金融科技浪潮下歐盟銀行業(yè)監(jiān)管發(fā)展啟示

■黃茉莉

2019 年8 月，中國(guó)人民銀行印發(fā)《金融科技（FinTech）發(fā)展規(guī)劃（2019—2021 年）》，明確提出的六項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一就是強(qiáng)化金融科技監(jiān)管，建立健全監(jiān)管基本規(guī)則體系，加快推進(jìn)監(jiān)管基本規(guī)則擬訂、監(jiān)測(cè)分析和評(píng)估工作，探索金融科技創(chuàng)新管理機(jī)制，服務(wù)金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)，增強(qiáng)金融監(jiān)管的專業(yè)性、統(tǒng)一性和穿透性。此后，中國(guó)人民銀行宣布支持在北京市率先開(kāi)展金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)（即中國(guó)版監(jiān)管沙盒），探索構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情、與國(guó)際接軌的金融科技創(chuàng)新監(jiān)管工具，并在北京、上海、廣州等10 個(gè)地方開(kāi)展金融科技應(yīng)用試點(diǎn)。金融科技在中國(guó)已上升至國(guó)家戰(zhàn)略層面，與之相適應(yīng)的監(jiān)管體系構(gòu)建將成為關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施，關(guān)于金融科技監(jiān)管的對(duì)策研究具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，在此背景下走在銀行業(yè)監(jiān)管前列的歐盟的監(jiān)管改革經(jīng)驗(yàn)值得研究與借鑒。

一、金融科技帶來(lái)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問(wèn)題

金融科技的應(yīng)用一方面增加了消費(fèi)者的選擇范圍，使他們能獲得更優(yōu)質(zhì)、精準(zhǔn)的金融產(chǎn)品和服務(wù)，提高了金融包容水平。但另一方面也讓消費(fèi)者暴露于新的風(fēng)險(xiǎn)中，消費(fèi)者很容易成為風(fēng)險(xiǎn)的受害者。歐盟在人工智能、分布式賬戶技術(shù)和云計(jì)算等金融科技應(yīng)用之初就密切關(guān)注其對(duì)消費(fèi)者可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)持續(xù)跟蹤分析風(fēng)險(xiǎn)，完善監(jiān)管內(nèi)容和方法，及時(shí)向消費(fèi)者發(fā)布警示，提示風(fēng)險(xiǎn)。

以虛擬貨幣為例，歐洲銀行監(jiān)管局、歐盟金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)（含歐洲銀行監(jiān)管局）聯(lián)合委員會(huì)曾先后發(fā)布關(guān)于消費(fèi)者持有或買賣虛擬貨幣引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的警示，對(duì)虛擬貨幣進(jìn)行了解釋及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并告誡消費(fèi)者虛擬貨幣具有高度風(fēng)險(xiǎn)且不受監(jiān)管，且提醒消費(fèi)者持有虛擬貨幣時(shí)同樣需要履行納稅義務(wù)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的這類警示文件對(duì)引導(dǎo)消費(fèi)者了解與金融科技相關(guān)的金融產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)有著廣泛的教育意義和防范作用。但風(fēng)險(xiǎn)警示僅具有提醒教育作用，監(jiān)管需要直接防控風(fēng)險(xiǎn)。歐盟在充分調(diào)研和分析的基礎(chǔ)上對(duì)監(jiān)管對(duì)象提出了行為規(guī)范。歐盟的調(diào)研分析成果會(huì)以報(bào)告、建議或意見(jiàn)等文件形式在官方網(wǎng)站公布并遞交相關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)，截至2019年底已發(fā)布下列調(diào)研分析文件：

2014年7月4日，歐洲銀行監(jiān)管局向歐洲議會(huì)、歐洲委員會(huì)和歐盟委員會(huì)遞交關(guān)于虛擬貨幣的建議，通過(guò)聯(lián)合歐盟央行、歐盟證券與市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)虛擬貨幣的全面評(píng)估，他認(rèn)為虛擬貨幣雖有促進(jìn)交易更快捷、成本更低和金融包容等好處，但風(fēng)險(xiǎn)超過(guò)好處。建議列出虛擬貨幣幾大類共70 多項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，主要涉及消費(fèi)者、市場(chǎng)參與者、金融正當(dāng)性、支付等各方面。分析了各風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因，認(rèn)為識(shí)別這些風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管方法需要進(jìn)一步細(xì)化，應(yīng)覆蓋市場(chǎng)參與者治理要求、客戶賬戶隔離、資本要求和計(jì)劃控制機(jī)構(gòu)設(shè)立等諸多方面，并且不倡導(dǎo)信貸機(jī)構(gòu)、支付機(jī)構(gòu)和電子貨幣機(jī)構(gòu)購(gòu)買、持有或出售虛擬貨幣。這種雙管齊下的做法允許了虛擬貨幣計(jì)劃在金融服務(wù)部門(mén)之外的設(shè)立，也允許金融機(jī)構(gòu)與虛擬貨幣領(lǐng)域活躍的企業(yè)維持現(xiàn)有賬戶業(yè)務(wù)關(guān)系。

2015年2月26日，歐洲銀行監(jiān)管局建議歐盟立法機(jī)關(guān)澄清現(xiàn)行歐盟法對(duì)借貸基礎(chǔ)型眾籌的適用，識(shí)別了與這類眾籌相關(guān)的一系列風(fēng)險(xiǎn)并評(píng)估了歐盟立法框架處置這些風(fēng)險(xiǎn)的具體方式。該局認(rèn)為統(tǒng)一的歐盟眾籌監(jiān)管政策可以避免監(jiān)管套利，利于形成一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)。提出在眾籌發(fā)展初期階段監(jiān)管融合應(yīng)基于現(xiàn)行歐盟法，建議歐盟立法機(jī)構(gòu)明確歐盟法的適用。該局還認(rèn)為涵蓋一般眾籌活動(dòng)相關(guān)支付領(lǐng)域的《支付服務(wù)指令》是借貸基礎(chǔ)型眾籌適用的歐盟法律規(guī)定，不過(guò)因?yàn)楸娀I平臺(tái)不屬于典型的信貸機(jī)構(gòu)范疇，有可能不被歐盟法所涵蓋。故有幾類風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法在現(xiàn)行歐盟法框架下被識(shí)別，該局針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)的緩釋也提出了建議。

2015年12月4日，歐盟金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)（ESAs）聯(lián)合委員會(huì)就智能投顧業(yè)務(wù)發(fā)布建議。建議闡明了金融建議自動(dòng)化的概念，指出可以使金融服務(wù)通達(dá)更多客戶并使金融建議具備更高一致性，但因?yàn)樵跇I(yè)務(wù)進(jìn)行中無(wú)人工引導(dǎo)和提供解釋，可能會(huì)降低客戶對(duì)金融服務(wù)的認(rèn)知程度，這類業(yè)務(wù)比較容易受到信息技術(shù)障礙的影響。

2016 年5 月4 日，歐洲銀行監(jiān)管局發(fā)布關(guān)于金融機(jī)構(gòu)使用客戶數(shù)據(jù)的意見(jiàn)，識(shí)別了基于數(shù)據(jù)創(chuàng)新使用給客戶、金融機(jī)構(gòu)和金融穩(wěn)定帶來(lái)的各種潛在風(fēng)險(xiǎn)和收益。

2018年3月15日，歐盟金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)（ESAs）聯(lián)合委員會(huì)發(fā)布關(guān)于大數(shù)據(jù)對(duì)消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)影響的報(bào)告，報(bào)告認(rèn)為該領(lǐng)域目前收益總體超過(guò)風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)行法律規(guī)定可以降低已被識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

2019 年1 月9 日，歐洲銀行監(jiān)管局公布關(guān)于歐盟法適用于加密資產(chǎn)的報(bào)告。報(bào)告認(rèn)為通常情況下加密資產(chǎn)不是歐盟銀行、支付和電子貨幣等領(lǐng)域的監(jiān)管對(duì)象，加密資產(chǎn)給消費(fèi)者帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)在歐盟層面尚未被識(shí)別，加密資產(chǎn)可能還會(huì)引發(fā)其他風(fēng)險(xiǎn)，如洗錢風(fēng)險(xiǎn)。報(bào)告中介紹了加密資產(chǎn)托管錢包提供商、加密資產(chǎn)交易平臺(tái)以及涉及加密資產(chǎn)的信貸機(jī)構(gòu)、投資公司、支付機(jī)構(gòu)和電子貨幣機(jī)構(gòu)的活動(dòng)及相關(guān)監(jiān)管問(wèn)題，并認(rèn)為目前歐盟境內(nèi)加密資產(chǎn)活動(dòng)相對(duì)較少，沒(méi)有對(duì)金融穩(wěn)定產(chǎn)生重大影響。報(bào)告建議歐盟委員會(huì)全面考察金融部門(mén)內(nèi)外部各種因素，以決定現(xiàn)階段是否有必要在歐盟層面采取行動(dòng)加強(qiáng)對(duì)加密資產(chǎn)的監(jiān)管，還建議加強(qiáng)面向消費(fèi)者的加密資產(chǎn)活動(dòng)披露機(jī)制。

在上述研判基礎(chǔ)上，歐盟不斷加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管對(duì)象的行為約束：一是歐洲銀行監(jiān)管局發(fā)布關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)支付安全的最終指引，指引為歐盟內(nèi)支付服務(wù)供應(yīng)商設(shè)定了最低安全標(biāo)準(zhǔn)。要求支付服務(wù)供應(yīng)商向消費(fèi)者提供關(guān)于安全使用網(wǎng)絡(luò)支付服務(wù)的幫助和指引，發(fā)起消費(fèi)者意識(shí)計(jì)劃來(lái)確保消費(fèi)者了解網(wǎng)絡(luò)支付的風(fēng)險(xiǎn)和良好實(shí)踐做法。在消費(fèi)者數(shù)據(jù)保護(hù)方面，指引要求支付服務(wù)供應(yīng)商要倡導(dǎo)電子商戶不要儲(chǔ)存任何敏感支付數(shù)據(jù)或要求商戶采取必要措施保護(hù)這些數(shù)據(jù)，并要實(shí)施常規(guī)性檢查，若發(fā)現(xiàn)電子商戶處理敏感支付數(shù)據(jù)而沒(méi)有采取指引規(guī)定的安全措施，應(yīng)立即將安全措施設(shè)定為合同義務(wù)或終止該合同履行。二是歐洲銀行監(jiān)管局發(fā)布關(guān)于金融機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)使用適用法律的意見(jiàn)。意見(jiàn)稱《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）為所有在歐盟范圍內(nèi)處理個(gè)人數(shù)據(jù)的供應(yīng)商提供了一個(gè)全面的法律框架，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)采取措施遵守該條例，該局認(rèn)為現(xiàn)階段還不需要更多的金融部門(mén)立法介入金融機(jī)構(gòu)客戶數(shù)據(jù)保護(hù)。三是歐盟金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)（ESAs）聯(lián)合委員會(huì)發(fā)布關(guān)于信貸機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)在遵守客戶調(diào)查義務(wù)方面使用創(chuàng)新解決方案的意見(jiàn)，肯定了負(fù)責(zé)任和有效使用創(chuàng)新在提高這些機(jī)構(gòu)對(duì)洗錢和恐怖組織金融活動(dòng)控制能力方面的作用。四是歐洲銀行監(jiān)管局出臺(tái)的《金融科技路線圖》。針對(duì)金融科技發(fā)展中出現(xiàn)的消費(fèi)者保護(hù)問(wèn)題制定了一套整體推進(jìn)計(jì)劃，計(jì)劃包括10 個(gè)方面的工作，進(jìn)一步夯實(shí)消費(fèi)者保護(hù)。

二、傾向謹(jǐn)慎推進(jìn)金融科技監(jiān)管改革

技術(shù)創(chuàng)新讓銀行業(yè)的市場(chǎng)格局和經(jīng)營(yíng)模式悄然改變。一方面，傳統(tǒng)銀行數(shù)字化轉(zhuǎn)型，金融服務(wù)內(nèi)部分工更加細(xì)化。大數(shù)據(jù)、人工智能和分布式賬戶技術(shù)正在被運(yùn)用于改進(jìn)銀行的現(xiàn)有產(chǎn)品、服務(wù)和運(yùn)營(yíng)。金融服務(wù)正在變得日益模塊化，他可以通過(guò)數(shù)字客戶界面由傳統(tǒng)銀行或其他金融服務(wù)商（包括金融科技公司或大科技公司）提供。傳統(tǒng)銀行與金融科技公司之間像合資企業(yè)中的合作者，銀行傾向于借助第三方供應(yīng)商為客戶提供金融產(chǎn)品和服務(wù)，客戶可以同時(shí)使用多個(gè)金融服務(wù)提供商的服務(wù)，金融服務(wù)的內(nèi)部分工越來(lái)越細(xì)化。另一方面，新式銀行利用技術(shù)優(yōu)勢(shì)改變銀行業(yè)商業(yè)模式，部分傳統(tǒng)銀行或成為新式銀行的金融產(chǎn)品提供商。新式銀行屬于技術(shù)驅(qū)動(dòng)型銀行，所有業(yè)務(wù)均立足數(shù)字化平臺(tái)，他們以更加成本節(jié)約和創(chuàng)新的方式將先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用于銀行服務(wù)中。新式銀行廣泛通過(guò)智能手機(jī)App和互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)拓展業(yè)務(wù)，可以將線上、移動(dòng)和社交平臺(tái)資源更好整合。這些平臺(tái)運(yùn)營(yíng)商能夠與傳統(tǒng)銀行直接爭(zhēng)奪客戶，部分傳統(tǒng)銀行可能淪為平臺(tái)的金融服務(wù)提供商。金融業(yè)發(fā)展環(huán)境的變化促使金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須思考應(yīng)對(duì)之策，既要有效監(jiān)管傳統(tǒng)監(jiān)管對(duì)象出現(xiàn)新的風(fēng)險(xiǎn)，又要針對(duì)尚未納入監(jiān)管對(duì)象的機(jī)構(gòu)及其帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)明確是否應(yīng)納入監(jiān)管范圍。

歐盟注重監(jiān)管框架的頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)先評(píng)估金融科技對(duì)銀行業(yè)現(xiàn)有商業(yè)模式的整體影響以及金融科技應(yīng)用帶來(lái)的審慎性風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)遇，再確定監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融科技活動(dòng)的監(jiān)管范圍，主張?jiān)诒３脂F(xiàn)有監(jiān)管架構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定的前提下嘗試監(jiān)管沙盒。2019年1 月7 日，歐盟金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布關(guān)于監(jiān)管沙盒和創(chuàng)新中心的聯(lián)合報(bào)告，報(bào)告對(duì)歐盟境內(nèi)已建立的創(chuàng)新便利措施進(jìn)行了全面分析，列舉了創(chuàng)新便利措施設(shè)計(jì)和運(yùn)行的良好實(shí)踐，提出了促進(jìn)創(chuàng)新便利措施執(zhí)行者之間協(xié)調(diào)合作的建議。

歐洲銀行監(jiān)管局一直在持續(xù)關(guān)注、識(shí)別和評(píng)估金融科技使用帶來(lái)的審慎性風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)遇，分析銀行內(nèi)部治理和風(fēng)險(xiǎn)控制如何應(yīng)對(duì)這些機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)。先后發(fā)布了關(guān)于金融科技對(duì)信貸機(jī)構(gòu)商業(yè)模式，對(duì)支付機(jī)構(gòu)和電子貨幣機(jī)構(gòu)商業(yè)模式影響以及關(guān)于與金融科技活動(dòng)相關(guān)的監(jiān)管范圍、監(jiān)管地位和授權(quán)方法報(bào)告，總結(jié)了金融科技應(yīng)用的各種場(chǎng)景和不同方式，介紹了歐盟境內(nèi)監(jiān)管范圍的最新發(fā)展、金融科技企業(yè)的監(jiān)管地位和有權(quán)機(jī)關(guān)許可提供銀行服務(wù)和支付服務(wù)時(shí)采用的監(jiān)管方法。

歐洲銀行監(jiān)管局調(diào)查發(fā)現(xiàn)只有部分金融科技企業(yè)依據(jù)歐盟法或成員國(guó)法被認(rèn)定為提供金融服務(wù)，他認(rèn)為有必要進(jìn)一步分析成員國(guó)層面的監(jiān)管規(guī)定和差異是否會(huì)產(chǎn)生公平競(jìng)爭(zhēng)或消費(fèi)者保護(hù)方面的問(wèn)題，并且應(yīng)全面深入分析金融科技企業(yè)所提供金融服務(wù)的性質(zhì)（不論這些服務(wù)目前是否受到監(jiān)管），再根據(jù)分析結(jié)果評(píng)估目前銀行業(yè)審慎性要求和經(jīng)營(yíng)行為要求的適當(dāng)性，以保證歐盟內(nèi)部具有類似風(fēng)險(xiǎn)的金融服務(wù)接受同樣標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管，排除監(jiān)管障礙，促進(jìn)跨境交易。

該局認(rèn)為監(jiān)管沙盒和創(chuàng)新中心確實(shí)能帶來(lái)一系列好處，比如為金融科技企業(yè)和監(jiān)管機(jī)關(guān)之間就推廣技術(shù)和在被控制環(huán)境中開(kāi)展低風(fēng)險(xiǎn)試驗(yàn)等問(wèn)題進(jìn)行有效對(duì)話。但鑒于歐盟內(nèi)現(xiàn)有監(jiān)管沙盒實(shí)踐在沙盒開(kāi)放對(duì)象范圍、允許開(kāi)展的金融服務(wù)種類、適用的監(jiān)管義務(wù)和授權(quán)許可限制、退出條件等諸多方面存在差異，需要進(jìn)一步分析歐盟監(jiān)管沙盒的共同特征并明確良好實(shí)踐做法，評(píng)估監(jiān)管沙盒與歐盟法的兼容性，探索成員國(guó)運(yùn)行監(jiān)管沙盒時(shí)自由裁量權(quán)的行使范圍。

三、強(qiáng)調(diào)金融科技網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)的防范

網(wǎng)絡(luò)作為金融科技的基礎(chǔ)載體，是各項(xiàng)金融創(chuàng)新的施展平臺(tái)。人工智能、分布式賬戶技術(shù)和云計(jì)算這幾項(xiàng)賦能科技自身雖不是金融創(chuàng)新產(chǎn)品，卻成為引致創(chuàng)新性金融產(chǎn)品發(fā)展和推動(dòng)金融科技公司進(jìn)入銀行業(yè)的催化劑。他們通過(guò)低成本的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和能與客戶直接接觸的網(wǎng)絡(luò)準(zhǔn)入渠道降低了金融市場(chǎng)的準(zhǔn)入門(mén)檻。以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、分布式賬戶技術(shù)等為代表的科技創(chuàng)新為銀行業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供支撐，他們使銀行業(yè)務(wù)價(jià)值鏈上不同節(jié)點(diǎn)主體之間的關(guān)聯(lián)前所未有的緊密和復(fù)雜，要實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管目標(biāo)必須與網(wǎng)絡(luò)安全、反洗錢、數(shù)據(jù)保護(hù)、消費(fèi)者保護(hù)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序監(jiān)管機(jī)構(gòu)通力合作，由于網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)是大部分金融科技風(fēng)險(xiǎn)的源頭，所以網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)及相關(guān)反洗錢風(fēng)險(xiǎn)成為歐盟金融科技監(jiān)管重點(diǎn)。

2013 年底歐洲銀行監(jiān)管局就發(fā)布了關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)支付安全的最終指引，為歐盟內(nèi)支付服務(wù)供應(yīng)商設(shè)定了最低安全標(biāo)準(zhǔn)。要求支付服務(wù)供應(yīng)商應(yīng)實(shí)施嚴(yán)格的客戶身份驗(yàn)證以便在處理一筆在線支付前證實(shí)客戶身份。自2015 年8 月起該指引歐洲銀行監(jiān)管局認(rèn)為指引為歐盟所有支付服務(wù)供應(yīng)商擁有一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境提供了法律基礎(chǔ)，2016年8 月11 日之后在歐盟內(nèi)統(tǒng)一適用于所有支付服務(wù)供應(yīng)商。歐洲銀行監(jiān)管局發(fā)布意見(jiàn)支持歐盟委員會(huì)把虛擬貨幣交易平臺(tái)和托管錢包供應(yīng)商納入反洗錢指令管轄范圍，提議給歐盟內(nèi)有關(guān)部門(mén)配備適當(dāng)工具以幫助他們有效監(jiān)督指令要求是否得到遵守，并指出應(yīng)明確虛擬貨幣交易平臺(tái)和托管錢包供應(yīng)商的監(jiān)管地位。

2019年歐洲銀行監(jiān)管局公布的《金融科技路線圖》就防范網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)和反洗錢問(wèn)題提出規(guī)劃：第一，推動(dòng)評(píng)估網(wǎng)絡(luò)安全良好監(jiān)管實(shí)踐發(fā)展，促進(jìn)統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)試框架的形成。針對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全，歐洲銀行監(jiān)管局計(jì)劃采取以下行動(dòng)：一是制定針對(duì)信貸機(jī)構(gòu)和投資公司的信息技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)指引，包括評(píng)估和降低信息技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)（含網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)）的指引。二是探索金融融合監(jiān)管實(shí)踐應(yīng)用于評(píng)估信貸機(jī)構(gòu)、投資公司、支付機(jī)構(gòu)和電子貨幣機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)管理的可行性。三是評(píng)估智能化網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)試框架的發(fā)展并推廣良好實(shí)踐做法。該局計(jì)劃把針對(duì)信貸機(jī)構(gòu)和投資公司的信息技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)指引與現(xiàn)行監(jiān)管機(jī)構(gòu)復(fù)審評(píng)估流程中的信息技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)指引相銜接，這種融合監(jiān)管實(shí)踐有助于完善復(fù)審評(píng)估流程下的現(xiàn)行信息技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指引，也為歐盟監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供了日常監(jiān)控和評(píng)估信貸機(jī)構(gòu)及投資公司網(wǎng)絡(luò)安全管理的指引。除了強(qiáng)化基礎(chǔ)性網(wǎng)絡(luò)標(biāo)準(zhǔn)，目前歐盟還有意提供壓力測(cè)試強(qiáng)調(diào)對(duì)網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)抵御有效性和網(wǎng)絡(luò)安全的評(píng)估。第二，識(shí)別和評(píng)估與被監(jiān)管金融科技企業(yè)、技術(shù)提供商、金融科技解決方案相關(guān)的洗錢和恐怖組織金融風(fēng)險(xiǎn)。歐洲銀行監(jiān)管局準(zhǔn)備和其他歐盟金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)一起更新先前共同制定的《風(fēng)險(xiǎn)因素指引》，并打算分析金融科技企業(yè)、技術(shù)提供商與反洗錢和反恐怖組織金融有權(quán)機(jī)構(gòu)之間的知識(shí)差距，同時(shí)還在參與歐盟委員會(huì)專家組關(guān)于在遠(yuǎn)程客戶登錄過(guò)程中使用電子認(rèn)證和授權(quán)工具的相關(guān)工作。

四、以金融科技監(jiān)管促進(jìn)金融業(yè)和數(shù)字單一市場(chǎng)融合發(fā)展

歐盟委員會(huì)主張?jiān)诓挥绊懡鹑诜€(wěn)定和投資者保護(hù)的前提下為金融科技發(fā)展?fàn)I造良好氛圍，使之能受惠于歐盟單一市場(chǎng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。為積極響應(yīng)歐洲議會(huì)關(guān)于構(gòu)建擁抱數(shù)字化和更具未來(lái)導(dǎo)向金融監(jiān)管框架的號(hào)召，歐盟委員會(huì)2018 年公布《金融科技行動(dòng)計(jì)劃》，該計(jì)劃指出金融科技是金融服務(wù)中的科技賦能型創(chuàng)新，其迅猛發(fā)展正在影響金融服務(wù)的生產(chǎn)和傳遞方式。歐盟的數(shù)字單一市場(chǎng)戰(zhàn)略、網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略、電子交易認(rèn)證服務(wù)法案、消費(fèi)者金融服務(wù)行動(dòng)法案和資本市場(chǎng)聯(lián)盟行動(dòng)計(jì)劃之間存在重要的協(xié)同關(guān)系。歐盟委員會(huì)認(rèn)為金融監(jiān)管框架應(yīng)該讓在歐盟單一市場(chǎng)內(nèi)經(jīng)營(yíng)的金融企業(yè)從金融創(chuàng)新中受益，為客戶提供最合適和最易獲取的金融產(chǎn)品，同時(shí)還能確保對(duì)消費(fèi)者和投資者的高水平保護(hù)，并保證金融體系的彈性和公正性。

歐盟注重將區(qū)域經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與金融監(jiān)管目標(biāo)融合。歐盟數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展從世界范圍看稍顯落后，盟內(nèi)金融市場(chǎng)統(tǒng)一進(jìn)程也不盡如人意。為推動(dòng)一體化市場(chǎng)的縱深發(fā)展，歐盟先后推出資本市場(chǎng)聯(lián)盟計(jì)劃、數(shù)字單一市場(chǎng)戰(zhàn)略和可持續(xù)金融倡議，鑒于金融業(yè)是歐盟打造數(shù)字經(jīng)濟(jì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵行業(yè)，歐盟十分關(guān)注區(qū)域經(jīng)濟(jì)目標(biāo)融入金融監(jiān)管目標(biāo)的路徑，強(qiáng)調(diào)金融監(jiān)管應(yīng)促進(jìn)金融業(yè)與其他相關(guān)行業(yè)的協(xié)同。例如，2019 年10 月29 日歐洲銀行監(jiān)管局發(fā)布的報(bào)告指出歐盟境內(nèi)跨境提供銀行和支付服務(wù)面臨的潛在障礙，呼吁歐委會(huì)為跨境準(zhǔn)入提供便利，認(rèn)為數(shù)字金融解決方案能夠讓消費(fèi)者接觸更多金融服務(wù)提供商從而擁有更多選擇，但解決方案的潛力在歐盟內(nèi)并未得到充分發(fā)揮，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)部分歸咎于成員國(guó)監(jiān)管要求和監(jiān)管實(shí)踐的差異，因此找出市場(chǎng)準(zhǔn)入障礙，支持歐盟境內(nèi)金融活動(dòng)開(kāi)展以及提高歐盟單一市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的必要步驟，建議歐委會(huì)采取立法措施促使與消費(fèi)者保護(hù)、商業(yè)行為和反洗錢、反恐怖組織金融相關(guān)的監(jiān)管規(guī)定進(jìn)一步協(xié)調(diào)，以便讓金融科技更好地服務(wù)于歐盟金融市場(chǎng)一體化目標(biāo)。

歐盟認(rèn)為金融科技浪潮下金融領(lǐng)域治理模式會(huì)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，過(guò)去監(jiān)管機(jī)關(guān)單方縱向監(jiān)管治理模式將逐步被監(jiān)管相關(guān)利益方多方橫向共治模式所取代。對(duì)于歐盟這樣一個(gè)多個(gè)利益主體共生的區(qū)域，共識(shí)和協(xié)調(diào)尤其重要。知識(shí)共享和信息交流是共識(shí)和協(xié)調(diào)的前提，也是共治模式時(shí)代監(jiān)管效率和效果提升的基礎(chǔ)。因此，歐洲銀行監(jiān)管局?jǐn)M創(chuàng)立金融科技知識(shí)中心，分析金融科技的未來(lái)趨勢(shì)并監(jiān)控其對(duì)整個(gè)金融生態(tài)系統(tǒng)及商業(yè)模式演變、風(fēng)險(xiǎn)、機(jī)遇、消費(fèi)者保護(hù)和其他歐洲銀行監(jiān)管局權(quán)限內(nèi)事項(xiàng)的影響，促進(jìn)有關(guān)金融科技的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的共享，便利信息在相關(guān)機(jī)構(gòu)、歐盟金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、銀行業(yè)現(xiàn)有和新進(jìn)入企業(yè)、技術(shù)提供商和其他市場(chǎng)參與者之間交流，支持監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布關(guān)于金融科技的實(shí)操指引，向歐洲銀行監(jiān)管局常務(wù)委員會(huì)提交關(guān)于金融服務(wù)監(jiān)管待遇的政策議題以保證監(jiān)管的技術(shù)中性和公平競(jìng)爭(zhēng)。

五、結(jié)論與建議

金融科技改變了銀行業(yè)的傳統(tǒng)面貌，金融產(chǎn)品和服務(wù)更加貼合消費(fèi)者的個(gè)性化需求，交易效率大幅提升，商業(yè)模式不斷變革，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局面臨重大調(diào)整。然而金融科技在使銀行更加普惠和包容的同時(shí)也帶來(lái)了新的消費(fèi)者保護(hù)難題和系統(tǒng)性操作風(fēng)險(xiǎn)，這些問(wèn)題給監(jiān)管機(jī)構(gòu)帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。通過(guò)對(duì)歐盟銀行業(yè)監(jiān)管制度發(fā)展的梳理和分析，筆者認(rèn)為歐盟的做法有以下值得借鑒之處。

第一，客觀、全面地評(píng)估金融科技帶來(lái)的影響，同時(shí)從金融體系的安全和發(fā)展兩個(gè)角度入手完善監(jiān)管規(guī)范。歐盟銀行業(yè)監(jiān)管思路是一方面堅(jiān)持以技術(shù)中立態(tài)度促進(jìn)金融科技發(fā)展，另一方面也強(qiáng)調(diào)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益和維持金融系統(tǒng)穩(wěn)定的重要性。無(wú)論是在監(jiān)管目標(biāo)的闡釋還是在監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)上，歐盟始終堅(jiān)持應(yīng)在金融效率、金融穩(wěn)定和金融包容三重價(jià)值目標(biāo)之間保持平衡。相對(duì)其他國(guó)家和地區(qū)，歐盟對(duì)金融創(chuàng)新帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)更加謹(jǐn)慎，沒(méi)有一味沉醉于金融科技給銀行業(yè)帶來(lái)的積極變化，一直強(qiáng)調(diào)維持金融體系穩(wěn)定和強(qiáng)化消費(fèi)者保護(hù)的重要性，在金融市場(chǎng)發(fā)展與安全和正當(dāng)性之間保持了難得的清醒。中國(guó)雖然對(duì)金融科技風(fēng)險(xiǎn)十分關(guān)注，但對(duì)由此衍生的侵害消費(fèi)者金融權(quán)利現(xiàn)象大多采取事后監(jiān)管模式，不能有效遏制風(fēng)險(xiǎn)和減少損失。此外，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷部門(mén)對(duì)金融科技帶來(lái)的銀行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局變化還沒(méi)有進(jìn)行深入研究，金融科技降低金融業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻固然會(huì)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，但同時(shí)是否也會(huì)帶來(lái)新的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題？建立在良性市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序基礎(chǔ)上的金融體系發(fā)展才是可持續(xù)的，這需要金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷部門(mén)開(kāi)展密切合作。

第二，持續(xù)跟蹤和研究金融科技給金融體系帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，在保持監(jiān)管體系相對(duì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上適時(shí)調(diào)整監(jiān)管規(guī)范，通過(guò)結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求發(fā)揮完善金融監(jiān)管的最大效用。歐洲銀行監(jiān)管局自2013 年起陸續(xù)出臺(tái)一系列監(jiān)管文件，內(nèi)容幾乎囊括支付結(jié)算、投資管理、資本籌集、市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施等金融科技活動(dòng)觸及的所有領(lǐng)域。2018 年該局發(fā)布金融科技路線圖，又提出對(duì)歐盟銀行業(yè)監(jiān)管制度進(jìn)行整體評(píng)估和適時(shí)更新。盡管如此，歐盟的監(jiān)管文件許多是研判型，并未急于對(duì)監(jiān)管規(guī)范進(jìn)行大幅度調(diào)整，歐盟在銀行業(yè)金融科技監(jiān)管方面這種積極又審慎的態(tài)度有一定可取之處。同時(shí)，歐盟注重將金融監(jiān)管發(fā)展規(guī)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)結(jié)合，力圖使金融監(jiān)管完善不僅有利于金融體系，也呼應(yīng)其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。金融科技在中國(guó)有著獨(dú)特的生長(zhǎng)土壤，區(qū)域經(jīng)濟(jì)客觀上存在的不平衡難以短期內(nèi)解決，金融資源分配地區(qū)差異引致的金融包容問(wèn)題給社會(huì)整體可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)消極影響，幾大互聯(lián)網(wǎng)巨頭對(duì)社會(huì)生產(chǎn)、生活的覆蓋和滲透遠(yuǎn)超世界上許多國(guó)家，加上近年來(lái)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的助力，使得金融科技在中國(guó)有著廣闊的用武之地。中國(guó)金融行業(yè)全面市場(chǎng)化時(shí)間較晚，行業(yè)體制有諸多需要完善的地方，金融系統(tǒng)還不能很好地支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，在需求倒逼的情況下，行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)事件不斷發(fā)生，故中國(guó)在兼顧包容金融創(chuàng)新和維護(hù)金融體系整體安全的雙重目標(biāo)時(shí)面臨更大挑戰(zhàn)。在尚不熟悉新型風(fēng)險(xiǎn)的階段，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該采取相對(duì)保守的態(tài)度，既需要密切關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)作出必要回應(yīng)，又需要保持監(jiān)管規(guī)范的相對(duì)穩(wěn)定，重視監(jiān)管體系的頂層設(shè)計(jì)，避免頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的短視行為。同時(shí)最好結(jié)合本國(guó)當(dāng)前面臨的重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，使監(jiān)管規(guī)劃與其相匹配，以發(fā)揮更大綜合效用。