基于自主治理理論的環(huán)境治理新思考

劉志遠

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 經(jīng)濟研究所，石家莊050061）

一、引言

近年來，生態(tài)環(huán)境問題成為全球關(guān)注的焦點。伴隨著工業(yè)化進程的加快，人類干預(yù)自然環(huán)境的程度不斷加深，在滿足人類發(fā)展需要的同時帶來非常嚴重的環(huán)境問題。與以往的環(huán)境破壞問題相比，如今的環(huán)境問題呈現(xiàn)跨區(qū)域性的特征，生態(tài)環(huán)境治理的難度因跨區(qū)域治理主體問題日益上升，生態(tài)環(huán)境問題迫使人類對環(huán)境治理的手段和方式進行改良。

自然環(huán)境是典型的公共池塘資源，具有非排他性和非競爭性的鮮明特點，意味著有限的資源使用不受限制，使用收益的私人性會激發(fā)個人占有環(huán)境資源的動力，采用“搭便車”行為，結(jié)果會產(chǎn)生“公地的悲劇”，現(xiàn)實的環(huán)境破壞情況印證了此觀點。人類對公共池塘資源治理之道的探索從未停止，對于環(huán)境等具有“外部性”的公共池塘資源，以往的解決辦法不外乎是依靠市場機制和政府干預(yù)，但并未取得預(yù)期的效果，簡而言之，如果人們在20 世紀70 年代不再幻想政府的作用，他們在20 世紀90 年代就不再幻想市場的作用。[1]在政府與市場都無法有效地治理環(huán)境的情況下，美國學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆教授的自主治理理論提供了生態(tài)環(huán)境治理的新方向。奧斯特羅姆公共治理思想對政治、行政、經(jīng)濟乃至社會學(xué)產(chǎn)生了深遠的影響，其思想體系的研究與設(shè)計，將有助于人們理解公共資源管理過程中的制度設(shè)計、產(chǎn)權(quán)界定等集體行動問題，為公共資源的可持續(xù)利用提供一定的參考和支持。基于自主治理理論研究生態(tài)環(huán)境治理，健全現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境治理體系，有利于厘清個人短期利益與集體長遠利益，提升個人參與環(huán)境治理的能力，實現(xiàn)持久的集體利益，也幫助政府正確出臺環(huán)境保護措施，吸引更多個體的關(guān)注與支持，促進自然環(huán)境逐步轉(zhuǎn)向碧水藍天。

二、生態(tài)環(huán)境治理研究現(xiàn)狀

在過去數(shù)十年中，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得巨大成功，綜合國力和國際競爭力躍居世界前列、工業(yè)生產(chǎn)能力迅速提高、科教文衛(wèi)等基礎(chǔ)公共服務(wù)蓬勃發(fā)展、人民生活水平持續(xù)改善。經(jīng)濟發(fā)展速度固然令世人震驚，但塔吊林立的代價卻是生態(tài)環(huán)境逐步邁向深淵：淡水資源的質(zhì)量與數(shù)量持續(xù)走低、大氣污染難以控制、區(qū)域生態(tài)環(huán)境趨于失衡……

在經(jīng)濟發(fā)展迅速與生態(tài)環(huán)境破壞的復(fù)雜背景下，眾多學(xué)者對我國生態(tài)環(huán)境治理問題進行了研究。早期研究生態(tài)環(huán)境治理主要是針對生態(tài)脆弱的特定地區(qū)，如水蝕風(fēng)蝕交錯帶小流域、[2]額濟納綠洲、[3]渾善達克地區(qū)、[4]青海湖地區(qū)[5]等，對這些生態(tài)更加脆弱地區(qū)的環(huán)境現(xiàn)狀與形成原因進行深入分析，以尋求生態(tài)環(huán)境綜合治理之道，提出改善生態(tài)環(huán)境的對策建議，為生態(tài)脆弱地區(qū)可持續(xù)發(fā)展作出重要理論貢獻與實踐指導(dǎo)。隨著研究的不斷深入，學(xué)者的視角逐漸多元化。在區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)治理方面，羅志高和楊繼瑞在綜合傳統(tǒng)治理機制的基礎(chǔ)上構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化治理機制，以期推動主體眾多的長江流域帶區(qū)域協(xié)作共治；[6]崔晶以祁連山為例探索跨區(qū)域橫向生態(tài)治理協(xié)作的破解之道，對跨區(qū)域生態(tài)治理中各主體作出建議；[7]藺豐奇和吳卓然認為京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理不佳的原因是治理模式的“碎片化”，打破壁壘、互相協(xié)作才是正確的治理之道。[8]在生態(tài)環(huán)境治理主體方面，余敏江基于生態(tài)環(huán)境治理中的央地利益糾纏認為構(gòu)建中央與地方政府生態(tài)治理協(xié)調(diào)機制具有重要價值；[9]萬希平認為解決生態(tài)環(huán)境治理復(fù)雜疊加性問題的關(guān)鍵是實行政府主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境治理新模式；[10]朱喜群基于太湖流域生態(tài)治理發(fā)現(xiàn)，只有多元主體協(xié)同治理才能有效應(yīng)對生態(tài)環(huán)境問題治理的復(fù)雜性與多樣性。[11]在國外生態(tài)環(huán)境治理經(jīng)驗方面，鄔曉燕通過分析德國百年來的環(huán)境治理歷程，為我國生態(tài)環(huán)境治理提供經(jīng)驗借鑒與措施啟示；[12]林英梅和龐昌偉發(fā)現(xiàn)俄羅斯在20 世紀末核災(zāi)難之后的生態(tài)環(huán)境治理取得巨大成功，我國可學(xué)習(xí)俄羅斯近年來在市場經(jīng)濟下對生態(tài)環(huán)境治理的探索經(jīng)驗；[13]楊振姣等基于我國海洋生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)狀和困境認為，我國應(yīng)該學(xué)習(xí)美國、歐盟、日本等國家地區(qū)的海洋治理經(jīng)驗，推進我國海洋生態(tài)治理現(xiàn)代化建設(shè)。[14]

歷年來眾多學(xué)者對生態(tài)環(huán)境治理問題的研究取得突破性進展，為生態(tài)環(huán)境現(xiàn)實治理與理論探索提供寶貴的經(jīng)驗。但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的勢頭逐漸減弱，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級壓力不斷增加，在經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)治理的復(fù)雜關(guān)系背景下如何改善生態(tài)環(huán)境治理模式成為生態(tài)治理的關(guān)鍵。實踐與理論都曾證明政府與市場皆難以單獨實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的有效治理，在這種情況下，奧斯特羅姆教授的自主治理理論帶來了生態(tài)環(huán)境治理的新思路。

三、自主治理理論基礎(chǔ)

對于公共事物治理這一難題，亞里士多德在2000 多年前就已經(jīng)關(guān)注，直至近代也沒有完美的解決之道，市場及政府機制都難以走出公共事物治理的困境。鑒于傳統(tǒng)的治理方式難以破解公共事物治理難題，奧斯特羅姆教授創(chuàng)造性提出了自主治理理論，在她的《公共事物的治理之道》中作出詳細的闡述，主要思想是“相互依賴的委托人如何組織自己進行自主治理，使每個人在面對搭便車、逃避責(zé)任或其他機會主義行為誘惑的情況下，實現(xiàn)持久的共同利益”。[15]奧斯特羅姆教授及其團隊通過對瑞士托拜爾高山草場、斯里蘭卡漁場等大量典型案例進行實證分析，總結(jié)各地公共事物治理的成功經(jīng)驗與失敗教訓(xùn)，從中發(fā)現(xiàn)影響公共事物治理的制度性因素，[16]認為可以通過社會機制的自主治理模式走出公共事物治理困境，建立自主治理組織為公共事物治理提供嶄新的視角，奠定生態(tài)環(huán)境自主治理的理論基礎(chǔ)。

奧斯特羅姆教授的自主治理理論源于過往治理經(jīng)驗的總結(jié)及大量的實踐調(diào)研，是在其多中心治理理論的基礎(chǔ)上衍生而來的，認為通過持續(xù)溝通交流建立互相信任和理解的協(xié)作組織模式可自發(fā)進行公共事物治理。在自主治理組織中，制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督是三大制度難題，制度供給事關(guān)自主治理組織，可信承諾解決有效激勵的難題，相互監(jiān)督是制度可持續(xù)運行的保證。[17]自主治理理論中影響個人選擇的4 大內(nèi)部變量是預(yù)期收益、預(yù)期成本、內(nèi)在規(guī)范和貼現(xiàn)率，內(nèi)部選擇與外部環(huán)境會共同影響生態(tài)環(huán)境治理的成果，個人選擇的收益受其他人選擇的制約和影響，這是自主治理組織得以形成的理論基礎(chǔ)。自主治理理論的具體原則主要有8 項，分別是界定邊界、制定規(guī)則、安排集體選擇、監(jiān)督、分級處罰、沖突解決機制、承認組織權(quán)威、分權(quán)制企業(yè)，這些原則構(gòu)成一個群體運行的規(guī)則基礎(chǔ)，具有可執(zhí)行性規(guī)則的群體能夠加深與其他群體及內(nèi)部人員的合作。

奧斯特羅姆公共治理思想對經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科產(chǎn)生了深遠的影響，對公共事物治理提供相當程度的理論參考與實踐支持。

四、生態(tài)環(huán)境治理模式的爭端：政府和市場

傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境治理手段不外乎政府干預(yù)和市場機制兩種，個人理性與集體理性的沖突導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境治理陷入困境，市場機制外部性的存在導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境治理手段失靈，政府干預(yù)生態(tài)環(huán)境治理也難以達成既定目標。在政府干預(yù)和市場機制都陷入生態(tài)環(huán)境治理瓶頸的現(xiàn)實背景下，生態(tài)環(huán)境自主治理方式為生態(tài)環(huán)境治理帶來曙光。

（一）政府干預(yù)生態(tài)環(huán)境治理方式

在馬歇爾外部經(jīng)濟的理論基礎(chǔ)上，經(jīng)濟學(xué)家庇古在1920 年出版的《福利經(jīng)濟學(xué)》一書中創(chuàng)造性指出外部性問題——即外部不經(jīng)濟，并據(jù)此主張征收高額稅收或罰款的方式解決外部性問題，也就是著名的“庇古稅”。庇古發(fā)現(xiàn)社會經(jīng)濟活動中私人邊際成本（及收益）與社會邊際成本（及收益）的不匹配，隨即提出消除外部性的方法——政府對私人邊際成本大于社會邊際成本的經(jīng)濟活動進行征稅、對私人邊際收益大于社會邊際收益的經(jīng)濟活動進行補貼，構(gòu)成“庇古稅”的理論基礎(chǔ)?！氨庸哦悺敝鲝垖υ斐森h(huán)境污染（即外部負效應(yīng)）的主體征收其造成額外社會成本等量的稅收，將經(jīng)濟主體所產(chǎn)生的外部負效應(yīng)內(nèi)部化。

庇古稅及其補貼手段對后世環(huán)境污染治理的影響巨大，基于庇古稅的環(huán)境治理手段有OECD 國家實行的污染者付費的征稅政策、排污收費制度等，為政府干預(yù)生態(tài)環(huán)境治理作出重大貢獻，在相當程度上解決環(huán)境污染難以治理的問題，但不可避免的存在一些缺陷使政府難以有效處理生態(tài)環(huán)境污染。第一，政府干預(yù)生態(tài)環(huán)境治理是政府利用行政命令對污染嚴重的企業(yè)進行管制，達到環(huán)境治理最優(yōu)化目標，需要政府能夠厘清私人邊際成本（記收益）與社會邊際成本（及收益）相差的具體額度，有關(guān)信息的不完全導(dǎo)致政府難以出臺最優(yōu)的稅收或補貼政策。第二，由于政府是多個主體組成的行政機構(gòu)，政府內(nèi)部的個人理性容易產(chǎn)生尋租問題，導(dǎo)致政府失靈現(xiàn)象的出現(xiàn)。第三，政府干預(yù)生態(tài)環(huán)境治理也會產(chǎn)生一定成本，如果高于環(huán)境污染成本則會得不償失。

（二）市場機制生態(tài)環(huán)境治理方式

與庇古主張政府干預(yù)治理環(huán)境污染的外生方式不同，科斯在其1960 年的著作《社會成本問題》中闡述其市場自由主義的思想，認為依靠市場機制也能夠有效解決環(huán)境污染等外部負效應(yīng)問題，通過界定產(chǎn)權(quán)使外部效應(yīng)內(nèi)生化?？扑拐J為在交易費用為零時，可通過市場機制自動實現(xiàn)帕累托最優(yōu)配置，且不必關(guān)注產(chǎn)權(quán)歸屬問題；在交易費用不為零時，產(chǎn)權(quán)的界定是市場交易的基本前提，[18]在明確界定產(chǎn)權(quán)并保護產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上通過市場交易就能夠避免外部負效應(yīng)問題。20 世紀70 年代以來，僅依靠政府干預(yù)生態(tài)環(huán)境治理難以應(yīng)對日益嚴重的生態(tài)環(huán)境污染，政策制定者積極探索市場機制解決生態(tài)環(huán)境污染的新路徑，科斯定理逐漸應(yīng)用于現(xiàn)實治理并取得可觀的成績，排污權(quán)交易政策正是解決生態(tài)環(huán)境外部性的現(xiàn)實方案，[19]通過市場交易排污權(quán)可有效配置稀有的環(huán)境資源。

科斯定理及其在生態(tài)環(huán)境治理中的應(yīng)用讓人們看到市場機制自發(fā)解決環(huán)境問題的曙光，但存在一些局限性。第一，科斯定理需要高度發(fā)達的市場經(jīng)濟體制作支撐，除歐美等少數(shù)發(fā)達國家能夠達到這個條件外，大部分發(fā)展中國家包括我國都難以具備這個條件，甚至在歐美等國的政策應(yīng)用也寥寥可數(shù)。第二，生態(tài)環(huán)境是典型的公共資源，產(chǎn)權(quán)難以界定、界定成本較高等問題都難以解決，特別是對我國來說，國有企業(yè)的存在使得界定產(chǎn)權(quán)難以實現(xiàn)。第三，我國市場機制的不完善導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境信息的缺乏與非對稱，容易發(fā)生生態(tài)環(huán)境市場失靈問題，增加企業(yè)間交易成本，與行政成本過高一樣，交易成本過高也會導(dǎo)致環(huán)境治理難以為繼。

五、生態(tài)環(huán)境自主治理的優(yōu)勢與局限

各國治理生態(tài)環(huán)境的模式從早期以政府為主轉(zhuǎn)向后來的市場機制主導(dǎo)，再到后來政府機制與市場機制合力治污，生態(tài)環(huán)境治理的方式也逐漸多樣化，基于自主治理理論的生態(tài)環(huán)境自主治理模式是政府機制與市場機制的重要補充。與傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境治理手段相比，自主治理模式的治理重點從事后補救轉(zhuǎn)向事前控制，源頭治理理念使得生態(tài)環(huán)境治理更有效率，奧斯特羅姆教授的實證研究也證明自主治理模式既能節(jié)約治理成本又能提高治理效率。

自主治理理論是奧斯特羅姆教授及其團隊在比較分析許多公共資源治理案例的基礎(chǔ)上得來的，這些公共池塘資源在長時間內(nèi)具備可持續(xù)性自我治理的能力，運用的是不同于政府及市場機制的非正式制度，源動力是社會資本。社會資本是經(jīng)過時間積淀自發(fā)形成的非正式社會規(guī)則，這種特殊的規(guī)則是組織內(nèi)部不同主體間互相博弈達成的共識，逐漸形成以主體互相信任、互相監(jiān)督為基礎(chǔ)的自主運行機制，一旦達成自主治理條件，自主治理機制就會低成本持續(xù)運行。生態(tài)環(huán)境自主治理機制具有政府干預(yù)和市場機制難以達成的優(yōu)勢，一是信息優(yōu)勢，與信息缺乏導(dǎo)致的“政府失靈”與“市場失靈”相比，自主治理機制是各主體進行長時間博弈達成的“合作解”，各主體能夠掌握高度完備的環(huán)境信息；二是成本優(yōu)勢，自主治理機制處于非正式規(guī)則的軟約束之下，各成員之間協(xié)作溝通便捷能夠降低沖突成本，基于可信承諾的信任機制能夠降低監(jiān)督成本；三是主體優(yōu)勢，政府機制與市場機制的治理主體僅限于政府和企業(yè)，自主治理機制提高治理主體的多元化，把公眾和第三方組織納入生態(tài)環(huán)境治理中來，形成全社會共同參與生態(tài)環(huán)境治理的良好氛圍。

運用自主治理理論可以解決困擾我們很長實踐的環(huán)境污染問題，如我國西部生態(tài)環(huán)境治理實踐中的環(huán)境認證制度、民間環(huán)保組織、自主治理組織等，[20]給予我們更多的實踐指導(dǎo)。但自主治理理論實施條件要求苛刻，且理論發(fā)源地的政治制度設(shè)計與我國有很大差異，在我國實踐應(yīng)用存在一定的局限性。第一，自主治理理論是在研究小規(guī)模公共池塘資源治理的基礎(chǔ)上得來的，在農(nóng)村、社區(qū)等小規(guī)模區(qū)域治理場景中應(yīng)用廣泛，卻難以應(yīng)對當前日益嚴重的跨區(qū)域生態(tài)污染。第二，自主治理理論強調(diào)社會資本而忽視政府的作用，自主治理制度與政府威權(quán)成為矛盾對立面，特別是在我國現(xiàn)實國情背景下，更好的發(fā)揮政府作用是生態(tài)環(huán)境自主治理的基礎(chǔ)。第三，我國傳統(tǒng)文化與公眾習(xí)俗皆是以政府為主導(dǎo)的思維，公眾自主治理積極性不高，如何調(diào)動公眾積極性去積累社會資本、建立社會機制是亟需解決的難題。

制度設(shè)計難以做到面面俱到，自主治理機制不可避免的存在一定局限性，難以在我國大規(guī)模實踐應(yīng)用生態(tài)環(huán)境自主治理機制，但與政府機制、市場機制存在互補性，能夠健全生態(tài)環(huán)境綜合治理體系。

六、結(jié)語

總體而言，奧斯特羅姆教授的自主治理理論在生態(tài)環(huán)境治理方面的應(yīng)用取得一定成就，開創(chuàng)第三種生態(tài)環(huán)境治理方式，有利于創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境治理方式、加速政府機制改革進程、提升生態(tài)環(huán)境市場化治理能力，重塑政府機制、市場機制與社會機制的關(guān)系。當前生態(tài)環(huán)境治理與保護的難度日益上升，環(huán)境治理單一方式已經(jīng)滯后于時代，亟需全新的治理方式。為解決環(huán)境難題，黨中央和國務(wù)院曾出臺環(huán)境保護意見，提出要深化生態(tài)環(huán)境保護管理體制改革，加快構(gòu)建生態(tài)環(huán)境治理體系，增強系統(tǒng)性和完整性，大幅提升治理能力。[21]

與國家環(huán)境治理理念相契合，考慮政府、市場、社會等機制的適用性與互補性，應(yīng)健全政府—市場—社會協(xié)同高效的生態(tài)環(huán)境綜合治理體系。完善環(huán)境治理體系需要切實發(fā)揮三大機制的協(xié)調(diào)作用，首先要發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，注重頂層設(shè)計完善環(huán)境治理法律法規(guī)體系，按照“污染者負責(zé)”原則對高污染企業(yè)進行征稅或補貼，倒逼高污染企業(yè)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級、綠色發(fā)展；建立跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理成本分擔機制，建設(shè)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理機構(gòu)，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境信息共享協(xié)同，提高跨區(qū)域綜合治理能力。其次發(fā)揮市場在生態(tài)環(huán)境治理中的資源配置作用，繼續(xù)探索排污權(quán)交易制度在異質(zhì)化區(qū)域的實施條件，增加生態(tài)資源交易市場種類和數(shù)量，保障市場機制配置生態(tài)資源的能力；通過增加消費者綠色需求推動企業(yè)實行綠色發(fā)展路線，利用供求關(guān)系減少環(huán)境污染。最后發(fā)揮公眾的積極參與作用，在政府與市場難以應(yīng)對的基層生態(tài)環(huán)境治理方面，建立激勵機制鼓勵公眾參與生態(tài)環(huán)境治理，培育社會資本建立基層生態(tài)環(huán)境自主治理組織，引導(dǎo)提升自主治理組織參與環(huán)境治理的能力；發(fā)揮兩微一端等工具的輿論監(jiān)督作用，持續(xù)加強生態(tài)環(huán)境宣傳教育，切實提高公眾的生態(tài)環(huán)境保護意識，依靠公眾、媒體對環(huán)境問題責(zé)任人進行有效監(jiān)督。

總之，建立健全我國生態(tài)環(huán)境治理體系，必須發(fā)揮政府在生態(tài)環(huán)境治理頂層設(shè)計與宏觀調(diào)控方面的積極作用，發(fā)揮市場在生態(tài)環(huán)境治理中的資源配置決定性作用，發(fā)揮社會資本自主治理的補充性作用，不斷加強政府、市場、社會三方內(nèi)部聯(lián)系，共同發(fā)揮合力作用，才能形成良性的生態(tài)環(huán)境治理體系，提升生態(tài)環(huán)境治理能力。