準確看待國際支付清算體系及其在金融制裁中的角色

如果美國不能徹底切斷與一個國家的經(jīng)貿(mào)往來和金融交易，就不可能完全切斷與這個國家的美元收付清算，也不可能完全切斷SWIFT與這個國家的聯(lián)系。從中國香港的情況看，美國幾乎不可能將其完全與SWIFT切斷。

最近，有關(guān)美國可能將中國香港與SWIFT（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications，環(huán)球銀行間金融電訊協(xié)會）切斷，打擊港幣與美元聯(lián)系匯率制，迫使中國香港以及參與香港事務(wù)的中國金融機構(gòu)退出美元交易與國際支付清算體系，從而使香港與中國內(nèi)地的國際貿(mào)易與金融往來嚴重受阻的說法，傳播很廣、影響也很大，但其中很多說法并不準確。這里實際涉及一個重要問題：如何客觀、準確地看待國際支付清算體系。

全面客觀認識SWIFT

SWIFT最初由6家歐洲的國際銀行發(fā)起，并由來自美國、加拿大和歐洲的15個國家239家銀行參與，于1973年5月按照比利時法律登記注冊宣布成立，是一個國際銀行間收付信息電文標準制定及其傳遞與轉(zhuǎn)換的會員制專業(yè)合作組織，總部設(shè)在比利時的布魯塞爾。

現(xiàn)在該組織會員單位已經(jīng)從銀行擴展到其他金融機構(gòu)、金融交易所以及大型企業(yè)集團等，覆蓋全球200多個國家和地區(qū)，會員單位超過1.1萬家。其中，中國銀行于1983年加入SWIFT，成為其第1034家會員。之后，越來越多的中國機構(gòu)加入，中國成為SWIFT越來越重要的業(yè)務(wù)來源，SWIFT也受到越來越高的重視。

為支持全球持續(xù)運行，SWIFT在荷蘭阿姆斯特丹（主要覆蓋歐非）、美國紐約（主要覆蓋美洲）、中國香港（主要覆蓋亞太）分別設(shè)立了信息（電訊）交換中心（Swifting Center），形成覆蓋全球的、每8小時左右一個交換中心相互連接、24小時連續(xù)運行的金融電訊網(wǎng)絡(luò)體系，為會員單位從事跨境支付清算業(yè)務(wù)提供快捷、準確、優(yōu)良的電文傳送與轉(zhuǎn)換服務(wù)。

SWIFT作為國際金融電訊協(xié)會，首先要形成標準統(tǒng)一的電文格式（包括數(shù)百種金融交易專門的電文格式），以及會員單位的身份標識體系（如“中國銀行北京分行”的識別代碼為BKCHCNBJ300，其中包括：銀行名稱專用代碼——中國銀行BKCH、所屬國家代碼——中國CN、所在城市或地區(qū)代碼——北京BJ、經(jīng)辦機構(gòu)代碼——北京分行300）；同時，還必須建立與所有會員單位及其所在國清算中心相互連接的通訊網(wǎng)絡(luò)體系，以及電文傳送和處理、信息或數(shù)據(jù)存儲與核查等配套的基礎(chǔ)設(shè)施，并確保其便捷高效與安全可靠。

SWIFT是一個非官方的協(xié)會組織，董事會為最高權(quán)力機構(gòu)。董事會的組成，除最初的成員國美國、比利時、法國、德國、英國、瑞士各有兩個董事席位外，其他國家最多一個董事席位，主要按照成員所在國的業(yè)務(wù)規(guī)模及其影響力分配和增加新的名額。在亞太地區(qū)，除日本、澳大利亞、中國香港、新加坡外，2012年新增加中國內(nèi)地一名董事，筆者代表中國銀行成為中國大陸首任SWIFT董事。日常經(jīng)營管理由CEO領(lǐng)導執(zhí)行部門負責，并處于董事會的監(jiān)督之下。長期以來，其董事長基本上都是由美國會員單位的代表擔任，CEO則基本上由歐洲人擔任。

經(jīng)過幾十年的不斷完善和努力拓展，SWIFT已經(jīng)成為全球最重要的國際收付電訊傳送與交換處理體系，成為最重要的國際支付清算體系的基礎(chǔ)設(shè)施（信息通道），對支持國際支付清算，進而支持國際經(jīng)貿(mào)往來和金融交易的發(fā)展，發(fā)揮著非常重要的作用。不加入SWIFT，就很難開展國際支付清算業(yè)務(wù)，至少在效率、成本和安全性等方面都可能深受影響。

SWIFT設(shè)立的初衷，是成為一個不受任何政治影響和政府干預，為最廣泛的國際支付參與者提供專業(yè)電訊服務(wù)的中立組織，充分保護會員單位的商業(yè)秘密，并且基本上一直保持到2001年美國“9·11”恐怖襲擊之前。但由于SWIFT在國際支付清算體系中獨特的信息通道作用，它也很難擺脫日益強化的金融監(jiān)管?！?·11”爆發(fā)后，美國根據(jù)《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法案》啟動“恐怖分子資金追蹤計劃”（Terrorist Finance Tracking Program，TFTP），授權(quán)美國財政部追蹤并凍結(jié)恐怖分子的資金流動，并迫使SWIFT予以協(xié)助，停止為被列入制裁對象的個人、企業(yè)、金融機構(gòu)提供服務(wù)，并要接受實際執(zhí)行情況的調(diào)查。現(xiàn)在，SWIFT非常重視中立性與合規(guī)性的平衡，主要接受十國集團（G10）中央銀行的監(jiān)督管理。其中，比利時國家銀行（NBB）在SWIFT的監(jiān)督中起主導作用。根據(jù)G10央行的決定，除對一些個人、單位實施制裁外，SWIFT先后對朝鮮、伊拉克、伊朗、利比亞、俄羅斯等國金融機構(gòu)實施了制裁，甚至將個別國家所有金融機構(gòu)予以除名，從而使受制裁國家對外經(jīng)貿(mào)往來與國際金融交易嚴重受阻，經(jīng)濟社會發(fā)展受到嚴重影響。

需要指出的是，SWIFT并不是單純的美元國際支付電文系統(tǒng)，也并非完全受到美國的控制，而是包括十多個主要國家貨幣在內(nèi)的多幣種電文處理系統(tǒng)，且運行的貨幣仍在不斷擴充，其中也包括港幣和人民幣。當然，美元作為全世界最主要的貿(mào)易結(jié)算與金融交易貨幣（超過42%的份額）及國際儲備貨幣（超過60%的份額），其支付清算在SWIFT中占據(jù)最重要的地位。因此，美國作為全球美元最重要的供應(yīng)與管理者，對SWIFT具有最重要的影響力。

SWITF與國際支付清算體系

國際支付清算，首先必須真正實現(xiàn)資金所有權(quán)從付款方向收款方的轉(zhuǎn)移，這就必然涉及到收付款雙方及其開戶銀行的資金賬戶，以及能夠使其開戶銀行賬戶聯(lián)通的中介機構(gòu)資金賬戶。這些資金賬戶以及相互之間的資金轉(zhuǎn)賬清算體系，才是國際支付清算體系的核心。

SWIFT只是國際支付清算體系中的電訊通道（重要的基礎(chǔ)設(shè)施），并不涉及會員單位真正的資金賬戶，并不是國際支付清算體系的全部。SWIFT還必須與各國的資金賬戶清算體系連接，真正將資金從付款方賬戶轉(zhuǎn)到收款方賬戶，才能完成國際支付清算，才能形成完整的國際支付清算體系。

比如，在美國，SWIFT還需要與紐約清算所銀行同業(yè)國際支付清算體系CHIPS連接，CHIPS則與SWIFT的美國成員單位的國際收支賬戶相連接。CHIPS與SWIFT的美國成員單位還要與美聯(lián)儲主導的美元大額支付系統(tǒng)Fedwire相連接，以實行美元資金與CHIPS的交互并接受美聯(lián)儲的監(jiān)管。在中國，SWIFT同樣要與中國的人民幣國際支付清算體系CIPS連接，CIPS與SWIFT的中國會員單位還要與央行主導的大額支付系統(tǒng)CNAPS連接。

需要說明的是：由于國內(nèi)清算與國際清算的要求，包括運行時間、電文標準（是否與國際接軌）、使用語言（文字）、安全保護等存在很大不同，所以，世界各國一般都會將國內(nèi)清算體系（如美國央行主導的的支付系統(tǒng)Fedwire）與國際清算體系（如美國私營支付清算系統(tǒng)CHIPS）分別建設(shè)與管理，并保持相互之間的連接與風險防火墻機制。

由此可以明確的是，國際支付清算體系主要包括兩大部分：一是各國自己主導的，主要運行本國貨幣的資金清算體系，如CHIPS、CIPS等；二是各國統(tǒng)一共享的國際收付電訊運行體系，如SWIFT。二者相輔相成、緊密聯(lián)系，缺一不可。其中，國際收付電訊體系屬于基礎(chǔ)設(shè)施。而要建立和管理一套覆蓋全球、廣泛連接、高效服務(wù)海量用戶的收付電訊體系，是極其不容易的，因而能夠共建共享一套國際收付通訊基礎(chǔ)設(shè)施，對世界各國和廣大用戶而言，都是最經(jīng)濟的選擇。

金融制裁與國際支付清算體系

國際支付清算體系是為國際間經(jīng)濟金融往來發(fā)展服務(wù)的，國際支付清算體系的高效運轉(zhuǎn)又對國際間經(jīng)濟金融往來的發(fā)展發(fā)揮著非常重要的促進作用，當然也必然要遵守國際規(guī)則，受到日益嚴格的反洗錢、反恐怖融資等金融監(jiān)管。

近些年來，實施金融制裁，特別是阻斷被制裁對象的美元國際收付，甚至要求SWIFT進行除名等，已成為美國日益重視和強化運用的重要戰(zhàn)略工具。其中，除朝鮮、伊朗等國家外，2014年“烏克蘭危機”爆發(fā)后，美國聯(lián)合其盟國直接對俄羅斯發(fā)動了長達數(shù)年的金融制裁，包括凍結(jié)或罰沒被制裁對象在美資產(chǎn)、限制俄國某些特殊貿(mào)易和金融交易、切斷被制裁對象美元使用渠道（如限制使用SWIFT）、限制其他金融機構(gòu)與被制裁對象進行金融交易等，對俄國產(chǎn)生了重要影響。違反禁令的金融機構(gòu)等組織，將受到美國的嚴厲處罰，包括巨額罰款，乃至吊銷執(zhí)照，被納入制裁名單，甚至被追究刑事責任等。

這日益表現(xiàn)出美國的“美元（金融）霸權(quán)主義”傾向，也引起國際社會的高度警惕。為擺脫被美國束縛或制裁的被動處境，有效保護本國利益，不少國家都在嘗試建立自己主導的新的國際支付清算體系。如俄羅斯從2014年即開始啟動本國的金融信息交換系統(tǒng)建設(shè)；歐盟為維持與伊朗之間符合歐盟法律的貿(mào)易往來，也在嘗試推動自己的“貿(mào)易往來支持工具”（簡稱INSTEX）；新加坡也在積極嘗試運用區(qū)塊鏈技術(shù)建設(shè)新的國際支付清算系統(tǒng)等。但到目前為止，這些嘗試的效果仍然不盡人意。

這其中涉及的一個重要問題是：建立一套自己主導的國際支付清算體系的含義到底是什么？

從前述國際支付清算體系的基本結(jié)構(gòu)可知，各個國家都要建立一套自己主導的類似SWIFT的收付電訊傳送和處理體系，投入極大，是非常困難的，從全球整體看也是非常不經(jīng)濟的。其實，各個國家能夠直接主導的，是本國的資金清算體系，而不是SWIFT。即使是美國，要對其他國家的個人、企業(yè)、金融機構(gòu)等實施金融制裁，也主要是從其本國金融機構(gòu)（包括外國在美金融機構(gòu)）開始，主要是對美元收付進行控制，然后才是動員其盟國參與聯(lián)合實施制裁，最后才是影響聯(lián)合國組織或SWIFT組織全面實施制裁。

同時要看到，國際支付清算體系是為國際經(jīng)濟往來服務(wù)的，金融制裁是建立在經(jīng)濟制裁基礎(chǔ)之上的。美國要對其他國實施金融制裁，前提一定是美國首先宣布對該國實施經(jīng)濟制裁，控制與該國的經(jīng)貿(mào)往來和金融交易等。如果美國切斷與另一國家的經(jīng)濟往來，兩國之間的收付清算自然也就不復存在。如果美國不能徹底切斷與一個國家的經(jīng)貿(mào)往來和金融交易，也就不可能完全切斷與這個國家的美元收付清算，因而也不可能完全切斷SWIFT與這個國家的聯(lián)系。

在這種情況下，設(shè)想在SWIFT之外重新建立一套新的國際支付清算體系，其實是不盡合理的。所以，盡管中國從2015年就正式推出人民幣跨境支付清算系統(tǒng)CIPS，并在不斷完善和推廣，但CIPS基本上類似紐約清算所銀行同業(yè)支付系統(tǒng)CHIPS，并不是完全獨立于SWIFT的國際支付清算體系，且還要與人民幣大額支付系統(tǒng)CNAPS（類似于美國的Fedwire系統(tǒng)）相互聯(lián)通；而在跨境電文傳送與處理方面，目前則仍需要依賴SWIFT體系。

可見，離開綜合國力與國際影響力的增強，單獨依靠建立新的國際支付清算體系來抵抗美國的金融制裁，實際是很難達到預期效果的。

對美國可能將中國香港或中國與SWIFT切斷的看法

從中國香港的情況看，美國可能因其實施國家安全法而對一些個人、企業(yè)等實施金融制裁，限制其通過SWIFT進行資金收付，但要將整個香港地區(qū)完全與SWIFT切斷，則是非常復雜而敏感的，幾乎是不可能的。因為香港地區(qū)目前屬于亞洲最重要的轉(zhuǎn)口貿(mào)易與國際金融中心，美國在港擁有巨大的經(jīng)貿(mào)與金融利益，將其與SWIFT切斷，不僅中資機構(gòu)和中國香港會受到影響，所有在中國香港的國際機構(gòu)，包括美國的機構(gòu)，都將受到嚴重影響。

從中國的情況看，中國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟體，全世界最重要的制造業(yè)基地和最大的貨物進出口貿(mào)易國，全球最大的外匯儲備國，擁有成長潛力巨大的國內(nèi)市場，并且還在進一步擴大包括金融領(lǐng)域在內(nèi)的對外開放。因此，美國要完全切斷與中國的經(jīng)濟往來或?qū)嵤┤娣怄i是非常困難的。這不但會對全球貿(mào)易與經(jīng)濟發(fā)展帶來嚴重沖擊，也會使美元的全球需求量和影響力深受影響；同時，也會推動新的國際支付清算體系的建立并與美國主導的體系抗衡，給世界和平帶來極大威脅，最終的結(jié)果很可能是美國搬起石頭砸了自己的腳。對此，我們要有清醒的認識，冷靜應(yīng)對。

面對國際形勢的深刻變化，中國要堅定推動改革開放，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，切實增強綜合國力與國際影響力（包括人民幣與中國金融的國際影響力）；要堅持與他國平等互利，推動人類命運共同體建設(shè)，爭取國際社會更多的信任和支持。同時，要對世界百年未有之大變局可能激化國際矛盾、出現(xiàn)極端惡劣情況做好充分的應(yīng)對準備。在國際支付清算體系方面，既要加強CIPS與SWIFT以及雙邊組織的溝通配合，共同抵制單一國家的霸權(quán)行為；也要積極探索運用包括區(qū)塊鏈加密技術(shù)在內(nèi)的信息科技與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，加快數(shù)字貨幣研發(fā)及其配套運行體系建設(shè)，推動全新的國際支付清算體系的發(fā)展。