財政項目庫建設(shè)與管理的思考

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引言

財政項目的三年中期規(guī)劃管理是部門預(yù)算編報工作中的重要環(huán)節(jié)，而編制項目中期規(guī)劃，要以項目庫作為基礎(chǔ)保障條件。高質(zhì)量的項目庫建設(shè)、科學(xué)有效的管理可以為部門預(yù)算編報工作提供良性循環(huán)、提高資金運用效益。

一、項目庫建設(shè)與管理的機(jī)構(gòu)和職責(zé)

（一）機(jī)構(gòu)

單位財務(wù)部門應(yīng)負(fù)責(zé)本單位項目庫的建立和日常管理工作，同時項目的主體責(zé)任部門應(yīng)對項目進(jìn)行具體跟進(jìn)，按財務(wù)部門要求時間進(jìn)行更新和維護(hù)，項目歸口管理部門應(yīng)對項目進(jìn)行分級分類管理。從業(yè)務(wù)部門——歸口管理部門——財務(wù)部門形成多方合力，從單個項目、幾類項目、項目庫這種點、線、面的逐級逐層審核和維護(hù)，搭建起項目庫建立與日常管理的工作鏈條。

（二）職責(zé)

財務(wù)部門是項目庫的組織管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項目庫管理制度建設(shè)、建立單位項目庫、受理各部門申報的項目并組織項目評審，將符合條件的項目按規(guī)定程序報批后納入單位項目庫、根據(jù)項目庫內(nèi)項目排序情況及整體預(yù)算資金編制財政補(bǔ)助預(yù)算并上報財政部、定期組織項目庫清理、監(jiān)督、檢查項目的實施情況、組織項目績效評價工作。

根據(jù)部門職能和管理需要，屬于歸口管理的項目應(yīng)由歸口管理部門受理項目的申報，將符合條件的項目報財務(wù)部門并按要求開展歸口管理項目的績效評價工作。

各業(yè)務(wù)主體部門的職責(zé)，要根據(jù)單位發(fā)展規(guī)劃和本部門職能，提出項目方案，開展項目前期準(zhǔn)備工作、編報項目申報文本，確保申報資料的真實、準(zhǔn)確、完整、配合職能管理部門開展項目績效評價工作。

二、項目庫分類和管理流程

項目庫分為備用項目庫、已評審項目庫、上報財政部項目庫、已立項項目庫、執(zhí)行庫和完成庫。根據(jù)項目是否安排預(yù)算、實施進(jìn)展等情況分類精準(zhǔn)管理。

各業(yè)務(wù)主體責(zé)任部門按流程進(jìn)行項目申報，填報項目申報文本，按規(guī)定程序報批后向財務(wù)部門和歸口管理部門申報進(jìn)入備用項目庫；財務(wù)部門負(fù)責(zé)組織備選項目的評審工作，評審?fù)ㄟ^的項目轉(zhuǎn)入已評審項目庫；財務(wù)部門按照本單位年度重點工作任務(wù)和輕重緩急的原則，對進(jìn)入已評審項目庫的項目進(jìn)行排序，批準(zhǔn)后轉(zhuǎn)入上報財政部項目庫；經(jīng)財政部“一下”預(yù)算核準(zhǔn)批復(fù)納入部門“二上”預(yù)算的項目，由已上報項目庫轉(zhuǎn)至已立項項目庫；項目經(jīng)財政部核準(zhǔn)并批復(fù)預(yù)算后，轉(zhuǎn)入預(yù)算執(zhí)行階段，進(jìn)入執(zhí)行庫；項目已實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)和任務(wù)并完成總結(jié)和驗收手續(xù)之后，轉(zhuǎn)入完成庫。

三、項目庫建設(shè)與管理的問題和現(xiàn)狀

通過對項目庫分類及管理流程的梳理與總結(jié)，同時結(jié)合自身工作情況，對項目庫建設(shè)與管理的問題和現(xiàn)在思考如下：

（一）項目庫建設(shè)

1.預(yù)算單位對編制三年滾動項目庫重視程度不足

目前財政項目的預(yù)算編報實行的是三年滾動編制，但是對項目審核多數(shù)只看第一年的資金情況，后兩年并不進(jìn)行過多要求，等到下一年重新編制一個三年規(guī)劃，并沒有參考上年已確定的三年規(guī)劃數(shù)據(jù)，導(dǎo)致項目沒有真正意義上實行有效銜接，而項目庫也沒有實行滾動管理，致使單位決策短期化，這是對編制滾動項目庫重視程度不足導(dǎo)致的。

2.項目庫建設(shè)保障力量和環(huán)節(jié)薄弱

根據(jù)自身的單位性質(zhì)及業(yè)務(wù)特點，制定出適合本單位發(fā)展需要的項目庫管理辦法，并建立單位項目庫，落實到具體操作中，需要多部門有效配合并聯(lián)動推進(jìn)，而各部門的規(guī)定約束力和執(zhí)行力相對較弱，與項目庫有關(guān)的制度建設(shè)也不夠健全，對于項目庫的分級分類管理、項目的評審制度、類似項目的支出標(biāo)準(zhǔn)要求以及項目滾動管理的動態(tài)監(jiān)管等保障力量和環(huán)節(jié)都比較薄弱。

（二）項目庫管理

1.預(yù)算部門項目庫缺失或不夠系統(tǒng)

正如在項目庫建設(shè)中提到的，很多預(yù)算部門還沒有建立起單位項目庫，因此對于項目庫管理工作，就無法系統(tǒng)、連貫的進(jìn)行。即使一些單位建立了項目庫，但是庫中項目也比較孤立，無法實現(xiàn)信息共享和滿足自身管理的需要。“一年一庫”是普遍存在的問題，項目庫中項目只重視年度預(yù)算和內(nèi)容的編制，缺乏中期管理的高度，更沒有達(dá)到滾動管理的效果。

2.部門預(yù)算編報與項目庫管理缺乏聯(lián)動

部門預(yù)算編報工作中項目文本的編制、項目績效指標(biāo)的設(shè)定及三年中期規(guī)劃主要是在“一上”部門預(yù)算中完成的，而從“一上”工作的布置到完成，往往只有一個月左右的時間。在這么短的時間內(nèi)，要完成預(yù)算編制、項目編制、項目預(yù)算審核、項目可行性評審等一系列工作，任務(wù)量大、完成有難度，加之大部分單位并沒有建立健全項目庫管理，使預(yù)算編報與項目庫管理缺乏聯(lián)動，更是提高了預(yù)算編報工作的難度系數(shù)，令預(yù)算編報工作質(zhì)量縮水、工作形式走過場。

3.項目庫缺乏統(tǒng)一完善的分類體系

從財政部的部門預(yù)算編報系統(tǒng)中看，項目分類是按單位性質(zhì)進(jìn)行的大類劃分，而從每一個項目文本的編報看，對項目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)支出分類也只是按會計使用科目來設(shè)置的。大部分單位沒有通過項目庫管理，建立統(tǒng)一完善的分類體系，這增加了項目分類和梳理的難度，對于項目數(shù)量多、種類廣、組成繁雜的特點，沒有應(yīng)對機(jī)制和有效的處理方案。

四、項目庫建設(shè)與管理的思考與建議

（一）項目庫建設(shè)

1.財務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門聯(lián)動配合，培養(yǎng)建立項目庫滾動管理意識

財務(wù)部門負(fù)責(zé)建立項目庫和項目庫的日常管理，定期進(jìn)行更新和維護(hù)，業(yè)務(wù)主體部門及歸口管理部門聯(lián)動配合形成多方合力，從單個項目、幾類項目、整體項目庫這種點、線、面的逐級逐層分類與梳理，進(jìn)行項目中長期規(guī)劃管理，建立與實行項目滾動管理的運行機(jī)制。樹立標(biāo)桿榜樣，建立對未來工作預(yù)測機(jī)制，提高對工作計劃的把握程度，盡量減少各部門編制滾動項目預(yù)算的為難情緒。

2.逐步建立項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)，完善項目庫分層分級體系

發(fā)揮財政資金使用效益的最大化，使項目主體部門在資金分配上做到“能花錢、會花錢、花好錢”、使財務(wù)部門在預(yù)算管理中做到“管好錢、理好財、服好務(wù)”，始終是一項重要的研究課題。項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)的建立，完善項目庫分層分級體系，是實現(xiàn)財政資金使用效益最大化的重要保障手段。要在財務(wù)規(guī)定的定額標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，由業(yè)務(wù)部門根據(jù)自身業(yè)務(wù)特點，梳理項目績效考核指標(biāo)，細(xì)化量化項目進(jìn)展情況，充分做好可行性評估和可持續(xù)性的預(yù)測，按照項目實施的不同領(lǐng)域分層分級建立定額標(biāo)準(zhǔn)，再由歸口管理部門實行橫向比較、審核把關(guān)，最終報送財務(wù)部門，并根據(jù)單位整體規(guī)劃和資金總量進(jìn)行排序與匯總，逐步建立有層次、多維度的項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)。

3.建立財務(wù)聯(lián)絡(luò)員機(jī)制，培養(yǎng)既熟悉項目又有財務(wù)管理素質(zhì)的專業(yè)人員

多數(shù)單位的業(yè)務(wù)部門人員具備專業(yè)領(lǐng)域知識，但不了解財務(wù)情況。而財務(wù)部門人員掌握財務(wù)工作相關(guān)法規(guī)，卻不熟悉業(yè)務(wù)部門具體項目。建立財務(wù)聯(lián)絡(luò)員機(jī)制，培養(yǎng)既熟悉項目又有財務(wù)管理素質(zhì)的專業(yè)人員。可以將財務(wù)、業(yè)務(wù)部門的人員優(yōu)勢集中，更好地做實預(yù)算管理、項目執(zhí)行之間的銜接。通過選拔優(yōu)秀的財務(wù)工作人員，進(jìn)行集中培訓(xùn)，按項目歸口分類情況進(jìn)行劃分，成立專門的項目庫籌備小組，高效、精確、專一地對項目進(jìn)行維護(hù)與管理，與業(yè)務(wù)部門建立常態(tài)化聯(lián)絡(luò)機(jī)制。

（二）項目庫管理

1.配套建設(shè)項目庫高質(zhì)量運行的保障制度

建立健全項目庫管理，是高效、有序開展部門預(yù)算編報工作的必要保證，而與之相配套的項目庫運行保障制度，則是實現(xiàn)項目庫全方位、全覆蓋、多環(huán)節(jié)、多流程有效合理運用的關(guān)鍵。按照上級單位對于要把“四梁八柱”制度真正建立起來的指示精神，應(yīng)扎緊制度的“籠子”，建立項目庫運行管理辦法、預(yù)算績效管理辦法、項目庫管理實施細(xì)則等系列制度，為項目庫做實做細(xì)提供基礎(chǔ)保障。

2.健全財政績效運行監(jiān)控機(jī)制

項目庫管理依托于財政績效運行監(jiān)控機(jī)制的保證，健全預(yù)算執(zhí)行管理考核指標(biāo)體系，增加項目績效指標(biāo)體系的考核維度，將財政績效運行監(jiān)控機(jī)制嵌入項目庫管理系統(tǒng)中，成為維護(hù)項目庫滾動管理的參考依據(jù)，將項目績效指標(biāo)作為對項目完成進(jìn)度跟蹤、分析、預(yù)警、止損的有效方法，對項目庫中項目及時予以維護(hù)和糾偏，增強(qiáng)項目執(zhí)行力度、提高資金使用效益。

3.建立科學(xué)規(guī)范的項目庫管理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)項目庫的項目清理、項目排序、項目驗收等滾動管理

根據(jù)各部門職能、職責(zé)設(shè)置，梳理建立“業(yè)務(wù)部門-歸口管理部門-財務(wù)部門”分層次的項目預(yù)算管理結(jié)構(gòu)。按照備用項目庫、已評審項目庫、上報財政部項目庫、已立項項目庫、執(zhí)行庫和完成庫的分類方式，科學(xué)規(guī)范項目庫管理結(jié)構(gòu)，對成為已立項前的項目，嚴(yán)格進(jìn)行項目審核，多部門合力配合，嚴(yán)把項目審核關(guān)；對已立項并處在執(zhí)行期間的項目，要結(jié)合績效運行監(jiān)管機(jī)制對項目開展追蹤跟進(jìn)；對完成庫中的項目，做好驗收完成后，及時進(jìn)行數(shù)據(jù)留存和備案；對需要改進(jìn)及暫不列入編報計劃的項目，及時做好項目清理工作。

結(jié)語

本文從項目庫的建立與管理兩方面展開分析，在制度建設(shè)、人員配備、聯(lián)動配合等角度上進(jìn)行思考與研究，希望在今后的部門預(yù)算編報工作中，真正運用項目庫來解決實際問題，完善制度的同時，力求不讓制度掛在墻上，要與日常預(yù)算管理工作相得益彰。