可燃冰開發(fā)相關法律問題研究

張晏瑲,劉鑫怡

(1.大連海事大學 法學院,遼寧 大連 116026; 2.山東大學 法學院,山東 青島 266237)

一、問題的提出

目前,世界各國面臨嚴重的能源短缺問題,紛紛尋找新的替代方案,可燃冰便是其中之一?？扇急?學名“天然氣水合物”,是由天然氣與水在一定條件(合適的溫度、壓力、pH值等)下相互作用形成的一種固態(tài)類冰的籠型結(jié)晶化合物,其分解釋放出的氣體主要成分是甲烷(>90%),又稱為甲烷水合物。[1]533可燃冰主要存在于兩種環(huán)境中:永久凍土和海底,[2]因此分為陸上可燃冰與海洋可燃冰。可燃冰在世界范圍內(nèi)儲量豐富,且燃燒后僅生成二氧化碳和水,不會產(chǎn)生其他污染物,是未來替代常規(guī)化石能源的理想新型清潔能源,[1]533是人類社會的新能源儲備,也是未來全球能源發(fā)展的戰(zhàn)略制高點,[3]因此引發(fā)了各國的高度關注與研究勘探。

近年來,在全球能源市場上,能源需求重心轉(zhuǎn)移至以中國和印度為代表的高增長發(fā)展中國家,能源供應向著更清潔、更低碳的方向轉(zhuǎn)變。[4]對于中國來說,開發(fā)可燃冰的意義重大。(1)我國可燃冰廣泛分布于南海、東海海域及青藏高原凍土帶,能為國家提供極大的能源供給,減少對昂貴能源的進口,實現(xiàn)能源自給的目標;(2)占可燃冰儲量90%以上的低滲粉砂質(zhì)儲層水合物礦藏在海上絲綢之路沿線國家廣泛分布,很多國家對可燃冰有強烈需求,我國目前掌握開采工藝和裝備等技術,將有利于解決“一帶一路”沿線國家的資源能源問題,推動“一帶一路”沿線國家的經(jīng)濟發(fā)展和融合,助力“一帶一路”發(fā)展;[5]16(3)未來可燃冰極有可能是人民幣錨定的工業(yè)必需品,掌握可燃冰開發(fā)技術有助于人民幣的國際化。[6]

中國2002年啟動對可燃冰的研究與勘探,2014年國務院印發(fā)《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014—2020年)》,鼓勵推動可燃冰的試采與開發(fā),并于2017年在南海神狐海域設立可燃冰勘探試驗區(qū)。[7]同年,科技部發(fā)布部門工作文件《科技部關于批準建設天然氣水合物、認知智能2個企業(yè)國家重點實驗室的通知》,依托中海油研究總院建設“天然氣水合物國家重點實驗室”,以引領可燃冰能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在屬性界定上,可燃冰已被列為國家新礦種。[8]經(jīng)過近20年的努力,中國取得了天然氣水合物勘查開發(fā)理論、技術、工程、裝備的自主創(chuàng)新,已實現(xiàn)歷史性突破。[9]

從我國可燃冰開發(fā)日新月異的進程來看,可燃冰成為新興的重要能源是大勢所趨。但目前對可燃冰開發(fā)法律問題的研究才剛剛開始,沒有專門立法規(guī)制可燃冰開采的環(huán)境風險、生產(chǎn)風險,也沒有建立與之配套的預防政策、爭端解決機制等。同時,可燃冰開發(fā)與水資源、氣候、能源等因素相互聯(lián)系,如何協(xié)調(diào)資源開發(fā)與環(huán)境保護之間的關系,促進可燃冰日后的商業(yè)化開發(fā),也是一大難題。

二、可燃冰在開采過程中可能出現(xiàn)的風險

(一)環(huán)境風險

1.加劇溫室效應之風險

可燃冰的一大優(yōu)勢在于燃燒值高,是理想的清潔能源,[5]15但甲烷本身是一種溫室氣體,存在加劇全球氣候變暖的風險。據(jù)計算,天然氣水合物中甲烷總量約為大氣中甲烷總量的3 000倍。[10]現(xiàn)有開發(fā)技術不能保證可燃冰在開采時完全密封而不泄漏,因壓力和溫度的改變而分解產(chǎn)生的甲烷進入大氣中便會加劇溫室效應。[1]535同時,甲烷也可轉(zhuǎn)化為二氧化碳,釋放溫室氣體,對海洋經(jīng)濟(如漁業(yè)、旅游業(yè)等)和生活在附近的生物造成不利影響,并加劇全球氣候變暖。因此,在可燃冰開采技術沒有達到一定程度時,它的開發(fā)存在大氣污染的風險。

2.破壞生物多樣性之風險

根據(jù)《2016年中國地質(zhì)調(diào)查年度報告》,在南海神狐海域,冷泉探測發(fā)現(xiàn)我國海域迄今規(guī)模最大的冷泉羽流,在同一區(qū)域也發(fā)現(xiàn)了甲烷含量異常點。2016年3月,在對中國南?！昂ｑR冷泉”的觀測中發(fā)現(xiàn),“海馬冷泉”生態(tài)系統(tǒng)分布有多種生物組成的冷泉群落,該環(huán)境很可能反映了過去大量天然氣水合物的分解釋放。冷泉環(huán)境中的生態(tài)群落是海洋中最富生產(chǎn)力的系統(tǒng),如果對該區(qū)域內(nèi)可燃冰進行大規(guī)模開采,可能造成對冷泉生態(tài)系統(tǒng)的破壞。同時,如果開采技術不達標,可燃冰在開采時甲烷的逸散可能導致周圍的魚類、哺乳類動物死亡,誘發(fā)海洋生態(tài)災害,不利于地球上物種的平衡。[11]因此,可燃冰開發(fā)可能產(chǎn)生破壞生物多樣性的不良后果。

3.突發(fā)性地質(zhì)災害風險

以極地可燃冰為例,極地天然氣水合物是以亞穩(wěn)定態(tài)存在于極地凍土區(qū)和海底,其所含的甲烷分解后的一系列化學反應可能引發(fā)滑坡、地層塌陷等地質(zhì)災害。[12]511中國陸上可燃冰分布在生態(tài)環(huán)境十分脆弱的青藏高原凍土帶,其開采可能導致凍土層的破壞,[13]引發(fā)地質(zhì)災害;海洋可燃冰分布在南海等海域,開采工作可能導致海床不穩(wěn)定而引發(fā)海底泥流,嚴重破壞海底工程設施。這種損害不僅可能造成國家、企業(yè)的財產(chǎn)損失、個人的人身損害,也可能引發(fā)環(huán)境的災難性損害。

4.環(huán)境糾紛風險

可燃冰已被我國列入礦產(chǎn)資源,而礦產(chǎn)資源的開發(fā)在無序狀態(tài)下可能侵害集體環(huán)境權,引發(fā)環(huán)境公益訴訟,如何預防、解決環(huán)境糾紛,進行歸責,都是需要考慮的問題。在未來的商業(yè)化開發(fā)中,也存在跨界環(huán)境損害的可能,需要運用國際環(huán)境法、國際海洋法等相關公約、習慣法進行解決。

(二)商業(yè)化開發(fā)帶來的風險

1.加劇權屬爭端

可燃冰屬于礦產(chǎn)資源,分布廣泛,藏于地下,當可燃冰之上的陸地或者海洋的主權不明確時,藏于其下的可燃冰的權屬亦可能有爭議。由于它是極其重要的新型能源,勢必引發(fā)或加劇各國的爭端。例如,在南海海域已發(fā)現(xiàn)大量可燃冰,但南海的主權爭端至今未得到解決,可燃冰的權屬之爭可能也會成為一大問題。北極地區(qū)主權不明卻又蘊藏豐富的可燃冰能源,環(huán)北冰洋國家如美國、俄羅斯等均已加大對北極地區(qū)可燃冰資源勘查和研究力度。[12]503可以預見的是,這種權屬爭端將會隨著各國開發(fā)可燃冰技術的進步而愈演愈烈。

2.成本風險

目前可燃冰開采成本平均每立方米200美元,遠遠高于開采常規(guī)天然氣的成本。[14]因此目前的勘探和試采由各國政府主導,企業(yè)參與合作。從短期來看,可燃冰大規(guī)模用于商業(yè)化的可能性較小。[5]15如果不能通過技術手段降低可燃冰的開發(fā)成本,那么可燃冰和可再生能源一樣,需要國家進行補貼才能進行商業(yè)化開發(fā),高昂的成本因素可能成為可燃冰開采的阻力。

三、國際法律依據(jù)

由于可燃冰的開發(fā)還不成熟,未達到產(chǎn)業(yè)化規(guī)模,目前國際法還沒有專門的國際條約進行規(guī)制。但一些與礦產(chǎn)資源開發(fā)相關的國際條約可適用于可燃冰開發(fā),例如《聯(lián)合國海洋法公約》對海洋礦產(chǎn)資源的開發(fā)與保護做了規(guī)定,當可燃冰被國際社會公認為“礦產(chǎn)資源”時,《聯(lián)合國海洋法公約》當然地適用于海洋可燃冰的開發(fā)。

可燃冰在性質(zhì)上屬于礦產(chǎn)資源,在開發(fā)時要著重解決環(huán)境風險等問題,在與可燃冰有關的國際條約中,也是以環(huán)境風險為主要研究對象。因此,該部分內(nèi)容首先闡述與能源、礦產(chǎn)資源相關的國際法律規(guī)定,再以幾類環(huán)境風險為線索,說明可燃冰開發(fā)的國際法律依據(jù)。

(一)與能源開發(fā)相關的國際法律規(guī)范

1962年聯(lián)合國大會通過《關于自然資源的永久主權宣言》(1803號決議),正式確認了國家對自然資源的永久主權的原則。[15]可燃冰作為礦產(chǎn)資源,屬于所在地的國家所有。根據(jù)礦產(chǎn)資源所處位置的不同,在領海、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架、“區(qū)域”分別規(guī)定了不同的開發(fā)和保護政策。沿海國在領海享有主權,因此對該海域的可燃冰擁有無可爭議的所有權,可以進行開發(fā)。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第56條第1款,“沿海國在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)有以勘探和開發(fā)、養(yǎng)護和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然資源(不論為生物或非生物資源)為目的的主權權利,以及關于在該區(qū)內(nèi)從事經(jīng)濟性開發(fā)和勘探,如利用海水、海流和風力生產(chǎn)能等其他活動的主權權利”。因此,處于該海域的可燃冰也由沿海國進行管轄,其開發(fā)不受其他國家干涉。同樣,根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第77條,沿海國可以勘探、開發(fā)可燃冰等礦產(chǎn)資源為目的,對大陸架行使主權權利,而此種權利是排他性的管轄權。

不同于領海、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架,“區(qū)域”是國家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土,處于“區(qū)域”位置的可燃冰不受任何國家管轄,是人類的共同財產(chǎn),由國際海底管理局代表全人類統(tǒng)一進行管理。并且,此種開發(fā)必須在保護海洋環(huán)境的前提下進行。①鑒于可燃冰可能引起的環(huán)境風險,在開發(fā)可燃冰時,應遵守公約規(guī)定,保護環(huán)境的責任優(yōu)先于開發(fā)需求。《聯(lián)合國海洋法公約》附件3專門對探礦、勘探和開發(fā)的基本條件進行了規(guī)定,可適用于可燃冰的勘探開采。其宗旨是“鼓勵在區(qū)域內(nèi)探礦”②,但對申請人提出了嚴格的資格條件:申請人應由其國籍所屬締約國提供擔保,保證申請人履行公約及同國際海底管理局訂立的合同義務,否則由國家承擔賠償責任,此種賠償責任與實際損害相等③。

(二)與氣候變化相關的國際法律規(guī)范

可燃冰的開發(fā)可能造成溫室效應加劇,因此需要應對氣候變化的國際條約對其予以規(guī)制。目前與氣候變化相關的多邊條約主要包括《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》及《巴黎協(xié)定》。前二者依據(jù)共同但有區(qū)別的責任原則,強調(diào)發(fā)達國家的節(jié)能減排義務,而2015年各成員國達成的《巴黎協(xié)定》更多地強調(diào)世界各國依據(jù)各自能力和自愿原則進行國家自主貢獻減排。[16]78

若擁有可燃冰的國家簽署了前兩個條約,意味著可燃冰開發(fā)可能造成的溫室氣體排放量要計入國家的排放總量中,可燃冰的開發(fā)計劃、開發(fā)量需受到公約的限制,其國內(nèi)立法也要以節(jié)能減排為必要考量因素。《巴黎協(xié)定》依靠締約國提交的國家自主貢獻目標來開展全球溫室氣體減排,締約國的減排量和減排形式是由自身能力和特點來決定的。[16]81成員國自愿決定減排量而沒有強制約束,一方面可能使可燃冰的開發(fā)更順利,增加開發(fā)量,但另一方面,由于該協(xié)定缺少對成員國減排義務的強制約束力,也可能會有節(jié)能減排讓步于資源開發(fā)的隱憂。因此《巴黎協(xié)定》設置了成員國的報告義務,成員國出于榮譽成本、國家環(huán)境保護等因素的考慮,在開采可燃冰時應主動追求資源開發(fā)與節(jié)能減排的平衡?？傊?開發(fā)可燃冰等礦產(chǎn)資源不能以犧牲環(huán)境作為代價,應在事前做好溫室氣體排放的計算工作和預防工作。

(三)與跨界環(huán)境損害相關的國際法律依據(jù)

可燃冰開發(fā)可能造成跨界污染,此時不僅損害本國利益,也可能損害其他國家的財產(chǎn)利益、個人的人身及財產(chǎn)利益,而被納入國際法的調(diào)整范疇,該種污染以海洋可燃冰開發(fā)時的海洋污染事故為主。

《聯(lián)合國海洋法公約》第199條規(guī)定:“受影響區(qū)域的各國,應按照其能力,與各主管國際組織盡可能進行合作,以消除污染的影響并防止或盡量減少損害。為此目的,各國應共同發(fā)展和促進各種應急計劃,以應付海洋環(huán)境的污染事故?！币粐陂_發(fā)海洋可燃冰的準備工作中,應考慮到對海洋污染進行預防,若開發(fā)海域與別國相鄰或?qū)儆趦蓢鵂幾h海域,國家應開展對話與協(xié)商,在保護兩國環(huán)境的前提下進行資源開發(fā)。

國際社會已從環(huán)境生態(tài)損害的國際糾紛中,例如特雷爾冶煉廠仲裁案、“威望號”油輪污染事件等,總結(jié)了普遍適用的國際環(huán)境法原則,可以為未來可燃冰開發(fā)提供經(jīng)驗和借鑒。例如,特雷爾冶煉廠仲裁案所創(chuàng)造的一國領土無害使用的原則構(gòu)成了國際司法判例,可以理解為對嚴格責任的支持[17],并適用于全球的環(huán)境問題[18]。當未來某國的可燃冰開發(fā)出現(xiàn)環(huán)境損害事故時,要遵守領土無害使用原則,不得對國外環(huán)境造成損害;一旦造成損害,即使其沒有違反國際義務,也需對受害國和受害民眾承擔賠償責任。

盡管跨界環(huán)境損害已有國際公約、國際習慣和案例可依循,但因果關系確認的難題一直存在,沒有普遍規(guī)則加以解決。由于可燃冰開發(fā)的跨界損害具有廣泛性和間接性的特點，易導致“侵害通過海洋作用于受害人,受害人一般因不具有直接利害關系而無法取得提起損害賠償訴訟的主體資格”[19]。這也使得可燃冰開發(fā)的跨界環(huán)境損害難以認定。目前,有的國家考慮到在大量人口暴露于同一環(huán)境公害的情況下,很難滿足個性化的因果關系證明要求,故采用轉(zhuǎn)移或放寬因果關系證明負擔的環(huán)境損害責任制度。[20]我國將舉證責任分配給污染者,要求其應當證明行為與損害之間不存在因果關系。④綜上所述,可從已有的案例、理論和國內(nèi)做法中總結(jié)經(jīng)驗教訓,改變因果關系證明方式或轉(zhuǎn)移證明責任,以解決跨界環(huán)境損害認定上的難題。

(四)對生物多樣性保護的國際法律規(guī)范

海洋可燃冰的開采可能給生物多樣性帶來風險,對它的規(guī)制可從《生物多樣性公約》和《聯(lián)合國海洋法公約》中找到法律依據(jù)。于1993年生效的《生物多樣性公約》在生物損害的預防、事故處理、跨境損害方面都有相關規(guī)定。例如，在進行本國的資源開發(fā)時不能損害別國或本國管轄范圍以外的環(huán)境利益;各成員國可建立生物資源保護區(qū)系統(tǒng),鼓勵政府和私營部門合作保護生物資源。因此,可燃冰項目在開發(fā)之前,必須做好一系列事前預防工作,包括環(huán)境影響評估、域外環(huán)境利益影響、生物資源分布查明等,以最大程度地減少對生物多樣性的不利影響。問題在于,如何認定某項行為是對生物多樣性的“嚴重破壞”;保護區(qū)的標準是什么,是否需要劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)、實驗區(qū),亦或是根據(jù)生物的特性在該區(qū)域規(guī)定絕對保護期和相對保護期;[21]政府和私營企業(yè)如何分工、政府如何行使監(jiān)管職權等等。這些都是需要進一步厘清與細化的問題。

在“嚴重破壞生物多樣性”的認定上,《聯(lián)合國海洋法公約》第194條第5款提到了海洋資源開發(fā)應對生物資源的保護加以重視——“按照本部分采取的措施,應包括為保護和保全稀有或脆弱的生態(tài)系統(tǒng),以及衰竭、受威脅或有滅絕危險的物種和其他形式的海洋生物的生存環(huán)境,而很有必要的措施”。這一條可作為締約國在可燃冰開發(fā)過程中對生物資源進行保護的最低標準,即可燃冰的開發(fā)應以對“衰竭、受威脅或有滅絕危險的物種”的保護作為底線。與《生物多樣性公約》相聯(lián)系,此規(guī)定可視為對嚴重破壞生物多樣性的注解。也就是說,當可燃冰開發(fā)項目所危害的生物對象是上述三類物種時,該項目構(gòu)成對生物多樣性的嚴重破壞,這是絕對禁止的。

四、各國法律依據(jù)

(一)國內(nèi)法律依據(jù)

可燃冰開發(fā)涉及環(huán)境與能源問題,其規(guī)制需要多個方面的法律共同進行,在保護環(huán)境的基礎上,充分開發(fā)利用該礦產(chǎn)資源。

1.規(guī)制環(huán)境風險的法律法規(guī)

目前,我國已頒布的多部環(huán)境領域法律法規(guī),如《環(huán)境保護法》《海洋環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》等,都與可燃冰的開發(fā)工作相關,但是由于可燃冰開采技術不成熟,商業(yè)化開發(fā)還未提上議程,所以尚無直接規(guī)制可燃冰的法律法規(guī)。

(1)《大氣污染防治法》

對于全球變暖的氣候風險,我國以《大氣污染防治法》進行應對,根據(jù)該法第8條和第9條,由國務院和省一級人民政府制定大氣環(huán)境質(zhì)量標準,并以此標準為基礎制定大氣污染物排放標準,為可燃冰的甲烷氣體排放設定范圍。當企業(yè)開發(fā)可燃冰項目時,依照第18條的規(guī)定⑤,應進行環(huán)境影響評價,遵守排污標準的要求。但是,對于什么是大氣污染物,我國并沒有明確界定,雖然本法第78條要求“國務院環(huán)境保護主管部門應當會同國務院衛(wèi)生行政部門,根據(jù)大氣污染物對公眾健康和生態(tài)環(huán)境的危害和影響程度,公布有毒有害大氣污染物名錄,實行風險管理”,但目前大氣污染物名錄還未出臺,甲烷氣體是否構(gòu)成本法規(guī)定的“大氣污染物”,可燃冰開發(fā)能否適用《大氣污染防治法》,存在不確定性。

(2)《海洋環(huán)境保護法》

海洋可燃冰的開發(fā)可適用《海洋環(huán)境保護法》。該法第20條明確了政府是海洋環(huán)境的保護和監(jiān)管主體,體現(xiàn)了政府責任原則。⑥在開發(fā)程序方面,海洋可燃冰在《海洋環(huán)境保護法》的分類體系中,屬于海洋工程建設項目,主要適用該法第6章的規(guī)定。海洋工程建設項目必須符合全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海洋環(huán)境保護規(guī)劃和國家有關環(huán)境保護標準。海洋工程建設項目單位應當對海洋環(huán)境進行科學調(diào)查,編制海洋環(huán)境影響報告書并通過有關部門的審批后,才能進行開發(fā)。同時,第6章針對海洋石油勘探制定了預防溢油事故、污染物排放、溢油應急計劃等措施,雖然不能直接應用于可燃冰勘探,但可為之后的立法所借鑒。

在環(huán)境損害方面,該法第2條第3款規(guī)定,“在中華人民共和國管轄海域以外,造成中華人民共和國管轄海域污染的,也適用本法”,為跨界環(huán)境損害提供了解決路徑。補救措施以海洋生態(tài)保護補償制度為主,山東、福建等地也相繼出臺更為細致的《海洋生態(tài)補償管理辦法》。在責任認定上,對開發(fā)導致的污染事故實行的是過錯責任原則,⑦并且要求造成海洋環(huán)境污染損害的責任者,排除危害,賠償損失。第91條將戰(zhàn)爭和不可抗拒的自然災害作為免責事由,強調(diào)責任人應及時采取合理措施。若可燃冰開發(fā)造成了大量甲烷泄漏,導致大陸架的地面沉降和崩塌,進而導致海底泥流等災害,該情形是否屬于不可抗拒的自然災害難以確認。如果災害不是突發(fā),而是經(jīng)過一段時間的積累,損害的因果關系將更加難以確認。

(3)《環(huán)境保護法》

關于陸上可燃冰開發(fā)的管控主要見于《環(huán)境保護法》。根據(jù)《環(huán)境保護法》第53條的要求,環(huán)保部制定了《環(huán)境保護公眾參與辦法》的規(guī)章,為公眾監(jiān)督礦產(chǎn)資源開發(fā)項目提供了有效途徑。主管部門應通過問卷調(diào)查、座談會、專家論證會、聽證會等形式吸收公眾意見并予以改進和反饋。針對海洋工程的開發(fā),2017年國家海洋局在公眾參與方面提出了新規(guī)定,⑧要求海洋環(huán)境影響報告書不再設置公眾參與章節(jié),改由建設單位編制海洋工程建設項目環(huán)境影響評價公眾參與說明,并附上建設單位對公眾參與說明客觀性、真實性負責的承諾書。并強調(diào)建設單位在環(huán)評初期、報告書編制過程中和送審前三個階段的公眾參與責任。這一改革為海洋工程環(huán)境評估制定了詳細的公眾參與規(guī)則,明確了建設單位引導公眾參與的主體責任,若實施有效,可推廣至海洋工程以外的其他建設工程,以提高公眾參與度。

2.能源領域的法律法規(guī)

可燃冰已被認定為是一種礦產(chǎn)資源,因此它與《礦產(chǎn)資源法》的聯(lián)系最為密切。國家擁有礦產(chǎn)資源的所有權,可燃冰的開發(fā)者僅享有除所有權之外的其他權益,并且要取得探礦權和采礦權才能進行可燃冰的勘探開發(fā)。因此在可燃冰開發(fā)中,要加強礦產(chǎn)資源管理,由國土資源部審批并頒發(fā)天然氣水合物勘探開發(fā)審批許可證、采礦許可證,劃定勘探區(qū)塊,做好礦權登記。[22]2017年,我國出臺《礦產(chǎn)資源權益金制度改革方案》,要求礦產(chǎn)資源使用權人給付所有權人一定收益,目的是維護國家礦產(chǎn)資源權益,促進礦業(yè)市場良性發(fā)展。當可燃冰進入商業(yè)化階段后,使用權人也應遵守這一制度,繳納資源稅,將企業(yè)利益與國家利益統(tǒng)一。

3.對生物進行保護的法律法規(guī)

我國在《海洋環(huán)境保護法》中規(guī)定,在海洋生物物種高度豐富的地區(qū)建立自然保護區(qū),或是建立特別保護區(qū)?！逗Ｑ笞匀槐Ｗo區(qū)管理辦法》第13條規(guī)定“海洋自然保護區(qū)可根據(jù)自然環(huán)境、自然資源狀況和保護需要劃為核心區(qū)、緩沖區(qū)、實驗區(qū),或者根據(jù)不同保護對象規(guī)定絕對保護期和相對保護期。”“核心區(qū)內(nèi),除經(jīng)沿海省、自治區(qū)、直轄市海洋管理部門批準進行的調(diào)查觀測和科學研究活動外,禁止其他一切可能對保護區(qū)造成危害或不良影響的活動?！薄蹲匀槐Ｗo區(qū)條例》也有類似規(guī)定。⑨那么,如果可燃冰資源存在于核心區(qū)內(nèi),還未進入商業(yè)化階段的可燃冰勘探、研究活動是否屬于“科學研究活動”,能否在核心區(qū)開展試采,存有疑問。筆者認為,如果有非核心區(qū)可進行開采活動,則不宜進入核心區(qū);如果一定要進入核心區(qū)進行研究,也應在充分評估環(huán)境影響的前提下進行,以平衡生物保護和資源開發(fā)的利益。

(二)域外立法實踐

1.美國

目前美國有一部《甲烷水合物研究與開發(fā)法》(MethaneHydrateResearchandDevelopmentAct)和六部主要的相關法律對可燃冰進行規(guī)制,分別是《礦業(yè)和礦產(chǎn)政策法》(MiningandMineralsPolicyAct)、《外大陸架土地法》(OuterContinentalShelfLandsAct)、《海岸帶管理法》(CoastalZoneManagementAct)、《清潔水法》(CleanWaterAct)、《國家環(huán)境政策法》(NationalEnvironmentalPolicyAct)、《海洋哺乳動物保護法》(MarineMammalProtectionAct)與《瀕危物種法》(EndangeredSpeciesAct),其他可能影響可燃冰開采的法律還包括空氣清潔、漁業(yè)、歷史保護、石油和天然氣特許權等相關規(guī)定。[23]616-629

2000年,美國頒布了關于可燃冰的《甲烷水合物研究與開發(fā)法》,并在2005年進行了修訂。該法旨在授權能源部長向工業(yè)企業(yè)或教育機構(gòu)頒發(fā)贈款或合同,以進一步開發(fā)可燃冰,發(fā)展安全、環(huán)保的技術以利用可燃冰能源。由于《甲烷水合物研究與開發(fā)法》對《礦業(yè)和礦產(chǎn)政策法》進行了修訂,在礦產(chǎn)資源的名單中添加了可燃冰,因此可燃冰的開發(fā)利用也適用《礦業(yè)和礦產(chǎn)政策法》,該法要求政府、企業(yè)和教育機構(gòu)一同促進環(huán)保的可燃冰開發(fā)。與該法相聯(lián)系,美國建立了“可燃冰咨詢委員會”(The Methane Hydrate Advisory Committee)。

在生物保護方面,從保護力度上來看,《海洋哺乳動物保護法》規(guī)定,任何人帶走美國管轄范圍內(nèi)的海洋哺乳動物都是違法的,⑩“帶走”的含義包括騷擾、狩獵、捕獲或捕殺,或企圖這樣做。《瀕危物種法》在此基礎上加大了保護力度,將“帶走”的含義解釋為:騷擾、傷害、追捕、狩獵、射擊、傷害、殺害、誘捕、捕獲或收集,或試圖從事任何此類行為。開發(fā)海洋可燃冰可能改變海洋生物的生存環(huán)境,對海洋生物造成傷害,因此開發(fā)者應遵守法律法規(guī),做好生物保護的預防工作。從保護方式上看,《瀕危物種法》不僅對個人的行為作出上述的禁止性規(guī)定,也對聯(lián)邦機構(gòu)提出了要求:其應事先確保任何聯(lián)邦的行動不會導致瀕危物種處于危險之中。[23]627也就是說,在可燃冰項目的審查過程中,如果聯(lián)邦機構(gòu)發(fā)現(xiàn)該項目可能對瀕危物種產(chǎn)生不良影響,應進行詳盡的調(diào)查和說明,并對申請人(即可燃冰項目開發(fā)者)提出合理的建議和其他選擇。最終達到保護生物生存環(huán)境的目的。

在污染物排放的標準和責任承擔上,由于從甲烷水合物中生產(chǎn)天然氣的技術與常規(guī)石油和天然氣工業(yè)中使用的技術類似,可能產(chǎn)生鋁、砷、鋇、苯、鎘、鉻等污染物,[23]624因此根據(jù)《清潔水法》的規(guī)定,可燃冰項目應先取得國家污染物排放消除許可,才能進行排污。同時,《清潔水法》要求排放石油或危險物質(zhì)的船舶和設施的所有權人或經(jīng)營人,應就美國聯(lián)邦政府的實際清理費用承擔責任,除非上述排放完全是由于不可抗力、戰(zhàn)爭、聯(lián)邦政府的過失或者第三人的作為或不作為所致。[24]可燃冰開發(fā)若排放污染物,開發(fā)者或經(jīng)營者應承擔清除污染物或?qū)Υ烁顿M的責任。

2.歐盟

歐盟有一系列精細的機制來解決可燃冰的開發(fā)風險與危害管理問題。首先,在《歐盟運行條約》(TreatyontheFunctioningoftheEU)污染者付費原則的指導下,歐盟對可燃冰的事故堅持嚴格的侵權責任原則。其次,由多個指令共同解決環(huán)境保護和相關的侵權行為,聯(lián)系最密切的法規(guī)是《環(huán)境影響評價指令》(EnvironmentalImpactAssessmentDirective)和《戰(zhàn)略環(huán)境評價指令》(StrategicEnvironmentalAssessmentDirective),此外還有《近海指令》(OffshoreDirective)、《關于二氧化碳地質(zhì)儲量的指令》(DirectiveontheGeologicalStorageofCO2)和《海洋框架集合指令》(MarineFrameworkCollectionofDirectives)等。[25]851

其最具有全局意識和借鑒意義的規(guī)則是《環(huán)境影響評價指令》中的公眾參與制度,該制度通過一系列具體詳實的措施,為可燃冰項目的評估提供了全面的意見。

第一,一個項目至少應提供以下信息:(a)項目規(guī)模、設計,(b)對環(huán)境的影響,(c)為了避免、減少和可能的補救重大不利影響而采取的措施,(d)環(huán)境因素影響下的備選方案,(e)非技術性的總結(jié)。同時提供這些信息直接或間接對(i)人類、動植物(ii)泥土、水、空氣、氣候和景觀(iii)物質(zhì)資產(chǎn)和文化遺產(chǎn)等所有這些因素之間的相互作用的影響。[25]861

第二,項目報告既要解釋項目的生產(chǎn)過程,又要對所有可能的預期殘留物和排放量作出評估。對于列出的各種影響和潛在危害,項目方應在評估中提供預防、減少和抵消的潛在手段。他們既要提交一份詳細解釋科學方法和措施的報告,也要提交一份非技術性版本的報告。

第三,在非開發(fā)方的參與上,國家應確保有關部門能夠?qū)υu估發(fā)表專業(yè)意見;所有項目信息都對公眾開放,公眾有權對權威機構(gòu)沒有提及的內(nèi)容要求解釋,有權通過法院或相關機構(gòu)的正當程序質(zhì)疑有關部門的決定和行為。

歐盟這一規(guī)定大大提高了可燃冰項目開發(fā)的公眾參與度和透明度,公眾和權威部門一同成為項目的監(jiān)管方,有利于項目方審慎地開展資源開發(fā)活動。并且,技術性報告和非技術性報告的同時發(fā)布,有助于普通公眾理解該項目,降低了交易成本,能夠促進公眾積極參與,真正從源頭最大限度地預防環(huán)境損害事故,促使項目方事先起草必要的規(guī)章制度。

五、我國可燃冰開發(fā)存在的法律問題及完善建議

(一)存在的問題

1.缺乏針對可燃冰開發(fā)的法律制度和規(guī)則,難以預防環(huán)境風險

目前可燃冰的開采有一系列相關的國內(nèi)法依據(jù),但現(xiàn)行的制度不能完全適應可燃冰的開發(fā)。例如可燃冰的甲烷氣體是否構(gòu)成 “大氣污染物”,能否適用《大氣污染防治法》存在不確定性;為了保護海洋環(huán)境,哪些區(qū)域的可燃冰資源不能開發(fā)或選擇性開發(fā);如何平衡生物保護和可燃冰開發(fā)的關系等。這些問題都難以從現(xiàn)有法律法規(guī)中找到答案,需要進一步完善。同時,可燃冰開發(fā)最核心的問題是環(huán)境風險問題,所以必須制定嚴格的開采流程,包括開發(fā)前的選址、準備工作,開發(fā)過程中的監(jiān)測管理工作和出現(xiàn)事故的解決、修復等。而目前我國也沒有對開發(fā)規(guī)則做統(tǒng)一規(guī)劃和管理,難以預防諸多的環(huán)境風險。

2.現(xiàn)有的環(huán)境影響評價制度不足以應對可燃冰的開發(fā)

作為預防風險的重要手段,環(huán)境影響評價制度是可燃冰項目開發(fā)必不可少的前置環(huán)節(jié)。但目前的環(huán)境影響評價制度存在以下問題:(1)在適用范圍上,對于主權有爭議的海域未作適用說明,需要引用其他法律法規(guī)以明確可燃冰項目適用的海域。(2)在環(huán)境評價的公眾參與部分,與現(xiàn)行國際標準相比有不足之處,不易使公眾了解環(huán)評報告書,無法調(diào)動人們參與環(huán)境評價的主動性、積極性。(3)在分類管理上,沒有將可燃冰列入重大影響類項目。雖然目前技術所限,可燃冰尚未成為主要能源來源,但其戰(zhàn)略地位和開發(fā)價值決定了可能帶來的重大經(jīng)濟、環(huán)境影響。

3.缺乏補償環(huán)境損害的解決機制

“環(huán)境的危害行為……一是造成環(huán)境侵權損害,即以生態(tài)環(huán)境為媒介,對特定民事主體的人身、財產(chǎn)權益造成損害;二是對生態(tài)環(huán)境本身造成損害,導致生態(tài)質(zhì)量下降,從而對公眾生態(tài)利益造成損害,或者兩種損害后果兼而有之”。[26]海洋可燃冰的開發(fā)引發(fā)海底滑坡,甚至海嘯,進而導致人員傷亡;陸上可燃冰項目的甲烷氣體泄漏,導致空氣污染,附近居民身體不適等,都屬于可燃冰開發(fā)項目直接對第三人造成的人身、財產(chǎn)損害,可由《侵權責任法》進行規(guī)制,污染者按無過錯責任原則承擔侵權責任,賠償受害者的損失。但是,對生態(tài)環(huán)境本身的損害,是對公共利益的損害,不由《侵權責任法》規(guī)制?？扇急_發(fā)過程中,甲烷逸散導致大氣污染、溫室效應或者是海底生物種群滅絕、海底地質(zhì)災害,這是對全人類環(huán)境利益的侵害,因其持續(xù)性和累積性,也難以認定加害人和侵權責任。如何對破壞的環(huán)境進行估值和補償,由哪類主體承擔治理污染和修復環(huán)境的責任,承擔責任的范圍和界限在哪兒,我國缺乏行之有效的機制。

(二)解決建議

1.完善可燃冰開發(fā)的國內(nèi)立法

針對可燃冰開發(fā)的合規(guī)性和環(huán)境風險的事前預防問題,應完善相關法規(guī)。(1)對《大氣污染防治法》中的“大氣污染物”作出具體規(guī)定,盡快出臺大氣污染物名錄,以消除可燃冰適用該法的不確定性。(2)具體規(guī)定人們可在《海洋環(huán)境保護法》中的“海洋自然保護區(qū)”從事的科學研究活動,以明確在保護區(qū)內(nèi),可燃冰的勘探和試采活動的合規(guī)性。(3)可燃冰開發(fā)雖然與石油、天然氣的開采存在一些相似之處,但它引起的環(huán)境風險是復合型的,針對可燃冰開發(fā)缺乏一系列原則規(guī)則的現(xiàn)狀,我國可設定一個系統(tǒng)性的開發(fā)規(guī)則,以達到資源開發(fā)與環(huán)境保護的協(xié)調(diào)。因為可燃冰在性質(zhì)上屬于非常規(guī)天然氣,所以,國際能源署對天然氣開發(fā)建立的“黃金規(guī)則”也可作為可燃冰開發(fā)的指導。

“黃金規(guī)則”從7個方面管理天然氣的勘探與開采:測量、披露與參與;關注鉆探所在地的情況;隔離氣井,防止泄露;以負責任的方式進行水處理;消除排氣,減少燃燒和其他污染物的排放;著眼于大局;確保持續(xù)高水平的環(huán)境績效。[27]它聚焦于天然氣開采的信息透明度、對環(huán)境的影響、與當?shù)厣鐓^(qū)的接洽等方面,這恰是我國在礦產(chǎn)資源開發(fā)上較為欠缺的地方。盡管我國的礦產(chǎn)資源開發(fā)也有《環(huán)境保護法》《礦產(chǎn)資源法》等法律規(guī)制,但沒有一個統(tǒng)一的機構(gòu)指導,具體規(guī)定信息公開和公眾參與相關法律的位階層次低(比如《國家海洋局關于海洋工程建設項目環(huán)境影響評價報告書公眾參與有關問題的通知》只是部門規(guī)范性文件,其中對公眾參與的內(nèi)容和方式也交由企業(yè)決定,標準相當寬松),導致礦產(chǎn)資源的開發(fā)與環(huán)境保護是相對割裂的。因此,應將黃金規(guī)則的核心價值與我國的公眾參與制度、環(huán)評制度、信息公開相結(jié)合,建立一個系統(tǒng)的、可操作的可燃冰開發(fā)規(guī)則。

2.完善可燃冰項目的環(huán)境影響評價制度

我國目前由《環(huán)境影響評價法》《建設項目環(huán)境保護管理條例》《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》等法律法規(guī)對環(huán)境影響評價制度進行規(guī)范。根據(jù)現(xiàn)存問題,應從以下三個方面對可燃冰的環(huán)境影響評價制度進行完善:

第一,厘清可燃冰項目的適用海域?！董h(huán)境影響評價法》第3條規(guī)定,編制本法第9條所規(guī)定的范圍內(nèi)的規(guī)劃,在中華人民共和國領域和中華人民共和國管轄的其他海域內(nèi)建設對環(huán)境有影響的項目,應當依照本法進行環(huán)境影響評價?！肮茌牭钠渌Ｓ颉笔侵改男┖Ｓ?2016年頒布的《最高人民法院關于審理發(fā)生在我國管轄海域相關案件若干問題的規(guī)定(一)》第1條對“我國管轄海域”作了界定,將“其他海域”與“內(nèi)水、領海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架”并列,這應當被認為是對釣魚島、西沙群島、南沙群島等存在主權爭議的海域進行司法管轄的規(guī)定,說明我國環(huán)評制度涵蓋范圍廣,可燃冰項目開發(fā)方在主權爭議的海域進行項目開發(fā)時,仍應遵守我國法律進行環(huán)境影響評價。這也是堅持我國主權和國家利益的體現(xiàn)。

第二,加強環(huán)境評價的公眾參與程度。《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》對環(huán)境影響報告書的內(nèi)容要求與歐盟的規(guī)定相比,有很大不足。例如既沒有要求提供可行的替代方案,也未強調(diào)技術性和非技術性版本報告的區(qū)分。非技術性報告的編制對于公眾參與是非常重要的。環(huán)境影響評價報告書的內(nèi)容中載有大量的數(shù)字、公式和模型等,對普通公眾而言,他們即使拿到環(huán)評報告書也只能對其內(nèi)容一知半解。[28]這會極大地降低公眾參與度,也就失去了這個規(guī)則的初衷。因此,我國可借鑒歐盟《環(huán)境影響評價指令》的規(guī)定,對公眾參與制度作出更具體的規(guī)定,要求項目方既發(fā)布可供專業(yè)人士查詢的報告書,也提供更加簡明、對專業(yè)術語進行解釋的報告書以便普通民眾知曉,提高環(huán)境影響評價制度的公眾參與度,做好風險預防工作。這不僅是可燃冰項目的開發(fā)要求,也適用于所有需要環(huán)境評價的項目。

第三,明確可燃冰項目對環(huán)境的重大影響?！董h(huán)境影響評價法》第16條“根據(jù)建設項目對環(huán)境的影響程度,對建設項目的環(huán)境影響評價實行分類管理”之規(guī)定和2018年環(huán)保部《建設項目環(huán)境影響評價名錄》,石油、天然氣、頁巖氣的新區(qū)塊開發(fā)都屬于可能對環(huán)境產(chǎn)生重大影響的項目,那么可燃冰的開發(fā),也應屬于“可能造成重大環(huán)境影響”的項目,項目方應負有較高的注意義務,做好防范措施,避免損害結(jié)果的發(fā)生。

3. 建立環(huán)境污染責任保險制度

針對可燃冰開發(fā)對生態(tài)環(huán)境造成的損害,一方面,損害的因果關系難以認定,導致無法適用侵權責任法明確加害人;另一方面,環(huán)境修復費用高昂,可燃冰開發(fā)主體可能不具有承擔責任的能力。此時,環(huán)境污染責任保險制度成為解決問題的關鍵。環(huán)境污染責任保險,指以被保險人因污染環(huán)境而應向受害人承擔的環(huán)境侵權損害賠償責任為標的之責任保險。[29]若能在可燃冰開發(fā)中適用該制度,則無需認定因果關系,可燃冰開發(fā)單位在開采前進行投保則可分散環(huán)境風險,避免巨額的環(huán)境補償。我國《環(huán)境保護法》第52條提出,國家鼓勵投保環(huán)境污染責任保險?！斗乐魏Ｑ蠊こ探ㄔO項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》在第26條提出,海洋油氣礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)單位應當辦理有關污染損害民事責任保險。但是在實施層面,目前只有《船舶油污損害民事責任保險實施辦法》建立了船舶油污損害的保險制度,對于礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境污染責任保險僅有上述鼓勵性的法規(guī),缺乏強制性的規(guī)則,在執(zhí)行中無法發(fā)揮作用。2018年5月，生態(tài)環(huán)境部審議并原則通過《環(huán)境污染強制責任保險管理辦法(草案)》(下文簡稱“草案”)將從事“環(huán)境高風險生產(chǎn)經(jīng)營活動”的企事業(yè)單位全部納入強制投保范圍,如石油和天然氣開采企業(yè)。該意見稿詳細規(guī)定了承保范圍、風險評估、賠償條款等內(nèi)容。由于可燃冰對環(huán)境可能造成的破壞程度不亞于傳統(tǒng)能源,它的開采也應屬于“環(huán)境高風險生產(chǎn)經(jīng)營活動”,從而適用該草案。

以草案為基礎,可燃冰開發(fā)的環(huán)境污染責任保險制度應有以下幾個重點:

第一,擴大保險責任的范圍。草案寫道,保險責任范圍包含第三者人身損害、第三者財產(chǎn)損害、生態(tài)環(huán)境損害和應急處置與清污費用。在美國的環(huán)境責任保險制度中,污染責任保險既承保第三人的人身和財產(chǎn)損害,也承保加害人應承擔的污染控制、消除以及環(huán)境修復費用。[30]108污染者憑借保險人提供的資金支持,利用自身掌握的污染信息,可以高效清除污染。[30]109這樣做既能為受害者提供充分的賠償,又能最大程度地修復環(huán)境。

第二,可燃冰開發(fā)企業(yè)適用強制性保險制度而非任意性保險制度?？扇急_發(fā)的潛在環(huán)境危害大,環(huán)境補償數(shù)額高,現(xiàn)代侵權法律制度、任意性保險制度均無法有效解決所涉風險轉(zhuǎn)移或分擔問題。[31]因此需實行強制性保險制度,防止責任人因事故概率不確定而放棄投保,避免保險公司因賠付壓力大而減少環(huán)境污染責任保險產(chǎn)品的供給。

第三,由政府設立政策性保險公司?？扇急_采的環(huán)境風險具有不確定性、累積性和持續(xù)性,巨額的賠償責任可能使商業(yè)保險公司望而卻步,既無資金也無承保的意愿。即使設立了強制性保險制度,商業(yè)保險公司也可能在保險合同上設置苛刻的賠付條款,導致制度的目的不能實現(xiàn)。并且,環(huán)境責任強制保險制度的目的是保護公共環(huán)境和利益,政府有理由承擔環(huán)境保護的義務。其他國家的實踐也是如此,例如美國的環(huán)境保護保險公司是由政府出資設立,屬于政策性的投保機構(gòu),在運營中不以盈利為目的,兼具公益性,是具有美國特色的專門性的政策性公辦保險機構(gòu)。[32]因此,我國也可由生態(tài)環(huán)境部設立專門針對自然資源產(chǎn)生的持續(xù)性環(huán)境風險的政策性保險公司。

六、結(jié)論

可燃冰屬于新型礦產(chǎn)資源,在開發(fā)過程中可能存在環(huán)境風險,諸如加劇溫室效應、破壞生物多樣性、突發(fā)性地質(zhì)災害、產(chǎn)生環(huán)境糾紛,若其進入商業(yè)化階段還可能引發(fā)權屬爭端,高昂的成本也是阻礙其發(fā)展的因素之一。目前在國際層面還沒有針對可燃冰開發(fā)及其可能存在風險的專門立法,主要適用國際能源法、國際環(huán)境法和國際海洋法進行規(guī)制。《國際能源憲章》明確了國家擁有可燃冰的所有權,為可燃冰的合作開發(fā)奠定了基礎。《聯(lián)合國海洋法公約》針對不同海域(領海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架、“區(qū)域”)的海洋可燃冰設定了不同的管轄主體,在價值取向上,資源開發(fā)必須在保護海洋環(huán)境的前提下進行?！栋屠鑵f(xié)定》等與氣候變化相關之公約以全球的節(jié)能減排為目標,設定了各個國家可排放的溫室氣體總量的標準,締約國應在可燃冰項目開發(fā)前對其排放的氣體總量進行預測,并根據(jù)整個國家的可排放量隨時對項目進行調(diào)整。

在生物多樣性的保護方面,根據(jù)《生物多樣性公約》和《聯(lián)合國海洋法公約》,可燃冰的開發(fā)應以對“衰竭、受威脅或有滅絕危險的物種”的保護為底線,并在項目開始前做好生物量的勘測、評估工作,最大程度減小對生物的破壞。在跨界環(huán)境損害方面,首先應根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定做好鉆探船只和設備裝置的污染預防工作;其次在項目進程中應與相鄰海域的國家保持密切聯(lián)系,注意隨時可能發(fā)生的污染事故;最后由于可燃冰的跨界環(huán)境損害范圍廣、潛伏時間長,如何認定因果關系是一大難題,需要在個案中進行具體分析。

在各國實踐上,中國尚未對可燃冰開發(fā)進行單獨的立法規(guī)制,而現(xiàn)有的能源、環(huán)境等部門法基本涵蓋了可燃冰項目的準備工作、開發(fā)中的環(huán)境風險預防工作、事故治理工作,故可適用于可燃冰開發(fā)。美國、日本、歐盟、俄羅斯等國均大力投入資金支持可燃冰的資源勘查和開發(fā)技術研究,其中最受關注的是美國,因其是世界上第一個出臺專門的《甲烷水合物研究與開發(fā)法》對可燃冰的研究工作進行規(guī)制的國家。由我國現(xiàn)有的立法和其他國家的實踐經(jīng)驗可總結(jié)出我國可燃冰開發(fā)應具有的三個完善方向:一是完善國內(nèi)立法規(guī)定。現(xiàn)行制度不能完全套用在可燃冰開發(fā)上,需要針對其環(huán)境風險進行規(guī)劃?？山梃b天然氣開采的規(guī)則,以平衡資源開發(fā)與環(huán)境保護。二是改善環(huán)境影響評估制度。可燃冰作為能量巨大的礦產(chǎn)資源,其開發(fā)會對環(huán)境的各方面造成影響,因此做好事前的風險預防工作具有重要意義。特別是在公眾參與環(huán)節(jié),我國應更多地服務民眾,暢通言路。三是建立環(huán)境責任保險制度。若可燃冰開發(fā)造成污染事故,事后的核心工作是治理污染和修復環(huán)境。修復費用高昂,需要環(huán)境責任保險制度分散環(huán)境責任?？扇急拈_發(fā)及其未來的產(chǎn)業(yè)化運作對于保障國家能源安全、促進能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、促進經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義,我國在開發(fā)可燃冰的同時,要充分做好風險預防與治理工作,以達到能源、經(jīng)濟、環(huán)境三者的統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展。

注釋:

① 《聯(lián)合國海洋法公約》第145條。

② 《聯(lián)合國海洋法公約》附件3，第2條。

③ 《聯(lián)合國海洋法公約》附件3，第22條。

④ 《中華人民共和國侵權責任法》第66條:“因污染環(huán)境發(fā)生糾紛,污染者應當就法律規(guī)定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任?！?/p>

⑤ 《大氣污染防治法》第18條:“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者建設對大氣環(huán)境有影響的項目,應當依法進行環(huán)境影響評價、公開環(huán)境影響評價文件;向大氣排放污染物的,應當符合大氣污染物排放標準,遵守重點大氣污染物排放總量控制要求。”

⑥ 《海洋環(huán)境保護法》第20條:“國務院和沿海地方各級人民政府應當采取有效措施,保護紅樹林、珊瑚礁、濱海濕地、海島、海灣、入海河口、重要漁業(yè)水域等具有典型性、代表性的海洋生態(tài)系統(tǒng),珍稀、瀕危海洋生物的天然集中分布區(qū),具有重要經(jīng)濟價值的海洋生物生存區(qū)域及有重大科學文化價值的海洋自然歷史遺跡和自然景觀。對具有重要經(jīng)濟、社會價值的已遭到破壞的海洋生態(tài),應當進行整治和恢復?！?/p>

⑦ 《海洋環(huán)境保護法》第73條:“違反本法有關規(guī)定,有下列行為之一的,由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門責令停止違法行為、限期改正或者責令采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施,并處以罰款;拒不改正的,依法作出處罰決定的部門可以自責令改正之日的次日起,按照原罰款數(shù)額按日連續(xù)處罰;情節(jié)嚴重的,報經(jīng)有批準權的人民政府批準,責令停業(yè)、關閉:(一)向海域排放本法禁止排放的污染物或者其他物質(zhì)的;(二)不按照本法規(guī)定向海洋排放污染物,或者超過標準、總量控制指標排放污染物的;(三)未取得海洋傾倒許可證,向海洋傾倒廢棄物的;(四)因發(fā)生事故或者其他突發(fā)性事件,造成海洋環(huán)境污染事故,不立即采取處理措施的。有前款第(一)、(三)項行為之一的,處三萬元以上二十萬元以下的罰款;有前款第(二)、(四)項行為之一的,處二萬元以上十萬元以下的罰款?！?/p>

⑧ 《關于海洋工程建設項目環(huán)境影響評價報告書公眾參與有關問題的通知(國海環(huán)字〔2017〕4號)》。

⑨ 《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》第18條第1款、第2款:“自然保護區(qū)可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)。自然保護區(qū)內(nèi)保存完好的天然狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)以及珍稀、瀕危動植物的集中分布地,應當劃為核心區(qū),禁止任何單位和個人進入;除依照本條例第27條的規(guī)定經(jīng)批準外,也不允許進入從事科學研究活動。”

⑩ 16 U.S.C. §1372(a)(2)(A) (2012).