的管理以及學(xué)校的學(xué)費(fèi)收入，這些都是學(xué)校常規(guī)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，對(duì)于這些業(yè)務(wù)流程的每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)該進(jìn)行綜合分析，識(shí)別業(yè)務(wù)流程中存在的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)每一項(xiàng)業(yè)務(wù)針對(duì)性地制定相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，在事前、事中、事后對(duì)學(xué)校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行制度的規(guī)范，讓各項(xiàng)業(yè)務(wù)的執(zhí)行有規(guī)范化的制度約束，各部門(mén)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的執(zhí)行有規(guī)可依，有章可循。

學(xué)校各項(xiàng)支出應(yīng)該符合有關(guān)財(cái)務(wù)制度的統(tǒng)一規(guī)定，并嚴(yán)格按學(xué)校預(yù)算方案執(zhí)行，強(qiáng)化學(xué)校的預(yù)算約束。學(xué)校的各項(xiàng)支出嚴(yán)格按照期初的預(yù)算進(jìn)行控制，杜絕無(wú)預(yù)算或超預(yù)算項(xiàng)目支出，特殊情況的預(yù)算調(diào)整按規(guī)定做好事前的審批。

針對(duì)業(yè)務(wù)流程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，制定相對(duì)應(yīng)的措施，對(duì)于可能存在重大風(fēng)險(xiǎn)的重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)學(xué)校應(yīng)該給予特別關(guān)注，對(duì)流程的每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)該明確決策機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。大型教學(xué)設(shè)備的購(gòu)置中，有的專(zhuān)項(xiàng)性比較強(qiáng)的，除了嚴(yán)格執(zhí)行學(xué)校行政會(huì)議集體研究，還應(yīng)該聘請(qǐng)專(zhuān)家論證和技術(shù)咨詢(xún)指導(dǎo)，盡可能規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)項(xiàng)目在立項(xiàng)、工程招投標(biāo)、工程建設(shè)以及工程驗(yàn)收環(huán)節(jié)都應(yīng)該制定相應(yīng)的制度規(guī)范，接受多方的監(jiān)督，把風(fēng)險(xiǎn)隱患控制到最小狀態(tài)，保證學(xué)?；üぷ髟诤戏ê弦?guī)前提下，最大限度發(fā)揮資金使用效益，做好學(xué)?；üぷ鳌?/p>

（二）科學(xué)設(shè)置內(nèi)部控制崗位

內(nèi)控制度建設(shè)的關(guān)鍵是崗位職能的劃分與崗位職責(zé)的建立，對(duì)于內(nèi)部控制的關(guān)鍵崗位要保證分工明確，定崗定責(zé)，鑒于大部分學(xué)校財(cái)務(wù)等后勤人員配備都比較薄弱，無(wú)法實(shí)現(xiàn)每個(gè)崗位都配備專(zhuān)職的工作人員，所以目前的中小學(xué)校，特別規(guī)模小的學(xué)校應(yīng)該根據(jù)學(xué)校自身的實(shí)際情況，考慮崗位的特殊性與非兼容性做到適度分離，設(shè)置適合本單位運(yùn)行內(nèi)部控制的職能崗位，形成制約機(jī)制，相互監(jiān)督。

鑒于學(xué)校后勤人員配備薄弱，大部分人員是教學(xué)工作人員，學(xué)?？梢酝ㄟ^(guò)聘請(qǐng)外部專(zhuān)家，組織全員進(jìn)行關(guān)于內(nèi)部控制方面的培訓(xùn)，學(xué)校教師除了鉆研教學(xué)業(yè)務(wù)外還可以探討學(xué)習(xí)內(nèi)控方面的知識(shí)，讓學(xué)校的教師都有接任內(nèi)部控制崗位的業(yè)務(wù)能力，以緩解學(xué)校后勤人員緊缺的問(wèn)題。學(xué)?？梢苑e極探討崗位人員設(shè)置時(shí)，在實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離，不相容崗位相分離的前提下，科學(xué)設(shè)置“一人多崗”，如資產(chǎn)管理工作和會(huì)計(jì)工作、出納工作和會(huì)計(jì)工作、經(jīng)辦與審批、決策審批與執(zhí)行、執(zhí)行與監(jiān)督，這些不相容崗位，可以讓教學(xué)管理部門(mén)的人員分別來(lái)兼任，實(shí)施相應(yīng)的分離措施。辦學(xué)規(guī)模小的學(xué)校，無(wú)法實(shí)現(xiàn)不相容崗位分離措施的，采取替代性控制措施，組織相關(guān)人員定期或不定期進(jìn)行現(xiàn)金和其他資產(chǎn)盤(pán)點(diǎn)、抽查有關(guān)文檔，時(shí)時(shí)進(jìn)行監(jiān)控防止滋生舞弊行為。

內(nèi)部控制工作是覆蓋學(xué)校所有業(yè)務(wù)工作，而且要求全員參與，學(xué)校應(yīng)該做好宣傳工作，倡議全體教職員工除了做好教學(xué)工作外還要積極參與到經(jīng)濟(jì)及其他的管理活動(dòng)中去，讓全體教職員工認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制工作對(duì)辦好學(xué)校教育工作的重要作用，樹(shù)立教學(xué)工作與內(nèi)部控制工作兩不誤意識(shí)，從而積極主動(dòng)地去兼任內(nèi)部工作，在整個(gè)學(xué)校創(chuàng)建一個(gè)良好的環(huán)境基礎(chǔ)。

（三）完善內(nèi)部控制的監(jiān)督體系

學(xué)校建立起內(nèi)部控制制度也只是一個(gè)文件，如果制度沒(méi)有具體執(zhí)行只是一紙空文、只是形同虛設(shè)。我們要學(xué)校建立內(nèi)部控制制度絕不僅僅只是個(gè)形式，它最終的價(jià)值在執(zhí)行。

因此，學(xué)校制定各項(xiàng)控制制度后還應(yīng)該督促相關(guān)人員認(rèn)真去執(zhí)行，真正實(shí)現(xiàn)制度的價(jià)值。為此，學(xué)校應(yīng)通過(guò)各種途徑對(duì)內(nèi)部控制的執(zhí)行進(jìn)行有效的監(jiān)督，以確保制度執(zhí)行落實(shí)到位。

中小學(xué)校應(yīng)強(qiáng)化內(nèi)部控制評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制。各個(gè)學(xué)校應(yīng)該根據(jù)學(xué)校自身情況自主選擇符合本校情況的監(jiān)督管理機(jī)制。有條件的、具有一定辦學(xué)規(guī)模的學(xué)校，可以在學(xué)校設(shè)置內(nèi)部審計(jì)崗位，配置一個(gè)到兩個(gè)有專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)的人員，通過(guò)組織專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)或定期審計(jì)監(jiān)督，對(duì)學(xué)校制度執(zhí)行進(jìn)行跟蹤，對(duì)存在的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行追蹤問(wèn)責(zé)，督促其總結(jié)、整改、修訂，把風(fēng)險(xiǎn)隱患控制在萌芽狀態(tài)。

同時(shí)學(xué)?？梢越柚鐣?huì)上人力與物力資源，爭(zhēng)取審計(jì)監(jiān)察等部門(mén)支持，鼓勵(lì)社會(huì)第三方參與學(xué)校的內(nèi)部控制建設(shè)，及時(shí)的進(jìn)行監(jiān)督和反饋，形成監(jiān)管合力，共同推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)和有效實(shí)施。這一途徑對(duì)于辦學(xué)規(guī)模小，沒(méi)有條件成立專(zhuān)職審計(jì)、監(jiān)督部門(mén)的學(xué)校尤為重要。規(guī)模小的學(xué)校依靠外部監(jiān)督力量，杜絕學(xué)校制度運(yùn)行中不依制度辦事，繞開(kāi)制度，制度成了擺設(shè)的現(xiàn)象。

主管教育局對(duì)學(xué)校的績(jī)效考核應(yīng)該把內(nèi)部控制納入考核范圍，并加大考核分值的權(quán)重。教育局應(yīng)該根據(jù)學(xué)校的辦學(xué)目標(biāo)要求設(shè)計(jì)量化考核指標(biāo)，于每學(xué)期末組織相關(guān)人員對(duì)學(xué)校內(nèi)部控制的建設(shè)和執(zhí)行情況綜合運(yùn)用多種績(jī)效評(píng)價(jià)方法進(jìn)行考核，用分值來(lái)評(píng)價(jià)學(xué)校的內(nèi)部控制工作，通過(guò)定期的考核結(jié)果的反饋要求學(xué)校找出差距和不足進(jìn)行整改，以此推動(dòng)內(nèi)部控制制度的有效執(zhí)行。校長(zhǎng)的離任時(shí)除了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，也應(yīng)該同時(shí)進(jìn)行內(nèi)部控制審計(jì)，督促校長(zhǎng)重視學(xué)校內(nèi)部控制的工作。