新中國成立以來農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展歷程

摘要：目前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于農(nóng)村養(yǎng)老保險制度在我國的發(fā)展歷程這一問題上有著較為一致的觀點，認(rèn)為它的發(fā)展過程主要有以下三個階段：新中國成立初的家庭保障時期、人民公社的集體保障時期以及二十世紀(jì)八十年代到現(xiàn)在的探索發(fā)展時期。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；養(yǎng)老保險；發(fā)展歷程

目前，隨著我國老齡化社會的到來，各界人士愈來愈關(guān)注的一個熱點問題就是人口的老齡化問題。而與其緊密相關(guān)的養(yǎng)老保障問題也逐漸進(jìn)入民眾的視野，引起了學(xué)者們的廣泛關(guān)注。2000年我國正式步入老齡化國家的行列，老年人的養(yǎng)老問題逐漸成為社會各界關(guān)注的重點。在這一社會背景下，由政府組織的新農(nóng)保政策在全國開展起來。標(biāo)志為2009年下半年，全國新農(nóng)保試點工作會議的勝利召開。其中陜西省屬于試點省市之一。2009年11月，陜西“新農(nóng)?！痹圏c工作正式啟動。11個（市）區(qū)縣、34個區(qū)縣分別列入國家試點以及陜西省的省級試點，符合條件的農(nóng)民每月可享受最低55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。在我國逐步免除了的農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅，給予農(nóng)民農(nóng)業(yè)直補(bǔ)等等一系列減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、關(guān)注農(nóng)民生活的措施之后，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策又成為黨和國家專門解決廣大農(nóng)民基本養(yǎng)老問題的一項重大舉措。因此，筆者在此詳細(xì)地介紹了農(nóng)村養(yǎng)老保險在新中國的發(fā)展歷程，包括三個時期：第一個時期為新中國成立初期的家庭保障時期，第二個時期是人民公社的集體保障時期，最后一個時期就是二十世紀(jì)八十年代中后期一直到現(xiàn)在的探索發(fā)展時期。

一、新中國成立初的家庭保障時期

新中國成立初的家庭保障時期是指從新中國成立初期到社會主義改造勝利完成這一段歷史時期。1949年10月，新中國正式成立之后，我國農(nóng)村各地開展了聲勢浩大的土地改革運動，廣大農(nóng)民分得了田地等生產(chǎn)和生活資料。農(nóng)村人民的生活有了基本保證。同時，國家對農(nóng)村的生產(chǎn)關(guān)系也進(jìn)行了較大的變革，農(nóng)村中傳統(tǒng)的社會保障制度經(jīng)歷了一次重大變革。

建國之初作為我國臨時憲法的《中華人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》以及1954年制定的《中華人民共和國憲法》都針對社會保障作出了規(guī)定 ：“勞動者們在衰老、患病或者喪失了勞動能力的時候，都有獲取物質(zhì)幫助的權(quán)利。由國家開辦社會保險、社會救濟(jì)和群眾衛(wèi)生事業(yè)，逐步擴(kuò)大和完善相關(guān)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，從而確保勞動者都能夠享受到這種權(quán)利”。

因此，總體說來，新中國成立初期專門針對農(nóng)村住戶的養(yǎng)老社會保障制度尚未在初步形成。這一時期農(nóng)村老年人的基本養(yǎng)老主要是依靠家庭來保障的，即農(nóng)村居民在年老、病殘之時主要靠農(nóng)民自身承擔(dān)，同時還靠親友的幫助。所以國家和政府承擔(dān)的責(zé)任非常少，但是如果遇到較大的天災(zāi)人禍，國家就會立即進(jìn)行救濟(jì)，幫助農(nóng)民度過難關(guān)從而保障他們的基本生活。所以，從本質(zhì)上說，新中國成立初期，農(nóng)民的養(yǎng)老保障仍然主要靠家庭來完成，國家還沒有制定和實施專門針對農(nóng)村老年人的社會養(yǎng)老保險。

二、人民公社的集體保障時期

第二階段是指完成社會主義改造之后一直到二十世紀(jì)八十年代初這一段歷史時期。社會主義三大改造完成之后，自1957年起，我國開始實施人民公社制度。人民公社的突出特點是“政社合一”，它既是政權(quán)機(jī)關(guān)，同時也是社會生產(chǎn)的基本單位。它不但代表集體享有農(nóng)村大部分生產(chǎn)資料的所有權(quán)，而且還負(fù)責(zé)供給農(nóng)村公共消費品、配給部分稀缺物品以及建設(shè)農(nóng)村基層政權(quán)。

農(nóng)村合作化運動之后，政府開始引導(dǎo)建立與農(nóng)村現(xiàn)實水平相適應(yīng)的社會保障制度，初級合作社開始時，部分地方集體已經(jīng)開始資助那些贍養(yǎng)老人的家庭。一直到人民公社時期，眾多大隊、公社在黨中央政策的引導(dǎo)下先后建成了一些福利院、養(yǎng)老院，以實現(xiàn)“殘有所扶，老有所養(yǎng)”，并且建立了醫(yī)務(wù)室來推行農(nóng)村合作醫(yī)療制度。

這一時期，國民經(jīng)濟(jì)“二五計劃”剛剛開始實施不久，我國政府相繼出臺了一些有段于農(nóng)村社會保障的法規(guī)和規(guī)定。集體保障體制開始走上制度化軌道是以《一九五六年到一九六七年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）》和《關(guān)于人民公社若干問題的決議》的出臺為標(biāo)志的。我國農(nóng)村中“五?！敝贫鹊氖状畏ㄒ?guī)性規(guī)范是一屆人大三次會議在1956年6月底通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，在章程中明確地提出了 “在公社里，要對基本生活沒有依靠的社員給予保吃、保住、保穿、保教（針對年幼者）、保葬（針對年老者）這五個方面的保障”，簡稱為“五?！保硎苓@些待遇的任何家庭就被稱為我們現(xiàn)在所熟悉的“五保戶”。這以規(guī)定的出臺標(biāo)志著中國農(nóng)村形成了以家庭保障為主體，政府及集體組織提供的“五?！敝贫葹檩o助的養(yǎng)老保險制度。

1979年初，中共中央下發(fā)了《農(nóng)村人民公社工作條例（試行草案）》，條例中不但對上述集體保障制度做了相關(guān)規(guī)定，同時還規(guī)定了“有條件的基本核算單位可以實行養(yǎng)老金制度”。之后，部分經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)率先開始試行退休養(yǎng)老金制度。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，“到八十年代末人民公社制度完全解體的時候，國內(nèi)實行了這一項制度的總共有23個省、市、自治區(qū)，涉及1330個鄉(xiāng)，下轄9460個村，被納入制度保障范圍之內(nèi)的人員超過了六十多萬”。

由于我國實施改革開放政策，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入深入發(fā)展階段。同時，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的逐步推廣，極大地解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力，農(nóng)村社會和經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展起來。但是，農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)的力量在此時卻被大大削弱了，因此以前的農(nóng)村集體社會保障逐漸失去了賴以維持和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

由此，我們發(fā)現(xiàn)，與建國初期相比，這一時期我國農(nóng)村確立了與計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的、以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的、家庭養(yǎng)老與集體保障相結(jié)合的農(nóng)村養(yǎng)老社會保障制度的基本框架。在這一階段，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭保障功能逐漸弱化，社會福利制度同時又有了一定程度的發(fā)展。但是由于農(nóng)村生產(chǎn)力水平低下，各個地方的社會保障水平參差不齊，全國的社會保障水平仍然比較低。

三、 20世紀(jì)80年代中后期到現(xiàn)在的探索發(fā)展時期

這一歷史時期從上世界八十年代中后期開始，一直持續(xù)到現(xiàn)在。十一屆三中全會勝利召開以后，全國工作的重點逐漸由政治斗爭轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，社會保障事業(yè)逐步開始恢復(fù)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展，逐步建立起以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。人民公社的逐漸消亡，使得集體經(jīng)濟(jì)喪失了賴以維持的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。農(nóng)民所面臨的風(fēng)險已經(jīng)從原來的集體組織下的共同風(fēng)險，轉(zhuǎn)變?yōu)榉稚⒌?、個人的風(fēng)險。鑒于我國經(jīng)濟(jì)情況的變化，政府在農(nóng)村著手探索并建立了具有現(xiàn)代意義的養(yǎng)老保險制度。具體分為：

（一）試點和探索階段（1986年-1992年）

我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的試點和探索階段從1986年開。同年中，首次在國家最高層文件中明確提出了社會保障這一概念。之后由國家民政部負(fù)責(zé)，重點建立具有現(xiàn)代意義的社會保險制度。例如，大連等一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，一部分農(nóng)村開始進(jìn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的試點工作，隨后在全國逐步推行。

1991年，國家決定運用現(xiàn)代化的社會保障手段來解決我國農(nóng)村中農(nóng)業(yè)勞動力的醫(yī)療和養(yǎng)老等問題，并選取了五個縣來進(jìn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險的試點工作。自此，我國基層農(nóng)村社會保障框架將農(nóng)村社會養(yǎng)老保障分為三個層次：第一層次，在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)以扶貧救濟(jì)為主要任務(wù)，大搞優(yōu)撫安置和救災(zāi)救濟(jì)；第二層次，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中等地區(qū)，它的主要任務(wù)是發(fā)展福利生產(chǎn)來解決具備勞動能力的殘疾人的就業(yè)問題，發(fā)展福利事業(yè)，如興辦敬老院，來收養(yǎng)孤寡老人，改善五保制度；第三層次，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，開展以社區(qū)為單位的農(nóng)村養(yǎng)老保險和救災(zāi)合作保障。后來的一些社區(qū)養(yǎng)老就是從這個時候開始的。到1992年，我國已經(jīng)建立有農(nóng)村基層社會保障體系網(wǎng)絡(luò)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量達(dá)到了4500個，這一體系內(nèi)包括社會福利工廠、敬老院、社會保障基金會和五保以及群眾優(yōu)待。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量大約占全國總量的十分之三。

（二）制度化及推廣階段

第二個階段是指從1992年開始至1998年這一段歷史時期。1991年6月份，民政部制訂了《基本方案》，會議決定從第二年的1月1日起在全國公布并實施該方案。這一方案就是我們習(xí)慣上所說的舊農(nóng)保。方案中規(guī)定，開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險要以縣為單位。農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的籌集最主要的特點是以個人繳費為主，實行個人賬戶儲蓄積累制。此后，舊農(nóng)保在全國各地推展開來。參保人數(shù)不斷上升。

（三）衰退階段

從1998年開始至2007年初，是我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的衰退階段。政府機(jī)構(gòu)于1998年起開始整頓保險業(yè)，民政部將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作移交由勞動和社會保障部負(fù)責(zé)。因為國家只是政策支持而沒有持續(xù)投入資金，隨著舊農(nóng)保的不斷推廣，大部分地區(qū)出現(xiàn)了參保人數(shù)不斷下降、養(yǎng)老基金運行難度加大等問題，舊農(nóng)?；具M(jìn)入了整頓暫停階段。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)（勞動和社會保障公布）的表明，參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的人數(shù)從1999年開始不斷減少，如下表所示。

（四）提高階段

從2007年至今，農(nóng)村現(xiàn)代社會養(yǎng)老保險體系開始形成。2007年的政府工作報告和2008年黨的十七大，都明確指出要建立健全我國農(nóng)村的社會保障體系。這一舉措標(biāo)志著國家的最高決策組織的決策觀念實現(xiàn)了由以城鎮(zhèn)社會保險為重點向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保險發(fā)展、盡力股改城鄉(xiāng)居民的社會保險制度轉(zhuǎn)變。

2008年，十七屆三中全會的決議明確指出，首先要建立“個人繳費+集體補(bǔ)助+財政（國家）補(bǔ)貼”的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。另外，還要嚴(yán)格依法征用集體土地，并根據(jù)同地同價原則，按時足額的給農(nóng)民及農(nóng)村集體組織以合理的補(bǔ)償，妥善解決好失地農(nóng)民的住房、就業(yè)等一系列問題。還要要做到先保后征，以免失地農(nóng)民在失去土地的同時也失去了基本生活來源。

國務(wù)院于2009年9月份出臺了《關(guān)于開展新農(nóng)保試點的實施意見》，以此為標(biāo)志，我國農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)步入了一個全新的發(fā)展時期。因此在新的時期以全新的視角來研究新農(nóng)保制度就顯得格外有意義。

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作者簡介：景楠（1987—），山西運城人，法學(xué)碩士，中共陜西省委黨校（陜西行政學(xué)院）科學(xué)社會主義教研部講師，研究方向：社會建設(shè)。