論農(nóng)村養(yǎng)老的問題與對(duì)策①

黃靖堯

一、引言

根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)最新的數(shù)據(jù)顯示，2018年末，我國(guó)60 周歲及以上人口數(shù)為24949萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?7.9%，比上年末增加859萬(wàn)，其中65周歲及以上人口數(shù)為16658萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?1.9%，比上年末增加827萬(wàn)。按照中健聯(lián)盟產(chǎn)業(yè)研究中心的預(yù)測(cè)，在2020 年，60 歲及以上人口將增長(zhǎng)603萬(wàn)，老齡化速度的增快給正處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期的中國(guó)帶來了巨大挑戰(zhàn)。與城鎮(zhèn)相比，人口老齡化的特征在中國(guó)農(nóng)村更為突出，具有程度高于城鎮(zhèn)、速度快于城鎮(zhèn)、地區(qū)差異大于城鎮(zhèn)、老年人口多于城鎮(zhèn)的特征，各類指標(biāo)均顯示農(nóng)村養(yǎng)老問題的嚴(yán)峻性，解決農(nóng)村養(yǎng)老問題已迫在眉睫。2018年，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布的《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》就已經(jīng)從各個(gè)角度為應(yīng)對(duì)農(nóng)村老齡化、解決農(nóng)村養(yǎng)老問題做出具體部署，凸顯了農(nóng)村養(yǎng)老的重要性。改善農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀是發(fā)展農(nóng)村的基礎(chǔ)性任務(wù)，只有切實(shí)安置好老人、保障他們的晚年生活，青壯年勞動(dòng)力才能更安心、更專心地投入農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)中來，進(jìn)而提高農(nóng)村人均收入水平、縮短城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)。總之，我國(guó)人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾在鄉(xiāng)村最為突出，我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的特征很大程度表現(xiàn)在鄉(xiāng)村。因此，有效解決農(nóng)村養(yǎng)老問題、完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系對(duì)全面建成小康社會(huì)和全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)具有重大意義。

二、農(nóng)村養(yǎng)老目前存在的問題

(一)國(guó)家層面

1.養(yǎng)老保險(xiǎn)制度單一，未達(dá)到百分百的覆蓋率

在中國(guó)，養(yǎng)老服務(wù)存在城鄉(xiāng)壁壘。在城鎮(zhèn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系完善，擁有政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金、企業(yè)職工保險(xiǎn)以及城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)等多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)，城鎮(zhèn)居民有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)保障。而在農(nóng)村，養(yǎng)老服務(wù)起步晚，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度單一，居民獲得保險(xiǎn)金的途徑少，主要被新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)所覆蓋。根據(jù)CLASS調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，從整體來看，2011年新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率僅達(dá)到34.5%，2013年該比例上升到73.7%，到2015年該比例進(jìn)一步達(dá)到80.1%。 但從年齡結(jié)構(gòu)來看，新農(nóng)保在2011年只覆蓋了60 歲以上被調(diào)查老年人群的24.5%，到2013年該比例已經(jīng)超過52%，2015年該比例增長(zhǎng)到57.8%。由此可見，雖然農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率在五年間取得很大的增長(zhǎng)，但仍未達(dá)到百分百的覆蓋率，農(nóng)村地區(qū)仍有部分60 歲及以上的老人沒有參保，沒有得到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的保障。

2.養(yǎng)老金保障水平低

由于城鄉(xiāng)二元制的影響，不同類型的養(yǎng)老保險(xiǎn)在養(yǎng)老金金額上存在一定差異，而主要覆蓋農(nóng)村地區(qū)的新農(nóng)保養(yǎng)老金的給付水平是最低的。根據(jù)CLASS 調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2015年，政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金達(dá)到39600 元/年，企業(yè)職工養(yǎng)老金為27600 元/年，新農(nóng)保養(yǎng)老金為840 元/年。新農(nóng)保養(yǎng)老金僅為政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金的1/47，為企業(yè)職工養(yǎng)老金的1/32?？梢?，農(nóng)村老人的養(yǎng)老金保障水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)老人的水平，且隨著時(shí)間的增加，這種差距還在不斷地?cái)U(kuò)大。由于養(yǎng)老金待遇水平低，部分老人甚至都不愿意繳費(fèi)，因此，沒有個(gè)人賬戶，僅可領(lǐng)取微乎其微的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。在城鎮(zhèn)老人完全可以依靠強(qiáng)大的國(guó)家政策和豐富的養(yǎng)老金過上幸福的晚年生活的同時(shí)，農(nóng)村老人只能依靠自身的收入和儲(chǔ)蓄或子女的資助，難以保障生活水平和質(zhì)量。

3.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量少，服務(wù)質(zhì)量差

在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)成為城市新興產(chǎn)業(yè)、各類專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在城市涌現(xiàn)的同時(shí)，2018年，中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總數(shù)僅有15006 個(gè)，年末收養(yǎng)人數(shù)為1013356人，難以滿足未來失能老年人口持續(xù)增長(zhǎng)的需求。在2014 年中國(guó)老年社會(huì)追蹤調(diào)查報(bào)告中顯示，當(dāng)提及對(duì)養(yǎng)老院的總體印象時(shí)，有40.6%的老人認(rèn)為“一般”，26.6%的老人認(rèn)為“較差”；被問到選擇養(yǎng)老院養(yǎng)老的原因時(shí)，有72%的老人表示“無論如何都不會(huì)去養(yǎng)老院”?？梢姡r(nóng)村老人對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的接受程度較低，除了自身傾向在家養(yǎng)老的傳統(tǒng)觀念外，農(nóng)村現(xiàn)存養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的居住環(huán)境和服務(wù)質(zhì)量也是造成老人不愿去機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的原因，例如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)環(huán)境差、專業(yè)水平低以及服務(wù)態(tài)度冷淡等。

(二)家庭層面

在中國(guó)，尤其是在農(nóng)村，家庭養(yǎng)老是一種歷史極為悠長(zhǎng)、地位極其重要的傳統(tǒng)養(yǎng)老方式，其最早歷史可追溯到西周秦漢時(shí)期。但自改革開放以來，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的各大城市像一塊塊磁石，將大量的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力吸引過去，留在鄉(xiāng)村的大多是老弱病殘群體，家庭養(yǎng)老功能在經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展中逐漸弱化。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2018年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，2018年農(nóng)民工總量為28836 萬(wàn)人，外出農(nóng)民工就有17266萬(wàn)人，超過農(nóng)民工總量的一半。隨著外出務(wù)工人數(shù)的增長(zhǎng)，農(nóng)村空巢老人的數(shù)量也在不斷增加，2015年的CHARLS調(diào)查顯示，獨(dú)居老人的比例為7.8%，只與配偶居住的比例為43.7%，與子女同住的為45.3%，與他人同住的僅有1.7%?？梢娹r(nóng)村空巢老人的比例高達(dá)51.5%，超過農(nóng)村老人總數(shù)的一半。根據(jù)全國(guó)老齡辦披露，2020 年我國(guó)空巢老人的數(shù)量將達(dá)到1.18億。大量勞動(dòng)力的外流和空巢家庭數(shù)量的與日俱增，使曾經(jīng)根深蒂固的家庭養(yǎng)老模式失去了它的優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)水平低、健康狀況差的空巢老人在這種模式下難以保障其生活品質(zhì)。

(三)個(gè)人層面

1.經(jīng)濟(jì)收入水平低

根據(jù)2014年中國(guó)老年社會(huì)追蹤調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村老人的生活來源主要由以下三個(gè)部分組成:自己的離退休金/養(yǎng)老金(14.6%)、子女的資助(39.4%)以及自己的勞動(dòng)或工作所得(26.2%)。由此得出結(jié)論，農(nóng)村戶口老人的生活來源主要是子女的資助和自己勞動(dòng)或工作所得。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2018年全體國(guó)民人均可支配收入為28228元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為39251元，而農(nóng)村居民人均可支配收入僅為14617 元，約為國(guó)民人均可支配收入的1/2，為城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的1/3。這表明，在國(guó)民的人均收入水平逐年提高的情況下，收入分配不均的現(xiàn)象也隨之而來，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)水平存在巨大差距，農(nóng)村老人的經(jīng)濟(jì)收入能否滿足其養(yǎng)老基本需求也成為亟待解決的問題。

2.身體和精神狀況差

通過觀察2014 年的CLASS調(diào)查和2015年的CHARLS調(diào)查，數(shù)據(jù)均顯示農(nóng)村老人的身體健康狀況差于城鎮(zhèn)老人，在精神狀況上也更易產(chǎn)生抑郁、孤獨(dú)感和不幸福感。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2018年，全國(guó)人均醫(yī)療保健消費(fèi)支出1685元，城鎮(zhèn)居民人均醫(yī)療保健消費(fèi)支出2046 元，農(nóng)村居民人均醫(yī)療保健消費(fèi)支出僅1240 元。農(nóng)村居民的醫(yī)療保健費(fèi)用不僅低于全國(guó)平均水平且僅達(dá)到城鎮(zhèn)居民水平的一半，說明農(nóng)村老人的醫(yī)療保健意識(shí)還不夠強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)水平、受教育程度、消費(fèi)觀念、傳統(tǒng)習(xí)俗等都有可能成為影響農(nóng)村老人醫(yī)療保健消費(fèi)支出的因素，且隨著農(nóng)村年輕勞動(dòng)力大量外流，空巢老人的數(shù)量還在不斷上升，老人的日常生活不僅得不到照料，精神健康問題和心理隱患也得不到關(guān)注。

3.傳統(tǒng)觀念難以轉(zhuǎn)變

根據(jù)2014年中國(guó)老年社會(huì)追蹤調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，按養(yǎng)老主體的不同，7.8%的老人認(rèn)為應(yīng)由政府養(yǎng)老，64.2%的老人認(rèn)為應(yīng)由子女養(yǎng)老，11.7%的老人認(rèn)為應(yīng)由自己或配偶負(fù)責(zé)養(yǎng)老，16.1%的老人認(rèn)為應(yīng)由三方共同承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任，僅有0.2%的老人認(rèn)為社區(qū)應(yīng)負(fù)擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任；按養(yǎng)老地點(diǎn)的不同，62.4%的老人選擇在自己家養(yǎng)老，35.2%的老人選擇子女家，僅有1%和0.1%的老人分別選擇養(yǎng)老院和日托所或托老所。從數(shù)據(jù)來看，隨著家庭結(jié)構(gòu)小型化和傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老觀念淡化，有不少農(nóng)村老人開始轉(zhuǎn)變對(duì)養(yǎng)老責(zé)任主體的認(rèn)知及對(duì)養(yǎng)老責(zé)任分擔(dān)的態(tài)度，但持傳統(tǒng)養(yǎng)老觀點(diǎn)的老人仍占半數(shù)以上，農(nóng)村老人并不愿意離開家入住到居住條件更好和醫(yī)療設(shè)備更專業(yè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

三、農(nóng)村養(yǎng)老半自助模式的構(gòu)想

農(nóng)村養(yǎng)老半自助模式最大的特點(diǎn)就是“半自助性”，即不完全依賴某個(gè)養(yǎng)老主體承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任，而是基于外部由政府、社會(huì)組織、民間資本三方提供政策扶持、專業(yè)指導(dǎo)以及資金建設(shè)，內(nèi)部由部分健康老人向另一部分輕度失能失智老人提供照料和幫助。該模式在更大程度上給予養(yǎng)老群體良好的參與感、高自由度和多樣化選擇。由于農(nóng)村社區(qū)所具有的特點(diǎn)，該模式適用于同村養(yǎng)老群體。

(一)國(guó)家政策的引導(dǎo)

在“十三五”規(guī)劃中，這樣定位我國(guó)養(yǎng)老政策方向:積極開展應(yīng)對(duì)人口老齡化行動(dòng)，弘揚(yáng)敬老、養(yǎng)老、助老社會(huì)風(fēng)尚，建設(shè)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。多元化的養(yǎng)老主體厘清職責(zé)、共同肩負(fù)起養(yǎng)老的責(zé)任:政府統(tǒng)籌大局，承擔(dān)著“保基本、建機(jī)制、強(qiáng)監(jiān)管”的職責(zé)；社會(huì)組織作為政府的助手，在政策扶持之下滿足老人的差異化需求；民間資本借助政府放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入的條件，大力發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)，讓養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成為失能失智老人的依托。

(二)養(yǎng)老需求的差異化

老人的養(yǎng)老需求包括物質(zhì)需求、照料需求、精神慰藉需求及文化娛樂需求，不同年齡段的老人對(duì)需求具有差異性和側(cè)重性。老人的身體健康狀況和經(jīng)濟(jì)收入水平會(huì)隨著年齡的增加而下降，按照這個(gè)趨勢(shì)，身體狀況良好、有一定經(jīng)濟(jì)收入的低齡老人在精神慰藉、文化娛樂上有更大需求；而健康程度和收入呈下降狀態(tài)的中齡老人則更側(cè)重于物質(zhì)需求和照料需求；高齡老人則明顯地偏好生活照顧、醫(yī)療護(hù)理等照料需求。2018年的《中國(guó)人口與就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》在全國(guó)抽樣調(diào)查后得出數(shù)據(jù):在農(nóng)村，60～69歲的老人56603人，占總?cè)丝诘?1.92%；70～79歲的老人26758人，占總?cè)丝诘?.63%；80～89歲的老人10117人，占總?cè)丝诘?.13%；90 歲及以上的老人1148人，占總?cè)丝诘?.24%?？梢?，低齡老人人口比重最大，中齡老人人口比重居中，高齡老人人口比重最小。通過指導(dǎo)和培訓(xùn)身體狀況較佳的低齡老人對(duì)輕度失能老人提供照料和關(guān)心，從而在提高低齡老人社會(huì)參與感的同時(shí)降低被照顧老人面對(duì)外來專業(yè)人員的不適應(yīng)性，而身體和精神狀況極差、需要專業(yè)護(hù)理的重度失能失智老人則可以養(yǎng)老院、鄉(xiāng)村日間照料中心等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為依托進(jìn)行養(yǎng)老。

四、農(nóng)村養(yǎng)老半自助模式的對(duì)策

(一)政府加強(qiáng)制度建設(shè)和治理能力建設(shè)，社會(huì)組織和民間資本發(fā)揮補(bǔ)充作用

政府要加快完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、健全醫(yī)療保險(xiǎn)制度、推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)制，以制度保障農(nóng)村養(yǎng)老需求；還要擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，逐步穩(wěn)健地提高農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金的水平，使失去勞動(dòng)能力的老人獲得經(jīng)濟(jì)保障，改善基本生活水平；要加快建立以政府為主導(dǎo)的多元化養(yǎng)老服務(wù)體系，鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織及民間資本參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)。社會(huì)組織和民間資本在政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí)發(fā)揮積極的補(bǔ)充作用，大力建設(shè)環(huán)境優(yōu)美、服務(wù)到位、功能齊全、類型多樣的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，為農(nóng)村老人互助養(yǎng)老提供專業(yè)指導(dǎo)，切實(shí)滿足不同老人的差異化需求。

(二)建立完善的監(jiān)督監(jiān)管制度

政府在放低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)社會(huì)組織和民間資本進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的同時(shí)要加大監(jiān)督監(jiān)管力度，以保證養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行的穩(wěn)定性和安全性。農(nóng)村老人作為一個(gè)特別群體，具有文化水平低、法律知識(shí)薄弱、傾訴途徑少的特點(diǎn)，他們不善于表達(dá)自己的需求和不滿，更不擅長(zhǎng)運(yùn)用法律知識(shí)來維護(hù)自己的權(quán)益?；诖?，在引入社會(huì)組織和民間資本進(jìn)入到農(nóng)村養(yǎng)老領(lǐng)域時(shí)，政府部門不僅要發(fā)揮監(jiān)督職能，督促和落實(shí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行過程的透明化和規(guī)范化，還要制定相應(yīng)的法律法規(guī)，為養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的全面發(fā)展提供強(qiáng)有力的法律保障。

(三)彌補(bǔ)信息缺口，發(fā)揮“半自助”的優(yōu)勢(shì)

為準(zhǔn)確把握和運(yùn)用農(nóng)村養(yǎng)老半自助模式，急需彌補(bǔ)農(nóng)村老年人口基礎(chǔ)信息的缺失。通過全面系統(tǒng)地收集、統(tǒng)計(jì)和分析農(nóng)村老人的年齡結(jié)構(gòu)、身體狀況、精神狀態(tài)以及養(yǎng)老需求等精準(zhǔn)信息，可以更科學(xué)合理地劃分不同年齡段老年群體的特征，安排和部署老人之間的互助工作和職責(zé)，制定清晰的工作目標(biāo)和任務(wù)，使他們的權(quán)責(zé)明確化、制度化。另外，實(shí)施合理的獎(jiǎng)懲制度，適當(dāng)激勵(lì)老人的行為，提高老人的積極性。相關(guān)組織和機(jī)構(gòu)還要做好應(yīng)對(duì)老人之間出現(xiàn)矛盾和摩擦的準(zhǔn)備工作，避免發(fā)生意外事件。

(四)重視老年群體的心理健康和文化娛樂需求

政府、社會(huì)組織和民間資本三方要避免把農(nóng)村老年人作為弱勢(shì)群體對(duì)待，在給予經(jīng)濟(jì)支持的基礎(chǔ)上還要給予精神支持，密切關(guān)注老年人的心理變化狀況。第一，安排專業(yè)的心理輔導(dǎo)人員，定期對(duì)老人進(jìn)行心理檢查和心理輔導(dǎo)，預(yù)防抑郁等心理疾??；第二，定期組織和開展各種老年文體娛樂活動(dòng)，豐富農(nóng)村老人的文化生活，減弱他們的老化態(tài)度，消除其消極心理，提高他們的生活積極性。