利益相關(guān)者視角下政府購買公共體育服務(wù)潛在風(fēng)險研究

崔佳琦，王 松，邢金明

(1.東北師范大學(xué) 體育學(xué)院，吉林 長春 130024；2.清華大學(xué) 體育部，北京 100084)

發(fā)端于英、美等西方發(fā)達國家的政府購買公共服務(wù)，自20世紀70年代以來，被廣泛認可并逐步向世界范圍擴展開來。與傳統(tǒng)的政府“自給自足”供給模式相比，政府購買公共體育服務(wù)是“政府出資、定向購買、契約管理、評估兌現(xiàn)”的公共體育服務(wù)供給模式[1]，屬于政府購買公共服務(wù)的重要領(lǐng)域范疇，迎合治國理政之道與政府改革之趨，同時對政府“簡政放權(quán)”職能轉(zhuǎn)變、“節(jié)約型”政府的精心建設(shè)以及公共體育服務(wù)供給的帕累托最優(yōu)起到至關(guān)重要的作用。盡管實際運作中，政府、社會組織與社會公眾已經(jīng)達成了某種合作和博弈關(guān)系，卻依然難辭其咎均存在一定的潛在風(fēng)險，尤其是社會公眾的利益最易遭受侵害。因此，本文從利益相關(guān)者視角出發(fā)，對政府購買公共體育服務(wù)的利益相關(guān)者進行分析，探討政府購買公共體育服務(wù)中的各方利益行為和風(fēng)險防控機制，對順利推進政府購買公共體育服務(wù)以及加強后續(xù)研究具有重要的理論意義與實踐價值。

1 利益相關(guān)者理論的嵌入

1.1 利益相關(guān)者理論的起源

“利益相關(guān)者(Stakeholder)”概念始現(xiàn)于1963年斯坦福研究院(Stanford Research Insitute，SRI，現(xiàn)SRI國際公司)內(nèi)部備忘錄中，被定義為“組織沒有這些群體的支撐將無法存在”，包括股東、員工、客戶、供應(yīng)商、債權(quán)人和社團[2]。1984年，弗里曼(Freeman)的著作《戰(zhàn)略管理：利益相關(guān)者方法》問世，理論界掀起了有關(guān)利益相關(guān)者理論研究的熱潮[3]。“利益相關(guān)者”概念界定層出不窮，各層次、異角度的詮釋多達數(shù)十種，其中較為有含金量、話語權(quán)的概念定位當(dāng)屬弗里曼的觀點，即一些能夠影響組織目標實現(xiàn)的(直接影響)或被牽涉進組織目標實現(xiàn)過程的(間接影響)個體或群體[3]。顯而易見，這一界定僅是表述出利益相關(guān)者與組織目標實現(xiàn)之間的關(guān)系，未明晰利益相關(guān)者主體“是什么”，較為模糊，甚至相對寬泛。

1.2 利益相關(guān)者理論的內(nèi)涵

利益相關(guān)者理論質(zhì)疑傳統(tǒng)的“股東主權(quán)”單邊治理，強調(diào)“股東利益至上”“股東利益最大化”“利潤最大化”的時代不復(fù)存在，呼吁利益相關(guān)者治理(共同治理、相機治理)，強調(diào)利益相關(guān)者的利益均衡，注重利益相關(guān)者之間利益的相對滿意[4]。拋開問題看本質(zhì)，利益相關(guān)者的核心內(nèi)涵是價值創(chuàng)造最優(yōu)和治理運作有效，即創(chuàng)造盡可能多的價值和實現(xiàn)有效治理。囿于公共管理領(lǐng)域，利益相關(guān)者理論注重公共價值創(chuàng)造和交易、公共管理者的管理思維以及公共事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，強調(diào)公共管理領(lǐng)域利益相關(guān)者之間利害關(guān)系的多層面性、內(nèi)在聯(lián)系性與動態(tài)平衡性，主張以多方(利益相關(guān)者)訴求、利益均衡以及互動關(guān)系的妥當(dāng)處理實現(xiàn)多方(利益相關(guān)者)共贏。究其本質(zhì)，利益相關(guān)者理論試圖解決的問題主要是價值創(chuàng)造和交易問題、資本主義倫理問題以及管理者思維方式問題[2]。

1.3 利益相關(guān)者理論的應(yīng)用

伴隨理論研究的逐步深入，利益相關(guān)者理論逐漸滲透到社會治理、教育管理、醫(yī)療衛(wèi)生等多個學(xué)科領(lǐng)域。目前，越來越多的專家學(xué)者將利益相關(guān)者理論運用到體育領(lǐng)域相關(guān)問題的研討。如張森、王家宏運用利益相關(guān)者理論識別大型體育賽事風(fēng)險管理[5]；馮天瑾等著重探討利益相關(guān)者理論在民間體育傳承與弘揚中的應(yīng)用[6]；鐘秉樞等運用利益相關(guān)者理論分析全運會政策執(zhí)行中的利益博弈[7]；張業(yè)安等運用利益相關(guān)者理論分析大型體育賽事媒介傳播的利益相關(guān)者主體[8]；梁偉、梁柱平運用利益相關(guān)者理論研析我國男籃項目職業(yè)化經(jīng)濟效益分配機制[9]與足球超級聯(lián)賽經(jīng)濟收益分配機制[10]等等。研究發(fā)現(xiàn)，政府購買公共體育服務(wù)存在風(fēng)險和利益博弈關(guān)系，依據(jù)在于：1)社會組織屬于利益相關(guān)者組織；2)利益相關(guān)者主體之間是相互獨立的；3)規(guī)范社會組織的發(fā)展有賴于管理制度的建立健全[11]。

2 政府購買公共體育服務(wù)主體的利益相關(guān)者

2.1 政府購買公共體育服務(wù)利益主體

2.1.1 政府 政府是以各級政府和體育局、文化局、財政局等相關(guān)部門為主的公權(quán)力部門[12]，主要承擔(dān)公共體育服務(wù)的確認者、公共體育服務(wù)購買者、公共體育財政的支出者、公共體育服務(wù)的評估者等角色[13]。從購買流程來看，政府主要以“購買者”的身份參與其中，發(fā)起購買動議、做出決策與組織實施，明確購買公共體育服務(wù)的種類、數(shù)量以及質(zhì)量要求等，充分勘察社會組織的承接能力與服務(wù)能力，做好購買過程中的監(jiān)督評估等工作。如政府的經(jīng)濟行為既能節(jié)省公共體育財政支出，又能夠提升公共體育服務(wù)的供給效率，還可以借社會組織之橋梁間接與社會公眾對話，緩沖、化解各利益相關(guān)主體之間的矛盾與隔閡，進而維持社會穩(wěn)定、促進社會和諧發(fā)展。

2.1.2 社會組織 社會組織是指社會團體、基金會、民辦企業(yè)單位這三類[14]，主要承擔(dān)公共體育服務(wù)的承包者、公共體育服務(wù)的供給者、承包公共體育服務(wù)的評估者以及公益性公共體育事業(yè)的貢獻者的角色。從購買流程來看，社會組織主要以“供給者”的身份參與其中，嚴格執(zhí)行與之政府簽訂的契約或委托協(xié)議，保質(zhì)保量地完成公共體育服務(wù)的代理工作，并且無條件地接受來自政府的合理監(jiān)督與勘察。如社會組織代理政府的公共體育服務(wù)供給委托，既可以獲得政府的財力支持與政策保障，又可以緩解經(jīng)費運轉(zhuǎn)、員工薪酬低下、專業(yè)人才流失等實質(zhì)性問題，還能夠徑直了解社會公共體育服務(wù)需求，不斷改進、優(yōu)化公共體育服務(wù)供給能力，實現(xiàn)公共體育服務(wù)供給與公共體育資源配置的帕累托最優(yōu)。

2.1.3 社會公眾 社會公眾是指公共體育服務(wù)的服務(wù)對象，或者說是政府購買公共體育服務(wù)中的使用主體，主要承擔(dān)著公共體育服務(wù)的供給者、公共體育服務(wù)的接受者以及政府購買公共體育服務(wù)的評估者的角色[15]。從購買流程來看，社會公眾主要以“接受者”的身份參與其中，以納稅或繳費的方式作為享用公共體育服務(wù)的成本，要求社會組織依據(jù)現(xiàn)實之需供給公共體育服務(wù)，從而實現(xiàn)和滿足自身的權(quán)利與需求[16]。同時，社會公眾也享受著公共體育服務(wù)需求表達權(quán)與選擇權(quán)，履行著公共體育服務(wù)供給成效客觀評價的義務(wù)，為公共體育服務(wù)政策制定與生成諫言獻策達實質(zhì)性之效。如社會公眾的需求表達、客觀評價以及相關(guān)政策制定的參與，不僅能為日后社會公眾參與公共體育服務(wù)理事爭奪更多的話語權(quán)，還有助于保障公共體育服務(wù)效率，同時也能從一定程度上提升公共體育政策的決策水平。

2.2 政府、社會組織、社會公眾之間的關(guān)系

2.2.1 委托代理關(guān)系 政府購買公共體育服務(wù)流程與制度經(jīng)濟學(xué)契約理論所研究的委托代理意義相通。委托代理理論意為兩權(quán)(所有權(quán)與經(jīng)營權(quán))分離，行為主體(委托方)依循“顯”式或“隱”式契約，指示、委托、雇傭另一參與主體(代理人)為其供給服務(wù)，并根據(jù)其供給的服務(wù)績效支付相應(yīng)的報酬。因此，政府、社會組織、社會公眾之間存在“兩重”委托代理關(guān)系。第一重，“政府—社會公眾”。即社會公眾(委托方)向政府表達公共體育服務(wù)設(shè)計并委托供給責(zé)任，同時社會公眾以免費或少費用的形式(如納稅、稅收等)獲得公共體育服務(wù)使用權(quán)，政府(代理方)則負責(zé)向社會公眾保質(zhì)保量地供給公共體育服務(wù)。第二重，“政府—社會組織”。即政府(委托方)以明示或者隱含的契約形式授予社會組織(代理方)公共體育服務(wù)供給職能，社會組織(代理方)奉公守法、執(zhí)行合約向社會公眾供給規(guī)定的公共體育服務(wù)，政府(委托方)績效考核社會組織(代理方)的供給成效、合約履行程度以及社會公眾滿意度，支付相應(yīng)的資金報酬。究其本質(zhì)，“第一重”屬于“隱形”的委托—代理關(guān)系，雙方不存在實質(zhì)性的合約關(guān)系，也不必嚴格遵循合同規(guī)定權(quán)責(zé)關(guān)系、規(guī)范代理行為，社會公眾的監(jiān)督也是松散的、無形的[17]；“第二重”則可理解為依附與被依附的關(guān)系[18]。囿于中國社會組織的生存和發(fā)展環(huán)境，尚未營造出使之完全具備獨立性與自主性的條件[19]，社會組織為求生存、謀發(fā)展必須依附于政府。

2.2.2 供給需求關(guān)系 供給與需求關(guān)系是市場競爭的一個基本矛盾體。政府購買公共體育服務(wù)的核心要義是引入市場競爭機制，實現(xiàn)公共體育服務(wù)供給效率的帕累托最優(yōu)，屬于市場化或民營化運營方式[20]。因此，政府、社會組織、社會公眾之間存在“三重”供給需求關(guān)系：第一重，“政府—社會組織”，即資金的供求；第二重，“政府—社會公眾”，即邊界的供求；第三重，“社會組織—社會公眾”，即公共體育服務(wù)的供求。本質(zhì)上，第一重、第二重的供求關(guān)系莫須有，也屬于“隱形”的供求關(guān)系，唯獨第三重供求關(guān)系充斥著矛盾關(guān)系。新時代全民健身熱潮如火如荼，健康中國建設(shè)如日中天，全面建成小康社會指日可待。全民健身、全民健康、全民小康儼然成為新時代的主題。為此，社會公眾的公共體育服務(wù)需求與日俱增，雙管齊下，要“量”，也求“質(zhì)”。但囿于政府的財政支付能力有限，社會組織的供給能力難以支撐社會公眾之需。因此，社會組織的供給與社會公眾的需求必然發(fā)生矛盾，即供不應(yīng)求的供給側(cè)問題。供給側(cè)問題要呼喚供給側(cè)改革，即調(diào)整社會組織的供給與社會公眾的需求達到E點(平衡點)，實現(xiàn)供需平衡。

2.2.3 監(jiān)督評估關(guān)系 利益配置分配的失衡極易誘發(fā)公共危機，導(dǎo)致政府購買公共體育服務(wù)風(fēng)險的生成。嵌入“監(jiān)督評估”，協(xié)調(diào)、均衡利益主體之間的利益，以規(guī)避風(fēng)險、保證暢行。因此，政府、社會組織、社會公眾之間存在“四重”監(jiān)督評估關(guān)系。第一重，“政府—社會組織”，即政府對社會組織供給公共體育服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量以及過程進行監(jiān)督、評估。第二重，“社會組織—社會公眾”，即社會公眾監(jiān)督社會組織的公共體育服務(wù)供給，評估社會組織公共體育服務(wù)供給的質(zhì)量，最終向政府表達以發(fā)揮功效。第三重，“政府—社會組織”，即社會公眾代表監(jiān)督政府的購買動議與決策的制定，以社會公眾滿意度評估政府購買公共體育服務(wù)的成效，間接評估政府的責(zé)任履行與職能執(zhí)行。第四重，“社會公眾—政府機構(gòu)”，即社會公眾代表監(jiān)督政府購買動議、做出決策與組織實施的委托過程。究其本質(zhì)，四重監(jiān)督評價關(guān)系都應(yīng)屬于內(nèi)部的監(jiān)督與評價，相互制衡與壓制，但尚存一定的局限性。一旦政府、社會組織、社會公眾“合謀”，均“協(xié)商”達成各主體的利益最大化，那么監(jiān)督評估則瀕臨失效。因此，應(yīng)鼓勵“第三方”介入監(jiān)督評估。

2.3 政府、社會組織、社會公眾的利益訴求

2.3.1 政府的利益訴求 政府作為政府購買公共體育服務(wù)的購買主體，利益訴求表達有二。1)要做好角色定位。以“為人民服務(wù)”為基本原則，扮演好“服務(wù)型政府”的角色，滿足民之所需，提高生活品質(zhì)；以“精打細算”為秤砣，充當(dāng)“精明購買者”的角色，合理配置公共體育財政資金，實現(xiàn)公共體育資源優(yōu)配。2)應(yīng)有簡政放權(quán)之義。下放權(quán)力交付社會組織委托代理公共體育服務(wù)供給，同時借政府公共體育服務(wù)之“刀”，進一步深化體育政府機構(gòu)改革，裁減冗官、冗員，期冀大幅度提升辦事效率，從而實現(xiàn)“廉潔政府”“服務(wù)政府”“高效政府”“責(zé)任政府”的轉(zhuǎn)型，構(gòu)建起“小政府、大社會”的發(fā)展格局。

2.3.2 社會組織的利益訴求 社會組織作為政府購買公共體育服務(wù)的承接主體，利益訴求表達有三。1)承接政府購買項目。借此契機，拉近與政府之間的距離，建立起良好的“合作伙伴”關(guān)系，實現(xiàn)政府與社會組織之間的“雙贏”。2)代理政府供給。借此契機，拉近與社會公眾之間的距離，了解民心、民意、民需、民向，供給優(yōu)質(zhì)的公共體育服務(wù)，產(chǎn)生品牌效益與連鎖反應(yīng)，達社會認同之效，實現(xiàn)自身利益最大化。3)政府的財政支持。借此契機，破除因財力不足而導(dǎo)致的困境，如資金運轉(zhuǎn)、薪酬較低、人才留不住等，調(diào)整出最佳狀態(tài)，實現(xiàn)公共體育資源的最優(yōu)化配置。

2.3.3 社會公眾的利益訴求 社會公眾作為政府購買公共體育服務(wù)的接收主體，利益訴求有三。1)表達權(quán)的實現(xiàn)。社會公眾也是公共體育服務(wù)的供給者，供給需求，向政府表達“需”與“不需”，要主動表達需求，搶占話語權(quán)。2)監(jiān)督權(quán)的賦予。社會公眾希望被賦予監(jiān)督政府購買公共體育服務(wù)運行的權(quán)利，既監(jiān)督政府動議、決策與民眾表達的需求是否信息對稱，監(jiān)督政府招標與社會組織競標是否存在“友情”現(xiàn)象，也監(jiān)督社會組織供給公共體育服務(wù)的質(zhì)量、效率以及是否標準化、均等化。3)評價權(quán)的采納。公共體育服務(wù)滿意度一直是社會公眾評價的主要衡量標準之一。社會公眾作為政府購買公共體育服務(wù)的唯一接受主體，有著較強的話語權(quán)給予社會組織供給公共體育服務(wù)過程以評價，主要看供給的公共體育服務(wù)數(shù)量、種類是否令社會公眾滿意。

3 政府購買公共體育服務(wù)利益相關(guān)者的潛在風(fēng)險

3.1 政府潛在風(fēng)險分析

3.1.1 信息不對稱，存在“逆向選擇”潛在風(fēng)險 信息不對稱，意為交易市場中買賣雙方掌握的信息都是不完全或不對稱的?，F(xiàn)實生活中，信息不對稱之景不勝枚舉、無處不在。然而，政府購買公共體育服務(wù)的信息不對稱，猶如冰山一角。易言之，市場調(diào)研、決策動議是政府付諸購買公共體育服務(wù)行動的首要任務(wù)，之因在于政府的市場調(diào)研信息能夠客觀反映社會組織承接公共體育服務(wù)的能力、真實表達社會公眾的公共體育服務(wù)現(xiàn)實需求、精準衡量政府的財力扶持額度以及進一步為政府的購買決策動議提供現(xiàn)實依據(jù)；同時也是衍生政府潛在購買公共體育服務(wù)風(fēng)險的伊始，之因在于信息不對稱。比如，體育資金投入城市多有余、農(nóng)村少不足，發(fā)達地區(qū)投入多有余、偏遠地區(qū)投入少不足；其中，上海(發(fā)達地區(qū))比青海、貴州(偏遠地區(qū))人均群眾體育年投入高出近10倍，上海人均群眾體育年投入高達10元以上，青海、貴州人均群眾體育年投入低至不足1元[21]。政府與社會公眾之間、政府與社會組織之間，均存在著信息不對稱。相比較而言，委托代理關(guān)系的政府與社會組織之間的信息不對稱更為常見，最容易衍生出“逆向選擇”風(fēng)險，即政府與社會組織間的交易失衡。政府(委托方)未擇選出最合適的社會組織(代理方)，相應(yīng)的合適的社會組織(代理方)則屬于英雄無用武之地之態(tài)，無緣或無機會代理公共體育服務(wù)，使得公共體育服務(wù)品質(zhì)與質(zhì)量下降[22]。剖其根源，歸因于政府的官僚主義與集權(quán)主義，側(cè)面反映出社會組織、社會公眾、專家學(xué)者的話語權(quán)較低、人微言輕。

3.1.2 政府權(quán)力尋租，存在道德潛在風(fēng)險 權(quán)力尋租，是滋生政府腐敗的原動力、污染源，以權(quán)力為籌碼、交易為流通營私罔利。囿于政府購買公共體育服務(wù)領(lǐng)域，政府操控特許經(jīng)營權(quán)、財政撥款額度權(quán)以及服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督管理權(quán)等諸多特權(quán)，倘若乏之“第三方”的監(jiān)督，易滋生腐敗[23]。如廣州某學(xué)院體育館鋼網(wǎng)架防火涂料未達標準，廣州某訓(xùn)練中心場館射手位混凝土地面存在嚴重開裂現(xiàn)象；游泳跳水館屋頂存在漏水的現(xiàn)象等，均是因施工缺少政府監(jiān)督所致[24]。眾所周知，中國的社會組織起步晚、發(fā)育緩，體制內(nèi)生與社會自發(fā)育的分野是官辦社會組織與草根社會組織生成路徑的內(nèi)生動力。在政府的合作伙伴遴選中，政府購買行為“內(nèi)部化”傾向突出[22]，偏好于官辦社會組織，而草根社會組織則往往被“冷落”，處于邊緣化地位。所謂的以“公開招標”“邀請招標”以及“競爭性談判”的篩選標準，來爭奪公共體育服務(wù)承包權(quán)易流于形式，因為政府的篩選標準是富余的，甚至是可以操控的?！吨袊ㄖ伟l(fā)展報告》明確指出，約80%的政府采購價格虛高市場平均價格，說明政府采購的成本收益比低下[25]。廣州市政府購買公共體育服務(wù)的實踐，8個場館建設(shè)未按照政府標準進行招標采購，包括3個亞運場館的設(shè)計未公開招標，1個亞運場館的部分材料未公開招標，4個場館的施工招標代理、施工圖審查等服務(wù)違規(guī)進行政府采購[24]。加之，目前的很多地方政府的動態(tài)管理和監(jiān)管機制根本不到位、甚至缺位，更是為少數(shù)政府官員的濫用職權(quán)、徇私舞弊、攫取私利創(chuàng)造良機。例如：政府暗箱操作，遴選社會組織承接方走“關(guān)系”標準；政府占股分利，編造“莫須有”的公共體育服務(wù)項目，供給“豆腐渣”“縮水性”公共體育服務(wù)服務(wù)等等。同時，也因政府監(jiān)督失位，導(dǎo)致廣州市8個亞運場館違規(guī)轉(zhuǎn)包分包。凡此種種，政府官員的道德風(fēng)險在政府權(quán)力尋租、動態(tài)監(jiān)管不嚴、制度缺失出現(xiàn)漏洞的情況下都可能發(fā)生。

3.1.3 思維認知偏差，存在“執(zhí)行難”潛在風(fēng)險 客觀環(huán)境中，思維認知的投影生成主體的行為。易言之，政府購買公共體育服務(wù)的運行，無形中備受政府人員思維認知(如思想、態(tài)度、言行等)的微觀層面影響?，F(xiàn)實中，一些地方政府官員的思維認知發(fā)生偏差、滯后國家導(dǎo)向，不能與時(國家政策文件)俱進，難以信任、支持、配合社會組織的公共體育服務(wù)代理工作，導(dǎo)致政府購買公共體育服務(wù)之時的“執(zhí)行難”問題時有發(fā)生。歸納起來大致有四種“執(zhí)行難”問題：1)誤解誤讀型思想，即政府官員未深入解讀關(guān)于政府購買公共體育服務(wù)的相關(guān)政策、制度、法律、法規(guī)，未正視政府購買公共體育服務(wù)的可持續(xù)，抱著得過且過的心態(tài)，缺乏響應(yīng)國家號召的政府購買公共體育服務(wù)應(yīng)有的積極性與主動性。2)定位不清晰型思想，即政府官員“官”位已久，習(xí)慣居高臨下、頤指氣使，定位于上下級關(guān)系，而非同級別的“合作關(guān)系”，如此官腔官勢長期合作，必然引發(fā)矛盾、發(fā)生沖突，影響社會組織積極性與主動性，間接影響公共體育服務(wù)的供給。3)不管不顧型，即完全交付于社會組織，一切困難、問責(zé)轉(zhuǎn)移給社會組織，與之政府再無瓜葛。如某市的體育舞蹈、健美操比賽以及舞蹈文化宣傳推廣等系列活動，政府“完全放手”，交付市健美操協(xié)會全權(quán)負責(zé)[26]。4)消極抵制型，即政府委托社會組織供給公共體育服務(wù)，必然侵犯部門官員既有利益、隱形收入、薪酬待遇，利益結(jié)構(gòu)會重新調(diào)整。由是，一些政府人員的內(nèi)心是懈怠、消極、甚至抵制政府向社會組織購買公共體育服務(wù)工作的，由此可見一斑。

3.2 社會組織潛在風(fēng)險分析

3.2.1 項目與稅收雙重壓力，存在組織生存危機潛在風(fēng)險 與政府發(fā)生委托代理關(guān)系的社會組織大都是公益性(非營利性)社會組織，主要依賴于政府的財政撥款以滿足自身的財力之需。然而，地方政府財力的不均衡性，使社會組織“吃不飽”的現(xiàn)象時有發(fā)生，公共體育服務(wù)供給滯后化、碎片化、癱瘓化的現(xiàn)象也客觀存在。加之，近些年社會組織的發(fā)展與日俱增、數(shù)量增幅巨大，截至2016年年底，全國共有社會組織70.2萬個[26]。如此，供過于求、“狼多羊少”的尬景成為常態(tài)，即一個項目往往多家社會組織參與競標，優(yōu)勝劣汰成為社會組織生存的唯一法則。長此以往，競標中“劣汰”的社會組織必然面臨生存危機。據(jù)統(tǒng)計，因項目壓力而導(dǎo)致的組織生存危機多發(fā)生于內(nèi)部省份，而沿海地區(qū)則較為少見，歸因于省份的經(jīng)濟差異與地方政府的財力差異。例如實地考察武漢、成都等地區(qū)，發(fā)現(xiàn)約40%的社會組織存在資金短缺，15%的社會組織面臨生存危機。再者，稅收政策不合理。目前，國家尚未針對公益性組織出臺相應(yīng)的稅收政策，一向參照民辦企業(yè)標準征稅，稅點大致為6.5%～7.5%。雖然國家也曾為公益性組織出臺相應(yīng)的減免稅收政策，但是實際運行中大都是紙上談兵，名額有限，難以爭取到，且手續(xù)繁瑣，有悖簡政理念。因此，項目的競爭性與稅收政策的不合理性，使得社會組織存在潛在生存危機，發(fā)展遇到阻力，困境重重。

3.2.2 獨立性缺乏，存在“主體價值喪失”潛在風(fēng)險 社會組織本應(yīng)是獨立的、正式化的社會群體[27]，具有明顯的獨立性基本特征。但社會組織為求生存，迫不得已棄“獨立”保“依賴”以討好政府，唯命是從。一方面，政府的公開招標較為片面化，常以“成本—效益”選定社會組織，至于社會組織的公共體育服務(wù)承接能力與專業(yè)水準不曾做綜合考量。因此，社會組織要想脫穎而出，不得不見風(fēng)使舵，迎合政府需求，轉(zhuǎn)變目標、方向，重新定位，致力于公關(guān)、搞關(guān)系。另一方面，有一部分隸屬于官辦性的社會組織，與政府關(guān)系密切，毋庸置疑，多承接由“內(nèi)部流轉(zhuǎn)化”而來的公共體育服務(wù)項目。正因為社會組織與政府的特殊關(guān)系，使部分社會組織奉政府“指示”若圣旨，言聽計從，其組織的自主性、獨立性喪失殆盡。以浙江省為例，政府主辦多數(shù)的合法體育社會組織，具備典型的“二政府”性質(zhì)，行政色彩尤為濃烈[28]。此外，還尚存一部分未承接到公共體育服務(wù)項目的社會組織，為求錢財以謀生存，不惜喪失主體價值，承接企業(yè)的公共體育服務(wù)項目，旨在營利。例如，山東省青島市即墨區(qū)北安街道辦事處的營上公園，本應(yīng)是免費的公共體育服務(wù)，而今卻是收費性的營利性公共體育服務(wù)。如公益性、非營利性的社會組織主體價值早已不復(fù)存在，“變得越來越像企業(yè)”[14]。

3.2.3 組織目標偏離，存在合同履行投機潛在風(fēng)險 基于委托代理理論剖析政府購買的經(jīng)濟行為，社會組織接受政府委托代理公共體育服務(wù)供給，視履行合同、服務(wù)于民、提升組織實力以及保證生存空間為最基本的目標?，F(xiàn)有的社會環(huán)境與社會組織發(fā)展階段，大部分的社會組織均面臨較大生存壓力，存在機會行為主義，容易發(fā)生組織目標偏離，存在合同履行投機潛在風(fēng)險。具體表現(xiàn)為：1)“向上看”的心態(tài)。唯上不唯下，唯官不唯民，強調(diào)“官本位”，弱化“民本位”，忽視社會公眾公共體育服務(wù)的現(xiàn)實之需。2)公共體育服務(wù)活動化。社會組織代理的公共體育服務(wù)項目內(nèi)容多以宣講、講座、活動與賽事為主，究其本質(zhì)大都浮于表面、流于形式、松散且無邏輯關(guān)聯(lián)，屬食之無味、棄之可惜之類，社會公眾則是獲益淺顯。如某市某縣政府購買的半程馬拉松，以宣傳美化城市為主、公益性則輔之，導(dǎo)致組織目標偏離[29]。3)合同監(jiān)管缺位。委托代理關(guān)系的生成意味著政府與社會組織簽訂的合同生效，但是保障合同后續(xù)運行的動態(tài)管理和監(jiān)管機制尚不完善，甚至還處于缺失的狀態(tài)。4)服務(wù)檔案弄虛作假。科層體制下，政府仍是以文書(系列報告、賬目清單、供給規(guī)劃等)的方式績效考核社會組織的公共體育服務(wù)供給成效。為應(yīng)付公共體育服務(wù)項目的評估與審計，部分社會組織弄虛作假，擴大公共體育服務(wù)內(nèi)容，隨意編造篡改數(shù)據(jù)，以備應(yīng)付購買公共體育服務(wù)監(jiān)管的不時之需。

3.3 社會公眾潛在風(fēng)險分析

3.3.1 服務(wù)質(zhì)量不確定，存在“被動性”潛在風(fēng)險 政府與社會組織任一方不幸遭遇“潛在”風(fēng)險，必然會有一部分風(fēng)險自然轉(zhuǎn)嫁到社會公眾一方，使之成為“被動性”風(fēng)險的“接受”者與“受益”者。薩拉蒙等人認為：政府經(jīng)濟行為有效降低公共體育服務(wù)成本、提高公共體育服務(wù)質(zhì)量、實現(xiàn)公共體育服務(wù)配置帕累托最優(yōu)態(tài)的一個基本假設(shè)是“市場完全競爭化”。從目前來看，中國社會組織的發(fā)育度、成熟度較之歐美等發(fā)達國家相差甚遠，良性的競爭格局都尚未形成，以至市場完全競爭化更是罔談。值得注意的是，品牌社會組織、獨家社會組織以及與政府生成合作慣性的社會組織的市場壟斷正在形成，相應(yīng)的政府對承接方的選擇性正瀕臨失靈。易言之，政府想購買哪一項公共體育服務(wù)，社會組織必須與之合作。這時，具有壟斷市場能力的部分社會組織則會抓住政府這一弱點，伺機抬高購買壟斷項目的價格，卻不會因此提高公共體育服務(wù)質(zhì)量，出現(xiàn)“購買”與“服務(wù)”不匹配購買失范行為。至于合作慣性，則是一種變相壟斷，即壟斷類似的公共體育服務(wù)項目。當(dāng)政府初次向社會組織購買公共體育服務(wù)時，政府會與社會組織生成合作慣性，逐漸強化與社會組織的依賴性。倘若以后有類似的公共體育服務(wù)項目，政府定然會優(yōu)先委托已生成合作慣性的社會組織?？梢姡鐣姖撛诘娘L(fēng)險均是由政府及社會組織轉(zhuǎn)嫁、傳導(dǎo)而來，屬于被動性風(fēng)險。因此，要避免或者減少社會公眾的風(fēng)險，“攔截”政府以及社會組織的風(fēng)險方為上策。

3.3.2 社會公眾質(zhì)疑，存在“公信力不足”潛在風(fēng)險 社會公眾是公共體育服務(wù)的接受者與消費者，也是衡量政府向社會組織購買公共體育服務(wù)是否成功的標尺。古希臘思想家亞里士多德曾說，一桌菜肴好壞的評價權(quán)應(yīng)取決于食客而非廚子，一座房屋好壞的評價權(quán)應(yīng)取決于住戶而非建筑師。同理，公共體育服務(wù)滿意程度的優(yōu)劣取決于社會公眾而非政府、社會組織[30]。就政府購買公共體育服務(wù)而言，社會公眾的評判標準與認同程度取決于政府選擇合適的社會組織提供良好的公共體育服務(wù)。倘若政府委托的社會組織提供的公共體育服務(wù)產(chǎn)生較高的社會公眾滿意度，社會公眾自然而然就會對政府產(chǎn)生較強的認同感，公信力也相應(yīng)充盈。反之，社會公眾就會對政府產(chǎn)生抵觸、反感、厭惡，公信力也隨之喪失。例如，常州市舉辦的舞蹈大賽案例，體育職能部門(政府)與舞蹈比賽負責(zé)人進行實質(zhì)性溝通，深入基層了解社會公眾舞蹈比賽的滿意度情況與建議舉措，并及時作出回應(yīng)與調(diào)整。如前所述，政府購買公共體育服務(wù)會存在“逆向選擇”潛在風(fēng)險、“道德風(fēng)險”“生存危機”潛在風(fēng)險以及“主體價值喪失”潛在風(fēng)險，勢必引起社會公眾對政府購買公共體育服務(wù)這一行為產(chǎn)生質(zhì)疑，且質(zhì)疑點往往會聚焦于政府，而非社會組織。換言之，社會公眾會將政府購買公共體育服務(wù)出現(xiàn)的一系列風(fēng)險歸因于政府部門，導(dǎo)致社會公眾對政府購買公共體育服務(wù)這一行為喪失信心，進而對政府部門喪失信心。

3.3.3 公眾話語權(quán)失衡，存在權(quán)力表達失靈潛在風(fēng)險 新媒體時代的公眾話語權(quán)與日俱增，強調(diào)“公眾本位”的回歸與復(fù)原，但由于“政府本位”的根深蒂固，短時間內(nèi)難以革新“公眾話語權(quán)不強”的固有態(tài)勢。囿于政府購買公共體育服務(wù)領(lǐng)域，社會公眾表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及評價權(quán)的失衡，存在權(quán)力表達失靈的潛在風(fēng)險。正如某市體育局群體處相關(guān)負責(zé)人所言，社會公眾的監(jiān)管不到位成為政府購買公共體育服務(wù)的重要潛在風(fēng)險之一。易言之，社會公眾的話語權(quán)表達失衡容易造成公共體育服務(wù)的供需失衡、政府購買公共體育服務(wù)的監(jiān)督失靈與評價政府購買委托行為、社會組織代理行為的失意。究其本源，公眾話語權(quán)應(yīng)屬于低勢階層話語權(quán)，容易被政府等強勢階層話語權(quán)壟斷。從某種程度上講，強勢階層的話語權(quán)控制著政府購買公共體育服務(wù)的走向，壓制著缺乏話語權(quán)的社會公眾等弱勢階層，同時控制社會公眾話語權(quán)囿于政府控制的場域內(nèi)，從而導(dǎo)致公眾話語權(quán)表達的失衡與失靈。再者，政府、社會組織、社會公眾等主要群體的核心素養(yǎng)差異性、話語體系取向大相徑庭。社會公眾的組合來自于社會各階層，綜合來看其核心素養(yǎng)定然稍遜政府、社會組織等群體，不言而喻?？梢?，核心素養(yǎng)的差異性誘發(fā)公眾話語權(quán)的失衡，加之公眾話語權(quán)的運用意識相對薄弱，失靈的話語權(quán)表達淪為常態(tài)。

4 政府購買公共體育服務(wù)利益相關(guān)者潛在風(fēng)險防范思路

4.1 政府應(yīng)加強對購買公共體育服務(wù)潛在風(fēng)險的管控能力

政府向社會組織購買公共體育服務(wù)，表面上看是政府委托社會組織代理公共體育服務(wù)的供給，意味著政府外包合同簽訂后便可徹底解脫、放任不管。實則不然，本質(zhì)上講，外包合同的簽訂意味著政府職能轉(zhuǎn)型，要承擔(dān)委托方的責(zé)任，即項目與資金的管理。從資金管理方面來看，政府承擔(dān)著“精明的買家”的責(zé)任，旨在實現(xiàn)財政資金優(yōu)化配置。從項目管理角度來看，政府承擔(dān)著“合格的監(jiān)督員”的責(zé)任，旨在保障政府購買公共體育服務(wù)不偏離正軌。雙重責(zé)任，至少潛在雙重風(fēng)險，故政府亟需加強對購買公共體育服務(wù)的風(fēng)險管控能力。縱向來看，主要把握政府購買公共體育服務(wù)的前、中、后3個“節(jié)點”。“節(jié)點一”：“前”，即購買動議或決策做出之前，預(yù)設(shè)前置風(fēng)險評估機制，重點做好調(diào)查研究與科學(xué)論證工作。調(diào)查研究是指購買之前的市場調(diào)研工作，要深入調(diào)查社會組織的承接能力與社會公眾的接受能力，即社會組織能夠承接哪一類公共體育服務(wù)與社會公眾真實的公共體育需求，使政府的購買更有選擇性、針對性；科學(xué)論證，購買動議或決策做出之前，政府應(yīng)牽頭，聯(lián)合社區(qū)、社會組織和社會公眾代表組成審議會對購買風(fēng)險進行評估，最大限度避免出現(xiàn)與實際脫離的現(xiàn)象動議或決策。“節(jié)點二”：“中”，即外包合同簽訂后的跟蹤管理，重點做好“人”與“物”的管理工作。管“人”，就是政府內(nèi)部人員的管理，防止權(quán)力尋租、暗箱操作、地方保護主義、政策調(diào)控功能發(fā)揮不足、與社會組織“合謀”等潛在風(fēng)險的生成，出現(xiàn)利益的再分配現(xiàn)象；管“物”，主要是承擔(dān)好“合格的監(jiān)督員”的責(zé)任，監(jiān)督社會組織承接服務(wù)后資金配置與公共體育服務(wù)項目的落實進度等，防止社會組織供給的公共體育服務(wù)偏離政府意圖，偏離社會公眾的需求?！肮?jié)點三”：“后”，即項目結(jié)束后的績效評估工作。項目結(jié)束后，政府要組織項目評估、審定工作，涉及到政府評估、社會組織評估、社會公眾評估與“第三方”機構(gòu)評估四元評估。與此同時，政府也要借助網(wǎng)絡(luò)信息平臺公示評估結(jié)果，透明化、開放性地接受社會的檢驗與監(jiān)督。最后，要把評估結(jié)果寫入社會組織的誠信檔案中，為下一次購買公共體育服務(wù)提供參考。

4.2 社會組織要培育和發(fā)展承接公共體育服務(wù)的能力

就目前社會組織的能力而言，要想很好地履行政府購買公共體育服務(wù)的職能，完美完成承接公共體育服務(wù)任務(wù)，最大化地向社會公眾供給滿意的公共體育服務(wù)，需要做到以下幾點：1)壯大社會組織自身“勢力”。近些年，政府向社會組織購買公共體育服務(wù)的力度與日俱增，迫使社會組織必須壯大自身“勢力”，做大、做強，以便更好地滿足政府購買需求。再者，社會組織自身“勢力”強大，就能夠承接更大、更多、更廣泛的公共體育服務(wù)項目，也能夠滿足廣大民眾日益增長的健身需求。2)培育社會組織“一專多能”能力。“一?！?，即培育專業(yè)的社會組織承接專項公共體育服務(wù)項目能力。例如足球社會組織承接足球的相關(guān)服務(wù)?！岸嗄堋保磁嘤鐣M織承接多項公共體育服務(wù)項目的能力。例如足球社會組織還能承接籃球、排球、羽毛球等相關(guān)服務(wù)。3)加強社會組織內(nèi)部的治理。社會組織獨立性的缺乏、主觀價值的喪失，其實都與規(guī)范化缺失和治理不到位有關(guān)，如社會組織企業(yè)化和營利化。因此，要建章立制強化社會組織的內(nèi)部治理，保障社會組織的規(guī)范化。4)接收社會力量援助。一方有難，八方支援。社會組織正面臨生存危機，僅憑政府一己之力難以“治本”，再加上一時間承接不了公共體育服務(wù)項目。要想生存，只能依靠社會力量的援助。與相關(guān)企業(yè)單位談合作，獲取相應(yīng)的資金救濟。

4.3 社會公眾需廣泛參與和評判政府購買社會組織公共體育服務(wù)

社會公眾是政府購買公共體育服務(wù)的接受者，決定著政府購買公共體育服務(wù)的成功與否。政府與社會組織形成委托代理關(guān)系，共同供給公共體育服務(wù)產(chǎn)品，旨在獲得社會公眾的滿意與認可。因此，社會公眾的滿意度與認可度是衡量政府購買公共體育服務(wù)的重要標準之一，理應(yīng)被賦予高度話語權(quán)與評判權(quán)，以規(guī)避風(fēng)險。也就是說，社會公眾要參與政府購買公共體育服務(wù)的全過程，并加以評判。政府購買初期，即政府購買動議與決策之前，社會公眾代表應(yīng)參與其中，表達民心、民意、民聲，然后擬定購買計劃。社會組織承接初期，即政府委托社會組織代理公共體育服務(wù)供給之后，社會公眾代表須向社會組織表達真實公共體育服務(wù)需求與偏好，以免供給與需求不匹配。同時，也要表達出重點人群的特殊公共體育服務(wù)需求，保證公共體育服務(wù)供給的均等化。再者，社會組織供給公共體育服務(wù)的擬案出臺之后，社會公眾也要參與擬案的評判，以此規(guī)避潛在的“公信力不足”風(fēng)險。切忌社會公眾參與和評判的表面工作、不表達真實需求與偏好，導(dǎo)致社會組織供給與社會公眾需求生存偏差。政府購買服務(wù)過程中，應(yīng)設(shè)立雙重監(jiān)督反饋機制。第一重反饋社會組織，監(jiān)督公共體育服務(wù)供給與需求，保障社會組織供給公共體育服務(wù)不走偏路。第二重反饋政府，監(jiān)督社會組織的反饋與社會組織的供給，保障社會公眾的第一重反饋有效實現(xiàn)，也能滿足社會公眾的公共體育服務(wù)需求。政府購買服務(wù)完成之后的績效評估，社會公眾的滿意度與認可度應(yīng)作為績效評估的重要指標，并且要把社會公眾滿意度與認可度錄入項目的評估報告中，作為驗收的重要依據(jù)、社會組織下一次參與購買競標的資格以及再一次與政府合作的重要參考，以避免因政府與社會組織合作慣性而出現(xiàn)“被動性”潛在風(fēng)險。

4.4 法治化規(guī)制政府購買公共體育服務(wù)行為

政府向社會組織購買公共體育服務(wù)這一行為已成為法治社會的標志性符號，符合新時代治國理政的依法治國新思路，為社會公眾提供更優(yōu)質(zhì)的公共體育服務(wù)。作為這一行為的利益相關(guān)者，應(yīng)有相應(yīng)的頂層(法律、法規(guī)、政策、制度)設(shè)計予以規(guī)制，使之走上法治化正軌。前述利益相關(guān)者潛在系列風(fēng)險，究其本質(zhì)實屬“法”之過。具體表現(xiàn)為兩方面：其一，“法”之本之過，即法律法規(guī)“缺位”與“失位”，無法可依、無法可循。其二，“法”之用之過，即政府、社會組織不依法行事，有法不依、有章不循。因此，政府購買公共體育服務(wù)法治化勢在必行。頂層設(shè)計，首當(dāng)其沖。中央政府應(yīng)盡快針對政府購買公共體育服務(wù)這一行為修訂《政府采購法》，或者直接出臺具有普適性的《政府購買公共體育服務(wù)法》的體育專法，進而有效規(guī)制利益相關(guān)者在計劃、甄選、實施、評價4個階段的行為。地方政府須相繼回應(yīng)，充分考慮到地域?qū)傩?，以修訂、或以更新、或以制定的方式出臺相應(yīng)的條規(guī)律令，以期起到指導(dǎo)地方政府“因地制宜”地購買公共體育服務(wù)。與此同時，也要借用法治化之舉，規(guī)范購買原則、購買分類以及購買的邊界。不可否認，出臺《政府購買公共體育服務(wù)法》這一專法并非易事，一朝一夕難以完成。因此，《政府購買公共體育服務(wù)法》專法尚未出臺之前，建議先對《政府采購法》《招標投標法》《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》等進行修訂，暫將“政府購買公共體育服務(wù)的相關(guān)事宜”納入諸法之中統(tǒng)一管理，使之有法可依、有章可循。