美國金融制裁：演進(jìn)、模式與應(yīng)對(duì)

在中美博弈加劇的背景下，美國對(duì)中國金融制裁的最主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)是凍結(jié)儲(chǔ)備資產(chǎn)和切斷美元支付清算通道。鑒此，要采取促進(jìn)外匯儲(chǔ)備多元化、推動(dòng)人民幣國際化等措施應(yīng)對(duì)美國的金融制裁。

2018年中美經(jīng)貿(mào)摩擦發(fā)生以來，中美關(guān)系面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。中美經(jīng)濟(jì)聯(lián)系正在從過去被視為中美關(guān)系的“壓艙石”而迅速變成中美博弈的聚焦點(diǎn)。從整體看，中美博弈從第一波以貿(mào)易摩擦和加征關(guān)稅為主要特征，轉(zhuǎn)向第二波以經(jīng)濟(jì)金融制裁為主要特征。標(biāo)志性的事件是近期美國會(huì)提交了涉港法案，明確授權(quán)美行政機(jī)關(guān)對(duì)涉及《香港國安法》的官員、機(jī)構(gòu)以及與之進(jìn)行往來的銀行和實(shí)體進(jìn)行制裁。屆時(shí)，相關(guān)實(shí)體可能面臨被切斷美元來源和無法使用美元支付清算系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)。此舉將嚴(yán)重?fù)p害中資機(jī)構(gòu)的利益，也將嚴(yán)重危害我國的經(jīng)濟(jì)金融安全。

金融制裁成為美國打擊對(duì)手的有效手段

金融是美國核心的國家利益。金融制裁成為美國遏制對(duì)手的重要政策工具，目的是通過限制敵對(duì)國的資金融通活動(dòng)，最終迫使敵對(duì)國接受美國的條件或要求。美國彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所霍夫鮑爾指出，金融制裁的核心是阻礙金融流動(dòng)和凍結(jié)敵對(duì)國的金融資產(chǎn)。美國強(qiáng)大的金融制裁能力，脫胎于美元的國際貨幣地位、紐約的國際金融中心地位、美元的清算交易地位以及美國制裁的示范效應(yīng)。第二次世界大戰(zhàn)以來，美國在實(shí)踐中逐漸發(fā)現(xiàn)，用經(jīng)濟(jì)金融制裁手段，經(jīng)濟(jì)成本收益上明顯優(yōu)于運(yùn)用軍事等其他傳統(tǒng)的對(duì)抗方式：在給定成本的前提下可使收益最大化，在給定既定目標(biāo)的前提下可使成本最小化。尤其是1990年美國在聯(lián)合國授權(quán)下對(duì)伊拉克實(shí)行全面經(jīng)濟(jì)制裁后，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)金融制裁遏制對(duì)手的做法更加普遍、更為靈活。美國從歷史實(shí)踐中逐漸形成了國家博弈的新方式。

美國認(rèn)為在全球趨向總體和平的大背景下經(jīng)濟(jì)金融制裁手段比軍事干預(yù)的可行性更高

19世紀(jì)，尤其是第二次世界大戰(zhàn)以來，軍事等傳統(tǒng)安全威脅總體呈現(xiàn)持續(xù)下降態(tài)勢(shì)。根據(jù)美國耶魯大學(xué)歷史學(xué)教授保羅·肯尼迪撰寫的《大國的興衰》一書記載，在17世紀(jì)的100年中，有94年每年至少發(fā)生一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)；18世紀(jì)下降到74年；19—20世紀(jì)下降到40—50年。戰(zhàn)爭(zhēng)威脅下降還源于戰(zhàn)爭(zhēng)成本高昂。20世紀(jì)70年代以來，美國國防預(yù)算上漲3倍，仍無力獨(dú)立承擔(dān)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)、阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)費(fèi)用。相反，戰(zhàn)勝國從戰(zhàn)爭(zhēng)中獲得的收益卻不斷下降：1842年，英國國防預(yù)算中有40%來自《中英南京條約》清政府580萬英鎊的賠款；而二次大戰(zhàn)后，戰(zhàn)敗軸心國的賠償是70億美元，遠(yuǎn)小于美國和英國2750億和910億美元的戰(zhàn)爭(zhēng)支出。

現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)在經(jīng)濟(jì)上不合算，在國家安全上更不合算?！袄鋺?zhàn)”時(shí)期，美蘇兩個(gè)大國搞“核恐怖平衡”，兩國的戰(zhàn)略核武器能量至少5229兆頓，按照廣島原子彈的標(biāo)準(zhǔn)，美蘇核武器可毀滅775億人，相當(dāng)于毀滅人類11次。核戰(zhàn)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致兩敗俱傷。為此，20世紀(jì)80年代，戈?duì)柊蛦谭蛑鲃?dòng)提出“新思維”，與西方緩和緊張關(guān)系。隨著柏林墻的倒塌和蘇聯(lián)解體，意識(shí)形態(tài)和軍事領(lǐng)域的威脅持續(xù)下降，國家間競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域。

美國把非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的國家間博弈競(jìng)爭(zhēng)作為大國競(jìng)爭(zhēng)的主戰(zhàn)場(chǎng)

金融全球化是把“雙刃劍”。它既是促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)增長的潤滑劑，也是重新分配全球財(cái)富的工具。金融全球化推動(dòng)資本自由流動(dòng)，國際資本超越國家主權(quán)范疇，金融財(cái)富分配不再聽命于政府。市場(chǎng)原教旨主義者相信市場(chǎng)萬能；但歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，這是一種主流偏見。美國經(jīng)濟(jì)歷史學(xué)家金德爾伯格指出，市場(chǎng)容易“狂躁、恐慌和崩潰”，市場(chǎng)的缺陷植根于貪婪、短視、風(fēng)險(xiǎn)厭惡的人性中。開放的金融市場(chǎng)與缺乏有效的國家監(jiān)管搭配，讓金融危機(jī)得以放大和傳染。據(jù)美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家的統(tǒng)計(jì)，1800—2009年，全球至少發(fā)生過250次主權(quán)外債違約和68次國內(nèi)債務(wù)違約，平均每年超過1起。這些金融危機(jī)導(dǎo)致當(dāng)事國被剪羊毛，讓對(duì)沖基金等金融大鱷攫取豐厚利潤。當(dāng)前，美國憑借美元霸權(quán)和國際金融中心的優(yōu)勢(shì)，占據(jù)全球金融業(yè)的制高點(diǎn)。上世紀(jì)90年代，美國對(duì)沖基金超過4200家，自有資本超過4000億美元。在包括1997年亞洲金融危機(jī)在內(nèi)的多次貨幣金融危機(jī)中，都能看到這些對(duì)沖基金的身影。美國政府利用國際組織金融援助換取政治或經(jīng)濟(jì)利益，進(jìn)一步鞏固美國的霸權(quán)地位。亨廷頓在《文明沖突與重建世界秩序》中，為西方文明控制世界開出了十四個(gè)藥方，其中有三個(gè)（包括“控制國際銀行系統(tǒng)”“控制全部硬通貨”和“掌握國際資本市場(chǎng)”）都與金融密切相關(guān)。索羅斯為代表的對(duì)沖基金已替代航空母艦和核武器，成為了美國維持其全球霸權(quán)的重要工具。

美國的經(jīng)濟(jì)金融制裁正變得越來越復(fù)雜而有效

從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，美國是較早運(yùn)用金融遏制武器的國家。19世紀(jì)末，美國總統(tǒng)羅斯福就曾提出過著名的“大棒加胡蘿卜”的政策組合。上世紀(jì)80年代初，美國通過打擊全球石油價(jià)格，讓蘇聯(lián)背上了舉辦奧運(yùn)會(huì)和出兵阿富汗的沉重負(fù)擔(dān)，加速了蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)的衰落。這個(gè)例子讓美國認(rèn)識(shí)到投入上萬億美元的軍事力量不能消滅的對(duì)手，借助金融遏制就能輕松搞定。

新世紀(jì)以來，美國的經(jīng)濟(jì)金融制裁已形成完備的體系：（1）打擊形式多元化。美國的金融制裁涉及面廣，所有與美元流動(dòng)相關(guān)的主體都可能成為制裁對(duì)象，包括國家、機(jī)構(gòu)和個(gè)人。制裁包括財(cái)政制裁、資金凍結(jié)、禁止金融交易和制裁銀行體系等。隨著金融電子技術(shù)的快速發(fā)展，關(guān)閉支付清算通道成為金融制裁的“殺手锏”。如美國通過禁止伊朗使用美元支付清算通道，迫使伊朗在核武器開發(fā)問題上作出讓步。（2）打擊目標(biāo)的多樣化。冷戰(zhàn)時(shí)期，美國的金融制裁主要針對(duì)蘇聯(lián)和東歐國家?，F(xiàn)在，美國的金融制裁還擴(kuò)展到“推動(dòng)民主人權(quán)”“反對(duì)恐怖主義”“反對(duì)武器擴(kuò)散”等多個(gè)領(lǐng)域。2014年，針對(duì)烏克蘭危機(jī)，美國對(duì)俄羅斯實(shí)施了五輪金融制裁，效果明顯。（3）打擊方式的協(xié)同化。美國的金融制裁往往有盟國的協(xié)同和配合。如美國制裁伊朗、俄羅斯的行動(dòng)，都得到了歐盟、日本等盟友的支持。美國還尋求聯(lián)合國、國際貨幣基金組織等多邊機(jī)構(gòu)的支持，強(qiáng)化其制裁效果。

中美博弈加劇的背景下美國對(duì)中國金融制裁的最主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

2018年爆發(fā)的中美經(jīng)貿(mào)摩擦的主戰(zhàn)場(chǎng)是對(duì)外貿(mào)易，美國遏制中國的主要手段是加征關(guān)稅。這種做法明顯違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益最大化的原則，實(shí)際效果不盡如美國的意愿。美國在如期履行第一階段協(xié)議的同時(shí)，把遏制中國的策略從經(jīng)貿(mào)關(guān)系轉(zhuǎn)向安全、科技、地緣政治等領(lǐng)域，開始熟練地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)金融制裁的手段。美國借香港問題推出的經(jīng)濟(jì)金融制裁是第一波，未來還會(huì)根據(jù)實(shí)施情況再步步為營、層層加碼。結(jié)合歷史上美國對(duì)俄羅斯、伊朗、委內(nèi)瑞拉制裁的相關(guān)案例分析，影響最大的金融制裁主要包括以下兩個(gè)方面。

對(duì)中國外匯儲(chǔ)備等國有金融資產(chǎn)實(shí)施資產(chǎn)凍結(jié)

美國凍結(jié)中國在美資產(chǎn)早有先例。1950年12月，因抗美援朝，美凍結(jié)中國政府和機(jī)構(gòu)在美境內(nèi)的8.05億美元資產(chǎn)，直到1979年中美建交后才解凍。在和平時(shí)期，這種情況不太可能重演，但緊急情況下，包括中國外匯儲(chǔ)備在內(nèi)的國有金融資產(chǎn)可能成為制裁對(duì)象。2020年6月末，我國官方部門持有的外匯儲(chǔ)備為3.1萬億美元，根據(jù)美國財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，其中有1萬多億美元投資在美國國債上。這意味著在未來中美利益出現(xiàn)嚴(yán)重沖突時(shí)，美國可以動(dòng)用金融制裁手段，凍結(jié)我外匯儲(chǔ)備等國有金融資產(chǎn)。從反制的角度看，我國再次面臨中美經(jīng)貿(mào)摩擦?xí)r的不利局面——美方在華金融資產(chǎn)規(guī)模遠(yuǎn)小于我在美金融資產(chǎn)總量，無法做到對(duì)等。另一方面，拋售美國國債也不是好的手段。美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家艾肯格林指出，中國通過變賣外匯儲(chǔ)備打擊美元的代價(jià)很大，實(shí)踐中不可行。規(guī)模過大的外匯儲(chǔ)備，可能成為中國金融安全潛在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

部分或全面切斷中國國際美元支付清算通道

目前，美國政府通過美元的清算行和支付清算系統(tǒng)，牢牢地控制著全球美元支付清算體系。在清算行層面，美元的清算銀行主要是花旗、摩根大通等美資銀行。如摩根大通是全球最大的美元清算行，日清算業(yè)務(wù)達(dá)3.2萬億美元，全球代理超過4500家，在中國市場(chǎng)份額超20%。這些清算行都處于美國財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）的嚴(yán)密監(jiān)管下，一旦發(fā)現(xiàn)涉及被制裁國家的交易，金融機(jī)構(gòu)需在十個(gè)工作日內(nèi)向OFAC報(bào)告，否則將面臨刑事訴訟。在清算系統(tǒng)層面，美元的支付清算系統(tǒng)主要包括官方的聯(lián)儲(chǔ)電子轉(zhuǎn)賬系統(tǒng)（Fedwire）、民間的紐約清算所銀行同業(yè)支付系統(tǒng)（CHIPS）以及全球間的環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會(huì)（SWIFT）系統(tǒng)。其中，F(xiàn)EDWIRE主要服務(wù)于美國國內(nèi)的美元清算；CHIPS服務(wù)于全球95%的國際美元清算；SWIFT不直接進(jìn)行清算，但卻為全球金融機(jī)構(gòu)提供美元清算信息。美國政府與這些支付清算系統(tǒng)密切合作，使被制裁國無法通過CHIPS和SWIFT進(jìn)行美元清算。近年來，美歐等盟國往往協(xié)同行動(dòng)，被制裁國除退出電子支付清算外，幾乎毫無辦法。以SWIFT為例，其總部設(shè)在比利時(shí)，服務(wù)全球200多個(gè)國家和地區(qū)，會(huì)員超過1萬家。2012年3月，受美國壓力，SWIFT史無前例地取消了伊朗金融機(jī)構(gòu)的會(huì)員資格，終止對(duì)伊朗30多家金融機(jī)構(gòu)的信息服務(wù)。最終導(dǎo)致伊朗無法使用美元結(jié)算，被迫退回到易貨貿(mào)易時(shí)代。由于我國大部分對(duì)外貿(mào)易投資以美元計(jì)價(jià)結(jié)算，最終都必須通過美元全球支付清算通道。在和平時(shí)期，我國利用美元支付清算通道是暢通的，但未來中美發(fā)生利益沖突時(shí)，美國可能比照對(duì)俄羅斯、伊朗的做法，截?cái)鄬?duì)我國的美元清算通道，使我國遭受重大損失。這是我國金融安全的另一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

多措并舉應(yīng)對(duì)美國金融制裁

長期來看，維護(hù)我國金融安全，關(guān)鍵是要擺脫受制于人的局面。當(dāng)前，對(duì)我國國家金融安全構(gòu)成實(shí)質(zhì)性威脅的是美國對(duì)中國的金融制裁，尤以凍結(jié)儲(chǔ)備資產(chǎn)和切斷清算通道威脅最甚。美元的國際儲(chǔ)備貨幣地位，為美國實(shí)施上述不對(duì)稱的、單邊的金融遏制政策提供了先發(fā)優(yōu)勢(shì)。鑒此，未來應(yīng)著力做好三件事情。

一是促進(jìn)外匯儲(chǔ)備等國際金融資產(chǎn)投資的多元化。要堅(jiān)持對(duì)外匯儲(chǔ)備等國有金融資產(chǎn)進(jìn)行多元化、分散化的全球配置，“不要把雞蛋放在一個(gè)籃子里”。優(yōu)化外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)的幣種和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，做好流動(dòng)性安排和應(yīng)急預(yù)案，保持我國國有金融資產(chǎn)的安全和保值增值。

二是推進(jìn)與高水平對(duì)外開放相適應(yīng)的人民幣國際化。要加快推進(jìn)人民幣的國際使用，鼓勵(lì)在跨境貿(mào)易和投融資活動(dòng)中使用人民幣計(jì)價(jià)結(jié)算。要加快推進(jìn)匯率形成機(jī)制改革、利率市場(chǎng)化和人民幣資本項(xiàng)目可兌換，為境外機(jī)構(gòu)投資者投資國內(nèi)資本市場(chǎng)提供便利，打造面向全球的人民幣跨境投融資中心。

三是加快建立人民幣跨境支付清算全球系統(tǒng)。要把握主導(dǎo)權(quán)，強(qiáng)調(diào)可控原則，加快完善人民幣支付清算系統(tǒng)和功能。要完善人民幣跨境收付信息管理系統(tǒng)，全面支持人民幣跨境和離岸資金結(jié)算，滿足亞洲、大洋洲和歐洲等地區(qū)的人民幣業(yè)務(wù)的發(fā)展需求。