山西高速公路市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)和債務(wù)化解情況研究

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隨著城市化的不斷擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)交往的不斷加大，高速公路作為一種先進(jìn)交通的快捷工具、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的重要手段、城市品質(zhì)的重要標(biāo)志，在近年來得到了不斷飛躍發(fā)展，建設(shè)和通車?yán)锍炭焖僭黾印５捎诟咚俟方ㄔO(shè)初始投資大、投資回報(bào)期長(zhǎng)，導(dǎo)致高速公路債務(wù)規(guī)模也隨著建設(shè)里程的增加而快速膨脹。高速公路的債務(wù)償還，主要依賴通行費(fèi)收入，但相較于年度債務(wù)規(guī)模特別是還本付息高峰期，如何平滑債務(wù)償還周期、穩(wěn)妥化解通行費(fèi)收支矛盾，成為一個(gè)地方政府相當(dāng)難的棘手問題。

為著力化解高速公路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，山西省以加快市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)步伐為方向，于2017年11月掛牌組建山西交通控股集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱交控集團(tuán)），舉非常之力、下恒久之功，推動(dòng)高速公路的運(yùn)作模式向市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向市場(chǎng)化解轉(zhuǎn)變、企業(yè)效益向自負(fù)盈虧轉(zhuǎn)變。兩年多來，市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)情況如何、債務(wù)化解成效怎樣，又出現(xiàn)了哪些新的情況問題？帶著這些疑問，在對(duì)山西高速公路市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)和債務(wù)化解有關(guān)情況進(jìn)行了深入研究后，形成報(bào)告如下。

一、試水以市場(chǎng)化改革破解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑

防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段后，必須邁過的一道關(guān)口。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出：“要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅(jiān)戰(zhàn)，使全面建成小康社會(huì)得到人民認(rèn)可、經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)”。防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，被排在了三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的首位，由此可見，確保風(fēng)險(xiǎn)隱患得到有效控制，必將是當(dāng)前乃至今后一段時(shí)期的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域重大任務(wù)和各方關(guān)注焦點(diǎn)。

高速公路債務(wù)，是構(gòu)成我國(guó)地方政府債務(wù)的主要內(nèi)容，也是山西省加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控的重要著力點(diǎn)。為通過改革創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，在山西省政府的堅(jiān)定主導(dǎo)下，以山西省交通運(yùn)輸廳和山西省國(guó)資委管理（持有）的交通企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)（股權(quán)）作價(jià)出資，采取整體打包、無償劃轉(zhuǎn)、股權(quán)重組等方式，成立了山西交控集團(tuán)。

從資產(chǎn)規(guī)?？矗簞澽D(zhuǎn)至交控集團(tuán)的國(guó)有凈資產(chǎn)達(dá)到1244.71億元，其中，資產(chǎn)總額5689.14億元，負(fù)債總額4444.43億元，據(jù)此確定省政府認(rèn)繳的注冊(cè)資本為500億元。

從資產(chǎn)來源看，主要包括：（一）原省交通運(yùn)輸廳管理的62條高速公路、省交通規(guī)劃勘察設(shè)計(jì)院、省交通科學(xué)研究院；（二）原省公路局管理的10戶路橋企業(yè)；（三）原省高管局管理的省交通信息通信公司、省交通物資公司、省高速公路開發(fā)有限責(zé)任公司，太原武宿物流園區(qū)，汾平、京大高速部分股權(quán)；（四）原國(guó)資委管理的路橋集團(tuán)、交投集團(tuán)和高速集團(tuán)。

二、乘勢(shì)集團(tuán)化運(yùn)營(yíng)引起量變到質(zhì)變的積極變化

交控集團(tuán)組建以來，以改革創(chuàng)新破解發(fā)展難題，以財(cái)政注資為引導(dǎo)，用市場(chǎng)化方式化解高速公路債務(wù)，高速公路通行費(fèi)收入增長(zhǎng)迅速，企業(yè)經(jīng)營(yíng)質(zhì)量和效益持續(xù)向好，改革取得了階段性成果。

（一）運(yùn)營(yíng)變化狀況

2017年，交控集團(tuán)尚未組建時(shí)，從55條政府還貸高速公路的整體收支情況看，當(dāng)年利息支出184億元，通行費(fèi)收入120億元，剔除養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用40多億元，可用于償還利息的資金僅有80多億元，利息缺口高達(dá)100多億元。

2018年是交控集團(tuán)成立后的首個(gè)完整運(yùn)營(yíng)年度。全年完成營(yíng)業(yè)收入363.15億元（其中政府還貸路通行費(fèi)收入增長(zhǎng)至158億元），凈利潤(rùn)1.07億元，經(jīng)營(yíng)凈現(xiàn)金流134.42億元，取得了比預(yù)期目標(biāo)要好的轉(zhuǎn)型成效。

2019年，交控集團(tuán)實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入390.34億元，同比2018年的363.15億元，增加了27.19億元、增長(zhǎng)7.49%；利潤(rùn)總額4.51億元，同比2018年的3.43億元，增加1.08億元，增長(zhǎng)31.49%；凈利潤(rùn)1.45億元，同比2018年的1.07億元，增加了0.38億元，增長(zhǎng)35.51%，企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)已基本穩(wěn)定在合理范圍之內(nèi)，以改革促發(fā)展成效進(jìn)一步顯現(xiàn)。

（二）債務(wù)化解情況

2018年12月，交控集團(tuán)與國(guó)開行牽頭的銀團(tuán)簽訂了《銀團(tuán)貸款協(xié)議》，確定55條政府還貸高速公路置換債務(wù)規(guī)模2607億元，置換后還款年限25年。

2019年12月，完成全部2607億元債務(wù)置換，從2021年起，存量債務(wù)將逐年降低，利息支出也將逐年減少。

（三）前后成效對(duì)比

對(duì)比2017年、2018年改革前后55條政府還貸高速公路的經(jīng)營(yíng)狀況：改革前的2017年，全省高速公路通行費(fèi)收入實(shí)現(xiàn)120億元，利息支出高達(dá)184億元。改革后的2018年，通行費(fèi)收入增加至158億元、同期增收38億元，利息支出減少至160億元、同期少支24億元。

對(duì)比2018年、2019年組建兩年以來交控集團(tuán)的總體經(jīng)營(yíng)效益狀況：盈利率明顯改觀，2019年?duì)I業(yè)收入390.34億元、凈利潤(rùn)1.45億元比2018年分別增長(zhǎng)了7.49%、35.51%，保持了穩(wěn)定雙增長(zhǎng)；負(fù)債率持續(xù)下降，2019年資產(chǎn)負(fù)債率為77.99%、比2018年（78.88%）下降1個(gè)多點(diǎn)，負(fù)債率數(shù)值與省國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)平均水平基本接近，總體資金面的寬余度良好；付息率壓力減小，2019年因化解債務(wù)比2018年少支付利息4.67億元。

三、借助優(yōu)勢(shì)因素實(shí)現(xiàn)高速公路改革和運(yùn)營(yíng)平穩(wěn)

總體來看，交控集團(tuán)組建以來，企業(yè)營(yíng)業(yè)收入、凈利潤(rùn)保持穩(wěn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，現(xiàn)金流持續(xù)好轉(zhuǎn)，劃入的55條政府還貸高速公路市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)成效突出、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到有效化解，深究原因，主要得益于以下三方面因素：

（一）通行費(fèi)增收支撐企業(yè)經(jīng)營(yíng)不斷好轉(zhuǎn)

2018年，55條政府還貸高速公路完成通行費(fèi)收入158億元，比改革前的2017年凈增長(zhǎng)31.67%。增長(zhǎng)主要原因，除社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)和企業(yè)強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)管理外，還得益于2018年各地市紛紛出臺(tái)新環(huán)保政策，柴油車散裝物料車不得進(jìn)入市內(nèi)，導(dǎo)致大量貨運(yùn)車輛轉(zhuǎn)向高速公路。目前看，這一政策性因素將長(zhǎng)期有助于通行費(fèi)收入增收。

2019年，55條政府還貸高速公路完成通行費(fèi)收入158.89億元，同比增長(zhǎng)1.42%。

按照交控集團(tuán)提供的研判信息，今后通行費(fèi)收入仍能保持一定增量。

（二）存量債務(wù)置換進(jìn)一步減輕付息壓力

積極借助財(cái)政兩年注資70億元的“筑巢引鳳”效應(yīng)，充分發(fā)揮高速公路省級(jí)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)招牌作用，對(duì)55條高速公路資產(chǎn)、債務(wù)、質(zhì)押等情況進(jìn)行了逐一梳理，與國(guó)開行牽頭的工行、農(nóng)行、中行、建行、交行、郵儲(chǔ)參團(tuán)的銀團(tuán)簽訂了《銀團(tuán)貸款協(xié)議》，使高速公路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到有效化解，資金運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。55條政府還貸高速公路存量債務(wù)全部置換完成后，利率將由原先的6.14%降至5.15%。2018年全年支付利息約160億元。2019年全年支付利息142億元，較上年減少18億元。2020年全年預(yù)計(jì)支付利息135億元，較2018年減少25億元，較2019年減少7億元，這也成為了增厚企業(yè)業(yè)績(jī)的一個(gè)利好因素。

（三）穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流提升了企業(yè)投融資能力

2018年，交控集團(tuán)經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金凈流入134.42億元。2019年經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金凈流入133.9億元，企業(yè)賬面貨幣資金192.76億元，穩(wěn)定的現(xiàn)金流促進(jìn)了企業(yè)的投融資活動(dòng)，企業(yè)籌資現(xiàn)金凈流量同期減少92.56億元，投資現(xiàn)金凈流出同期增加159.34億元。

（四）堅(jiān)定向管理要效益有力促進(jìn)了經(jīng)營(yíng)提升

圍繞運(yùn)營(yíng)政府高速公路業(yè)務(wù)板塊和其他經(jīng)營(yíng)板塊區(qū)分管理要求，在注重企業(yè)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)和政府資產(chǎn)管理雙重目標(biāo)任務(wù)的基礎(chǔ)上，突出以管理提升效益的政策導(dǎo)向，積極推動(dòng)建立健全“以專項(xiàng)核算實(shí)現(xiàn)區(qū)分管理、強(qiáng)化監(jiān)督帶動(dòng)效益提升”的有效內(nèi)部監(jiān)管體制，確保財(cái)政資金和政府資產(chǎn)“雙安全、雙增效”。一是成立政府還貸高速公路核算中心，對(duì)已運(yùn)營(yíng)政府還貸高速公路資產(chǎn)實(shí)行“統(tǒng)一打包、獨(dú)立核算，封閉管理”。區(qū)分管理模式的實(shí)行，進(jìn)一步促進(jìn)交控集團(tuán)以企業(yè)化、資本化、專業(yè)化方式不斷提升對(duì)高速公路的經(jīng)營(yíng)管理水平。二是在分業(yè)經(jīng)營(yíng)核算機(jī)制約束下，進(jìn)一步激發(fā)了企業(yè)深化高速公路管理體制改革的積極性，也同時(shí)調(diào)動(dòng)了企業(yè)挖掘經(jīng)營(yíng)潛力、多措并舉增收提效的主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)效益從巨額虧損到扭虧為盈的轉(zhuǎn)變、運(yùn)作模式從依賴吃高速公路收費(fèi)到多元化經(jīng)營(yíng)并進(jìn)的轉(zhuǎn)變，取得了比預(yù)期目標(biāo)要好的轉(zhuǎn)型成效。2018年，交控集團(tuán)實(shí)現(xiàn)非通行費(fèi)營(yíng)業(yè)收入161.45億元，2019年實(shí)現(xiàn)189.14億元，同比增長(zhǎng)17.15%。

四、改革引領(lǐng)轉(zhuǎn)型支撐高速公路發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)

依據(jù)交控集團(tuán)運(yùn)行狀況，對(duì)55條高速公路25年周期內(nèi)的通行費(fèi)收入情況和還本付息及養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用支出情況進(jìn)行測(cè)算，可得出如下結(jié)論：

到25年周期內(nèi)最后還款年限時(shí)，整體通行費(fèi)收支資金缺口約635億元。測(cè)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源于交控集團(tuán)的發(fā)展規(guī)劃及預(yù)判，其中：通行費(fèi)收入，2018-2020年是按年均增長(zhǎng)8%、2021-2023年是按5%、以后年度按1%測(cè)算；養(yǎng)護(hù)及管理費(fèi)用，每年按3%增速測(cè)算。

結(jié)合財(cái)政注資情況來看，2018年省財(cái)政預(yù)算安排30億元，2019年預(yù)算安排40億元，兩年累計(jì)向交控集團(tuán)注資70億元，算上通行費(fèi)收入、還本付息及養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用支出，2019年底資金盈余約14.5億元，已經(jīng)能夠確保通行費(fèi)收入覆蓋兩年還本付息及養(yǎng)護(hù)管理等支出。

基于企業(yè)已有一定的經(jīng)營(yíng)實(shí)力和盈利能力，預(yù)計(jì)在25年債務(wù)周期內(nèi)，債務(wù)付息和管養(yǎng)費(fèi)用完全可由企業(yè)通過通行費(fèi)收入解決，財(cái)政注入資金主要幫助企業(yè)解決2020年起通行費(fèi)收入扣除費(fèi)用支出后的債務(wù)還本缺口。

五、持之以恒全面抓好改革創(chuàng)新未來可期

投資的目的是為了得到收益，但不可避免地面臨著風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的頭等大事，行穩(wěn)才能致遠(yuǎn)，才能保證前進(jìn)的步伐不會(huì)以停滯。在高速公路債務(wù)化解和體制改革過程中，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)走勢(shì)變化，立足全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)，牢牢守住防風(fēng)險(xiǎn)底線，即要高度警惕“黑天鵝”事件，也要防范“灰犀牛”事件，才能有效確保高速公路運(yùn)營(yíng)及債務(wù)化解工作平穩(wěn)推進(jìn)，不斷取得新成效。

一是強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)動(dòng)態(tài)監(jiān)控力度。進(jìn)一步加強(qiáng)與各主管部門的協(xié)調(diào)配合，加大動(dòng)態(tài)監(jiān)控，推動(dòng)政府還貸高速公路通行費(fèi)收支專項(xiàng)核算制度化、規(guī)范化、常態(tài)化，建立高速公路專項(xiàng)管理“半年一報(bào)告”制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)的情況和問題，引入專業(yè)機(jī)構(gòu)建立核算數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查和第三方評(píng)價(jià)制度，確保賬目核算和數(shù)據(jù)披露全面完整、真實(shí)準(zhǔn)確。

二是盯緊債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解進(jìn)展。針對(duì)高速公路運(yùn)營(yíng)及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解過程中重大問題和薄弱環(huán)節(jié)，建立情況跟蹤機(jī)制，盯緊抓好風(fēng)險(xiǎn)防控，堅(jiān)持“從根上改、制上破、治上立”，用非常之力深化改革，把改革轉(zhuǎn)型成果不斷轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量發(fā)展新動(dòng)能，確保省委、省政府確定的高速公路債務(wù)化解目標(biāo)圓滿實(shí)現(xiàn)。

三是繼續(xù)深化債務(wù)重組置換。推動(dòng)交控集團(tuán)及時(shí)把握國(guó)家調(diào)整利率機(jī)遇，充分利用企業(yè)充足現(xiàn)金流和盈利積累，盤活閑置、低效資金資產(chǎn)，爭(zhēng)取將債務(wù)綜合利率降低至貸款基準(zhǔn)利率水平。

四是加大財(cái)政政策支持力度。適應(yīng)市場(chǎng)變化和企業(yè)需求，不斷健全完善高速公路運(yùn)營(yíng)及債務(wù)化解的財(cái)政支持政策；積極借鑒外省先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，不斷改進(jìn)財(cái)政對(duì)高速公路建設(shè)的支持方式，創(chuàng)新財(cái)政支持政策，著力提高財(cái)政支持政策的靈活性、有效性和針對(duì)性，建立高速公路通行費(fèi)收支自平衡與財(cái)政適度補(bǔ)貼相結(jié)合的長(zhǎng)效保障機(jī)制，促進(jìn)財(cái)政支持高速公路事業(yè)發(fā)展資金績(jī)效不斷提升。

五強(qiáng)化交控集團(tuán)內(nèi)生動(dòng)力。支持交控集團(tuán)充分借助企業(yè)化運(yùn)作釋放出的市場(chǎng)活力和政策紅利，通過打通“斷頭路”，增加出省口，完善路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。充分借助所轄高速路服務(wù)區(qū)、沿線廣告、物流等經(jīng)營(yíng)性資源潛力，加快資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)優(yōu)勢(shì)，著力培育新的盈利增長(zhǎng)點(diǎn)。通過強(qiáng)化內(nèi)部管理、嚴(yán)格控制運(yùn)營(yíng)成本，打造成有自身“造血”功能的交通運(yùn)輸綜合性大型集團(tuán)企業(yè)。進(jìn)一步采取優(yōu)化通行費(fèi)收入結(jié)構(gòu)、開源節(jié)流等舉措，提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益，積累更多盈利。