論地方性法規(guī)在我國(guó)司法適用中的現(xiàn)狀及問(wèn)題

毛勵(lì)競(jìng)，傅華忠

一、地方性法規(guī)在司法審判法律適用中的地位

地方性法規(guī)是由地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況和本行政區(qū)域的具體需求在不與現(xiàn)行的法律法規(guī)等上位法相抵觸的前提下制定的規(guī)范性文件。2015年地方立法權(quán)擴(kuò)容之后，地方性法規(guī)在司法審判法律適用中的地位還有待討論。

就行政審判而言，行政審判中地方性法規(guī)的依據(jù)地位并不穩(wěn)固。雖然《行政訴訟法》第52條規(guī)定了地方性法規(guī)是地方各級(jí)人民法院審理行政案件的依據(jù)。但最高人民法院在2003年4 月29日頒布的一個(gè)司法解釋中又表示人民法院在審理行政案件時(shí)，認(rèn)為地方性法規(guī)與行政法規(guī)產(chǎn)生法律沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《立法法》第64 條、第79條的規(guī)定選擇適用行政法規(guī)。因此《立法法》中事實(shí)上已經(jīng)賦予了法院在地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)發(fā)生沖突時(shí)選擇適用上位法的權(quán)力。同時(shí)，雖然《行政訴訟法》第52條規(guī)定地方性法規(guī)是“依據(jù)”地位，包括部門規(guī)章在內(nèi)的規(guī)章則是“參照”地位，由此我們本可以推斷得出部門規(guī)章的法律效力應(yīng)低于地方性法規(guī)的結(jié)論。 但是《立法法》第86條規(guī)定地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間如果發(fā)生了法律適用沖突的話，應(yīng)該由國(guó)務(wù)院裁決，而不是直接由法院認(rèn)定地方性法規(guī)的法律效力高于部門規(guī)章，這表明在司法實(shí)踐中部門規(guī)章可能優(yōu)于地方性法規(guī)得到適用。從中可以看出，這種法律沖突的適用規(guī)則表明其并未承認(rèn)地方性法規(guī)是行政審判的當(dāng)然依據(jù)?？梢娫谂c部門規(guī)章的沖突中地方性法規(guī)是有條件被適用的，這一規(guī)定導(dǎo)致了地方性法規(guī)在行政審判中的“依據(jù)”地位進(jìn)一步受到了沖擊。

二、我國(guó)適用地方性法規(guī)的司法現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行三大訴訟法對(duì)地方性法規(guī)在司法實(shí)踐中法律適用的地位規(guī)定不盡相同，這使得人民法院在審理案件時(shí)對(duì)于地方性法規(guī)的應(yīng)用充滿了不確定性。但實(shí)踐中適用地方性法規(guī)對(duì)案件證據(jù)進(jìn)行定性或者在說(shuō)理分析中運(yùn)用地方性法規(guī)原理的案例還是很多的，只是將其作為判決的直接依據(jù)的較少。在實(shí)踐中，法院適用地方性法規(guī)審理案件的方式比較模糊和隨意，整體看來(lái)并不統(tǒng)一。從具體案件來(lái)看，主要包括以下幾種形式的應(yīng)用:

(一)適用地方性法規(guī)作為全案裁判的依據(jù)

相比民事審判和刑事審判，在行政審判中將地方性法規(guī)直接作為案件裁判的依據(jù)的數(shù)量明顯更多。在大多數(shù)情況下，當(dāng)行政機(jī)關(guān)依據(jù)某一地方性法規(guī)做出具體行政行為時(shí)，法院往往不會(huì)深入的審查該條文是否與上位法相駁，常常是確定該地方性法規(guī)現(xiàn)行有效后就直接適用該地方性法規(guī)做出裁決。法官也會(huì)在判決書中將地方性法規(guī)作為論證該行政行為合法性問(wèn)題的依據(jù)。這是地方性法規(guī)在行政審判的司法實(shí)踐中最為常見的適用形式。

(二)適用地方性法規(guī)作為分析說(shuō)理的依據(jù)

司法實(shí)踐中，主要有兩種適用地方性法規(guī)作為分析推理依據(jù)的做法。一是直接參照地方法律法規(guī)進(jìn)行分析論證。二是雖然未直接引用法規(guī)條文，但將地方性法規(guī)的原則進(jìn)行整合后體現(xiàn)在司法文書中。

(三)適用地方性法規(guī)作為開展審判輔助性工作的依據(jù)

對(duì)于輔助性工作的表現(xiàn)主要集中在司法鑒定工作上。很多的地方性法規(guī)是針對(duì)司法工作中空白或語(yǔ)焉不詳?shù)牟糠诌M(jìn)行的補(bǔ)充規(guī)定，因而如果其對(duì)審判中的相關(guān)法律問(wèn)題做了規(guī)定，法院就有可能適用該法規(guī)來(lái)對(duì)判案理由進(jìn)行論證。

(四)適用地方性法規(guī)認(rèn)定其下位法的合法性問(wèn)題

地方性法規(guī)畢竟是地方政府制定的行政規(guī)范性文件的上位法。在實(shí)踐中，當(dāng)事人如果認(rèn)為地方政府制定的行政規(guī)范性文件違法時(shí)經(jīng)常會(huì)向法院提起訴訟，有些法官會(huì)適用地方性法規(guī)來(lái)審查作為其下位法的行政規(guī)范性文件的正當(dāng)性，并在此基礎(chǔ)上對(duì)該行政行為的合法性做出判斷。

三、遇到法律規(guī)范沖突時(shí)的處理方式

(一)地方性法規(guī)的特殊適用規(guī)則

設(shè)區(qū)的市和省級(jí)地方性法規(guī)都是我國(guó)法律體系的重要組成部分，原則上也是遵循《立法法》的基本原則。也就是說(shuō)，地方性法規(guī)必須與作為其上位法的法律、行政法規(guī)之間不存在沖突時(shí)才能被適用。但是，有時(shí)出于管理地方事務(wù)的需要，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與省級(jí)地方性法規(guī)的不一致屬于一種法定范圍內(nèi)的“不一致”。當(dāng)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與省級(jí)地方性法規(guī)產(chǎn)生司法適用沖突時(shí)具體如何適用，不能簡(jiǎn)單的一概而論，而應(yīng)分開討論。因?yàn)檫@種“不一致”是地方性法規(guī)能夠適應(yīng)地方特色，順應(yīng)城市現(xiàn)實(shí)的發(fā)展需要并根據(jù)具體需求靈活應(yīng)變，使法律主體時(shí)刻保持積極性和主動(dòng)性的關(guān)鍵因素。這種具有濃厚的地方特色的“不一致”可以讓地方性法規(guī)順應(yīng)城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，這也正是國(guó)家在統(tǒng)一的法律體系內(nèi)特別賦予地方行使立法權(quán)的重要原因。

1.內(nèi)容相抵觸的違法情形

當(dāng)?shù)胤叫苑ㄒ?guī)與上位法之間出現(xiàn)了內(nèi)容相抵觸的情形時(shí)，原則上按照“上位法優(yōu)于下位法”解決。如果設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)制定在后，上一級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)該部分的法規(guī)內(nèi)容予以駁回。因前期審查不仔細(xì)而批準(zhǔn)的部分，則應(yīng)盡快改變或者撤銷。如果上一級(jí)的地方性法規(guī)和相關(guān)法律生效在后，則當(dāng)然應(yīng)適用上一級(jí)地方性法規(guī)和相關(guān)法律，此時(shí)設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)廢止或者修改法規(guī)中與上位法抵觸的內(nèi)容。

2.內(nèi)容不相抵觸的情形

當(dāng)?shù)胤叫苑ㄒ?guī)與上位法之間的法律適用沖突內(nèi)容不相抵觸時(shí)，則是按照特殊優(yōu)于一般的原則適用。這種情況下設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)更多的是省級(jí)法規(guī)的補(bǔ)充和具體應(yīng)用。也就是當(dāng)這種不一致是出現(xiàn)在法定范圍內(nèi)時(shí)，只要內(nèi)容不相抵觸，即使設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)在先，上一級(jí)地方性法規(guī)在后，這種不一致的內(nèi)容因其特殊性而應(yīng)當(dāng)在審判中被法院優(yōu)先適用。

(二)實(shí)踐中地方性法規(guī)法律沖突的處理

造成法官需要決斷法規(guī)適用沖突的因素有很多，常見的情形有法官在判案過(guò)程中主動(dòng)決斷和案件本就是由于相對(duì)人發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)依據(jù)的法規(guī)違法才提出訴訟。實(shí)踐中不同的法官處理地方性法規(guī)適用沖突的做法不同，但主要包括以下幾種:

1.認(rèn)為地方性法規(guī)具有當(dāng)然的合法性，實(shí)踐中直接作為審查行政行為的依據(jù)

在地方性法規(guī)是行政行為做出的依據(jù)的情況下，原告很可能在訴訟理由部分便主動(dòng)提出地方性法規(guī)存在與上位法沖突的違法性。但即使在原告已經(jīng)積極主張地方性法規(guī)存在與法律、行政法規(guī)相抵觸的情形，法官在判決中也可能簡(jiǎn)單認(rèn)定不存在與上位法抵觸的問(wèn)題，或者為了回避這個(gè)問(wèn)題而以當(dāng)事人沒(méi)有提交有效證據(jù)從而不采納其主張。

2.根據(jù)上級(jí)有權(quán)機(jī)關(guān)的意見來(lái)決定是否適用地方性法規(guī)

當(dāng)法官在審判中發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)存在與上位法沖突的內(nèi)容時(shí)，即使法官對(duì)于法律問(wèn)題其實(shí)并沒(méi)有疑問(wèn)，也會(huì)向有權(quán)機(jī)關(guān)提交申請(qǐng)，由上級(jí)機(jī)關(guān)來(lái)解決這一難題，通過(guò)這一手段來(lái)規(guī)避處理法律適用沖突帶來(lái)的審判風(fēng)險(xiǎn)。

3.直接適用上位法審理案件而不論證地方性法規(guī)的合法性

對(duì)于那些適用地方性法規(guī)比較謹(jǐn)慎的法官會(huì)通過(guò)經(jīng)驗(yàn)判斷出法規(guī)中存在的問(wèn)題。如果認(rèn)為地方性法規(guī)與上位法抵觸或者存在超越立法權(quán)限、抵觸中央立法等問(wèn)題，一些法官會(huì)直接根據(jù)上位法來(lái)做出判決，甚至跳過(guò)對(duì)地方性法規(guī)合法性的論證，直接以缺乏法律依據(jù)為由撤銷行政行為。