充分發(fā)揮國庫監(jiān)督實(shí)效 堅(jiān)持依法全面經(jīng)理國庫

■王地寧

《中華人民共和國國庫金庫條例》實(shí)施35年來，中國人民銀行認(rèn)真履行法律法規(guī)賦予的經(jīng)理國庫職責(zé)，在政府預(yù)算收支執(zhí)行、支持地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展中發(fā)揮了積極作用。國庫監(jiān)督能力不斷增強(qiáng)，構(gòu)建了完善的內(nèi)控體系和外部監(jiān)管體系，在規(guī)范財(cái)政、征收機(jī)關(guān)和商業(yè)銀行的國庫資金收支行為方面成效顯著，建立起了分工協(xié)調(diào)和相互制衡并行的良性運(yùn)行機(jī)制，為國庫資金安全保駕護(hù)航。

一、充分認(rèn)識(shí)國庫監(jiān)督的重要意義

（一）國庫監(jiān)督是依法經(jīng)理國庫的本質(zhì)內(nèi)涵

國庫監(jiān)督是指國庫在辦理國庫收支業(yè)務(wù)時(shí)，依據(jù)法律法規(guī)、制度文件以及人大審議通過的政府預(yù)算等，對(duì)收支事項(xiàng)的合法性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性進(jìn)行審核把關(guān)的行為，其最終目的是確保國庫資金的安全完整。國庫監(jiān)督作為中國人民銀行國庫工作的重要組成部分，其伴隨著經(jīng)理國庫立法而生。中國人民銀行經(jīng)理國庫的法律依據(jù)主要來自“兩法”“兩條例”，其中，《預(yù)算法》和《中國人民銀行法》明確了中國人民銀行經(jīng)理國庫，《預(yù)算法實(shí)施條例》和《國家金庫條例》及其實(shí)施細(xì)則對(duì)國庫監(jiān)督職責(zé)則有著更為明確的要求。如《國家金庫條例》第二條規(guī)定“國家金庫（以下簡(jiǎn)稱國庫）負(fù)責(zé)辦理國家預(yù)算資金的收入和支出。在執(zhí)行任務(wù)中，必須認(rèn)真貫徹國家的方針、政策和財(cái)經(jīng)制度，發(fā)揮國庫的促進(jìn)和監(jiān)督作用”，同時(shí)，條例還明確了國庫需要履行的六項(xiàng)職責(zé)和賦予的六項(xiàng)權(quán)限，規(guī)定國庫有權(quán)監(jiān)督財(cái)政存款的開戶和財(cái)政庫款的支撥，督促檢查各經(jīng)收處和收入機(jī)關(guān)所收之款是否按規(guī)定全部繳入國庫。因此，國庫監(jiān)督是法律法規(guī)賦予中國人民銀行的重要權(quán)限，也是中國人民銀行經(jīng)理國庫職責(zé)落到實(shí)處的必然要求。

（二）國庫監(jiān)督是預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制的必要環(huán)節(jié)

目前國庫管理的職責(zé)分工是財(cái)政部門支配庫款，中國人民銀行具體經(jīng)理國庫，并負(fù)責(zé)組織管理國庫工作，這種類似于會(huì)計(jì)和出納的職責(zé)分工本身就體現(xiàn)了財(cái)政部門與中國人民銀行之間既分工合作又相互制約的原則。國庫處于政府預(yù)算執(zhí)行的中間環(huán)節(jié)，在辦理預(yù)算收入的收納、劃分、留解及預(yù)算支出的撥付等業(yè)務(wù)過程中，必然要對(duì)預(yù)算收入是否應(yīng)收盡收、劃分范圍和分成比例是否準(zhǔn)確無誤、預(yù)算收入退付和庫款支撥依據(jù)是否充分、商業(yè)銀行是否延押資金等相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行必要和適度的審查。對(duì)于不符合規(guī)定的業(yè)務(wù)，國庫有權(quán)拒絕辦理。因此，國庫監(jiān)督是伴隨業(yè)務(wù)開展而自然產(chǎn)生的，是寓于預(yù)算執(zhí)行服務(wù)之中的一種事中監(jiān)督，具有逐筆、實(shí)時(shí)、有效的特點(diǎn)，已經(jīng)成為各級(jí)審計(jì)部門對(duì)預(yù)算執(zhí)行偏于事前、事后監(jiān)督的必要補(bǔ)充，是預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督鏈條中的重要環(huán)節(jié)。他在約束財(cái)政、征收機(jī)關(guān)、商業(yè)銀行自身的預(yù)算收支執(zhí)行，確保國庫資金安全完整，維護(hù)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和有效性等方面發(fā)揮了重要作用。

（三）國庫監(jiān)督是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

中共十九屆四中全會(huì)從堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度出發(fā)，提出“完善標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度”和“建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度”的要求。無論是從預(yù)算制度還是現(xiàn)代中央銀行制度而言，中國人民銀行經(jīng)理國庫都屬于其中的重要組成部分，在國家治理體系中發(fā)揮著重要作用。一方面，國庫監(jiān)督著眼于規(guī)范財(cái)政、征收機(jī)關(guān)和商業(yè)銀行的國庫資金收支行為，有利于推動(dòng)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和硬約束，倒逼預(yù)算編制的科學(xué)化、精細(xì)化。另一方面，全面經(jīng)理國庫，有效實(shí)施國庫監(jiān)督，也是我國央行履行“政府的銀行”職能的具體體現(xiàn)。

（四）國庫監(jiān)督制衡機(jī)制是促進(jìn)貨幣政策與財(cái)政政策協(xié)調(diào)配合的現(xiàn)實(shí)需要

現(xiàn)行國庫管理體制下,國庫作為中國人民銀行與財(cái)政部門聯(lián)系的橋梁，是維系財(cái)政政策和貨幣政策協(xié)同機(jī)制的重要紐帶。一方面，通過對(duì)國庫會(huì)計(jì)核算所提供的信息進(jìn)行分析挖掘，及時(shí)連續(xù)地反映財(cái)政資金運(yùn)行狀況，可以為中國人民銀行的流動(dòng)性管理及貨幣政策制定提供決策參考。另一方面，我國中央及地方國庫現(xiàn)金管理操作均是按照后臺(tái)由財(cái)政部門負(fù)責(zé)提供收支情況預(yù)測(cè)與分析，中臺(tái)由財(cái)政和中國人民銀行協(xié)商確定操作決策，前臺(tái)由中國人民銀行負(fù)責(zé)具體操作的“三臺(tái)原則”開展，這種中國人民銀行與財(cái)政部門之間既分工協(xié)作又相互監(jiān)督制約的國庫現(xiàn)金管理操作模式，有效地促進(jìn)了貨幣政策與財(cái)政政策兩大宏觀調(diào)控政策的協(xié)調(diào)配合。

二、發(fā)揮國庫監(jiān)督制衡作用，當(dāng)好國庫資金“守護(hù)神”

35年的經(jīng)理國庫實(shí)踐證明，國庫資金的安全高效運(yùn)轉(zhuǎn)離不開有效的國庫監(jiān)督。江西省各級(jí)人民銀行國庫部門利用國庫處于預(yù)算執(zhí)行第一線的優(yōu)勢(shì)，采取多種有效途徑，構(gòu)建了完善的國庫監(jiān)督體系，為防范資金風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)國家預(yù)算順利執(zhí)行發(fā)揮了重要的保障作用。一是嚴(yán)格內(nèi)控管理。全省各級(jí)國庫層層簽訂了“國庫資金安全責(zé)任狀”，實(shí)行“國庫資金安全一票否決制”，建立了逐級(jí)負(fù)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)防范責(zé)任制，制定實(shí)施了涵蓋業(yè)務(wù)操作全流程的一系列會(huì)計(jì)管理制度。二是強(qiáng)化柜面監(jiān)督。嚴(yán)格審核各類外來憑證，建立支撥、退庫分級(jí)審批辦法，推動(dòng)退庫業(yè)務(wù)電子化審核，對(duì)預(yù)算收支活動(dòng)進(jìn)行全過程、多角度、實(shí)時(shí)有效的事中監(jiān)督。平均每年通過柜面業(yè)務(wù)審核發(fā)現(xiàn)并糾正數(shù)十億元的不合規(guī)預(yù)算收支退業(yè)務(wù)，切實(shí)維護(hù)了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和有效性。三是規(guī)范檢查監(jiān)管。加強(qiáng)對(duì)銀行機(jī)構(gòu)代理國庫業(yè)務(wù)的監(jiān)督檢查，每年組織對(duì)轄內(nèi)國庫經(jīng)收處、代理支庫、國庫集中支付代理銀行深入開展專項(xiàng)執(zhí)法檢查和綜合評(píng)價(jià)，對(duì)違反國庫管理規(guī)定的行為嚴(yán)肅處理。四是為監(jiān)督財(cái)政運(yùn)行提供數(shù)據(jù)支持。發(fā)揮國庫數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢(shì)，與財(cái)政部江西監(jiān)管局創(chuàng)新性地建立了“地方財(cái)政運(yùn)行監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機(jī)制”，為開展地方財(cái)政運(yùn)行監(jiān)管提供信息來源。對(duì)基層國庫庫存、縣級(jí)三保監(jiān)測(cè)等問題進(jìn)行持續(xù)跟蹤，及時(shí)反映基層財(cái)力狀況。關(guān)注非稅收入繳庫情況，配合省財(cái)政對(duì)非稅收入異常波動(dòng)的市縣進(jìn)行真實(shí)性審核，促進(jìn)非稅收入收繳規(guī)范有序。

在肯定多年來全省各級(jí)國庫監(jiān)督取得積極成效的同時(shí)，也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，與法律法規(guī)賦予中國人民銀行的職責(zé)相比，與依法經(jīng)理國庫的要求相比，各級(jí)國庫的監(jiān)督職能還需進(jìn)一步強(qiáng)化，國庫監(jiān)督效果還需進(jìn)一步提升。例如，各級(jí)國庫特別是基層國庫還是存在重服務(wù)、輕監(jiān)督的情況。監(jiān)督工作遇到阻力時(shí)，部分干部礙于情面不敢監(jiān)督、不想監(jiān)督。非稅收入需通過財(cái)政專戶匯繳入庫，監(jiān)管存在盲區(qū)，繳庫及時(shí)性難以保證。對(duì)集中支付業(yè)務(wù)的監(jiān)管還不夠深入，仍存在開設(shè)商業(yè)銀行財(cái)政虛擬戶、集中支付資金銀行墊款等問題。國庫監(jiān)督手段還不夠有效，滯后于業(yè)務(wù)發(fā)展等。

三、強(qiáng)化國庫監(jiān)督職能，推動(dòng)國庫高質(zhì)量發(fā)展

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是當(dāng)前全黨的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)，國庫是政府預(yù)算執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，在國家治理體系中發(fā)揮著重要作用。新時(shí)代下對(duì)國庫工作提出了更高的要求，今后，應(yīng)從完善國庫監(jiān)督的法律法規(guī)建設(shè)、優(yōu)化國庫監(jiān)督外部環(huán)境、豐富國庫監(jiān)督手段、改造國庫業(yè)務(wù)流程等方面進(jìn)一步強(qiáng)化國庫對(duì)預(yù)算收支的監(jiān)督制衡作用，加快推進(jìn)國庫高質(zhì)量發(fā)展。

（一）完善國庫監(jiān)督的法律法規(guī)建設(shè)

目前，國庫監(jiān)督工作缺少必要的法律作為支撐，而支持國庫依法履行監(jiān)督職責(zé)的《國家金庫條例》對(duì)國庫職責(zé)權(quán)限的描述較為籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)。因此，需要通過頂層設(shè)計(jì)切實(shí)增強(qiáng)國家層面對(duì)國庫監(jiān)督重要性的認(rèn)識(shí)，形成共識(shí)。建議在法律法規(guī)層面盡快明確、細(xì)化國庫歸屬領(lǐng)導(dǎo)、國庫監(jiān)督職責(zé)邊界等爭(zhēng)議內(nèi)容，通過制度明確國庫與外部單位的協(xié)作關(guān)系，特別是與財(cái)政部門的制衡關(guān)系，為人民銀行全面經(jīng)理國庫提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。

（二）優(yōu)化國庫監(jiān)督的外部環(huán)境

一方面，進(jìn)一步加強(qiáng)與地方政府、財(cái)稅、海關(guān)、商業(yè)銀行等部門的溝通協(xié)調(diào)，主動(dòng)贏得各方理解和支持，尤其要處理好與財(cái)政部門之間關(guān)系，建立起既分工協(xié)調(diào)又相互制衡的良性運(yùn)行機(jī)制。另一方面，準(zhǔn)確把握依法監(jiān)督和強(qiáng)化服務(wù)的關(guān)系，堅(jiān)持寓監(jiān)督于服務(wù)之中。如果脫離監(jiān)督談服務(wù)，國庫資金的安全性就得不到保證，如果脫離服務(wù)談監(jiān)督，國庫監(jiān)督也難以被各方認(rèn)同。因此，各級(jí)國庫應(yīng)在提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的基礎(chǔ)上，依法履行監(jiān)督管理職責(zé)，為央行贏得尊重，樹立權(quán)威。

（三）夯實(shí)國庫監(jiān)督的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)

一是豐富國庫監(jiān)督手段。順應(yīng)國庫業(yè)務(wù)量的快速增長及信息化程度的不斷提高，強(qiáng)化退庫、支出等業(yè)務(wù)電子化、智能化審核，推動(dòng)機(jī)審代替人審。探索集中支付代理銀行柜面監(jiān)督電子登記簿、支出負(fù)面清單等監(jiān)督模式，破解國庫集中支付無法進(jìn)行實(shí)時(shí)、逐筆事中監(jiān)督的難題。推動(dòng)非稅收入直繳入庫系統(tǒng)上線，改變非稅收入通過財(cái)政專戶匯總繳庫的業(yè)務(wù)流程，取消調(diào)節(jié)財(cái)政收入的蓄水池。二是改造國庫業(yè)務(wù)流程。徹底清理整頓財(cái)政專戶，將必須保留的財(cái)政專戶開設(shè)于國庫，真正建立“國庫一本賬”，使全部預(yù)算收支執(zhí)行都置于國庫監(jiān)督之下。改變現(xiàn)有“先支付，后清算”的國庫集中支付模式，積極推行路徑更短、成本更低的國庫直接撥付，減少資金的周轉(zhuǎn)流程，提高財(cái)政資金的使用效率，掌握國庫監(jiān)督的主動(dòng)權(quán)。