制度環(huán)境視角下我國(guó)校園足球政策執(zhí)行糾偏策略研究

張興泉

(沈陽體育學(xué)院 運(yùn)動(dòng)訓(xùn)練學(xué)院，遼寧 沈陽 110102)

從2014年開始，我國(guó)政府通過出臺(tái)一系列重要政策將校園足球工作提升到了國(guó)家層面戰(zhàn)略。截至2018年年末，我國(guó)校園足球新政取得了顯著的階段性成果：校園足球特色校已經(jīng)達(dá)到了24 126所，目前已經(jīng)覆蓋了2 000萬人次以上的小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)足球人口；已經(jīng)有153所高校組建了高水平足球隊(duì)；設(shè)立試點(diǎn)區(qū)縣135個(gè)；改革試驗(yàn)區(qū)12個(gè)，滿天星訓(xùn)練營(yíng)47期[1]。但是，在肯定成績(jī)的同時(shí)，我們必須客觀地承認(rèn)：校園足球相關(guān)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并不理想。校園足球工作開展過程中出現(xiàn)了過分注重成績(jī)、忽視校園足球教育功能等政策執(zhí)行走樣、跑偏的現(xiàn)象[2]。中國(guó)教育科學(xué)研究院體衛(wèi)藝中心主任吳鍵對(duì)校園足球的“偏離真義”問題做了如下歸納：沒有“足球課”“一校一隊(duì)”“金牌崇拜”“財(cái)力偏向”“競(jìng)賽泛濫”“遏制同類”“場(chǎng)地遠(yuǎn)離學(xué)生”[3]。婁方平等研究也指出，當(dāng)前校園足球存在諸多異化現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為教育價(jià)值偏離、發(fā)展目標(biāo)錯(cuò)位、管理運(yùn)行分化、內(nèi)容形式化、教師教練化等[4]。那么為什么會(huì)出現(xiàn)校園足球政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象呢？如何解決這個(gè)難題呢？

其實(shí)，我國(guó)公共政策執(zhí)行難的問題早就引發(fā)了學(xué)界與社會(huì)的廣泛關(guān)注，學(xué)術(shù)界也進(jìn)行了很多分析。概括而言，目前對(duì)于政策執(zhí)行偏差問題主要有4類解釋視角：技術(shù)視角、體制視角、利益視角和環(huán)境視角[5]。所謂技術(shù)視角，是指政策制定過程自身存在技術(shù)局限性，很難適應(yīng)客觀環(huán)境的復(fù)雜性，因此，社會(huì)政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差就成了客觀的必然；所謂體制視角，主要是從政策運(yùn)行的科層結(jié)構(gòu)體系層面尋找社會(huì)政策目標(biāo)執(zhí)行出現(xiàn)偏差的原因；所謂利益視角，則主要是分析政策執(zhí)行過程中相關(guān)主體的利益博弈，從利益博弈互動(dòng)的層面探尋導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的原因；環(huán)境視角是新近興起的研究方向，主要考察政策運(yùn)行環(huán)境對(duì)政策執(zhí)行的影響。任何政策的執(zhí)行都發(fā)生在特定的情境之中，當(dāng)政策執(zhí)行與宏觀制度環(huán)境出現(xiàn)沖突時(shí)，政策執(zhí)行就會(huì)遇到阻力，從而致使政策執(zhí)行走樣。環(huán)境視角的出現(xiàn)在一定意義上克服了技術(shù)視角、體制視角和利益視角的局限，將政策運(yùn)作過程放到更寬廣的視閾加以探討，從而有利于對(duì)政策執(zhí)行偏差形成更加深入、全面、客觀的理論解釋。

2015年至今，國(guó)內(nèi)學(xué)者陸續(xù)發(fā)表了一些關(guān)于校園足球政策執(zhí)行的研究成果，其中利益博弈理論和政策執(zhí)行理論的引入成為主流[6]，而專門基于制度環(huán)境視角的探討則明顯缺乏，因此，本研究嘗試引入制度環(huán)境視角，探討當(dāng)前我國(guó)校園足球政策執(zhí)行偏差問題產(chǎn)生的原因，并據(jù)此提出政策執(zhí)行偏差的糾正策略，其目的是為了改善校園足球政策執(zhí)行的效果，促進(jìn)校園足球政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1 政策執(zhí)行與制度環(huán)境

制度實(shí)質(zhì)上是關(guān)于行為的約束規(guī)則，它可以是正式的也可以是非正式的[7]，對(duì)于社會(huì)生活而言，制度的意義在于它提供了“人類在其中相互影響的框架，使協(xié)作和競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系得以確定”，這種互動(dòng)框架使社會(huì)得以可能[8]。因此，在現(xiàn)代社會(huì)生活中，制度是無處不在的，社會(huì)中人們之間的互動(dòng)是以特定的制度環(huán)境為依據(jù)的。在政策執(zhí)行過程中，制度一般先于政策而存在，制度的執(zhí)行是在一定的制度環(huán)境中展開的，政策就是在這些由各種相關(guān)領(lǐng)域的正式或非正式的制度所編織起的“制度網(wǎng)”中運(yùn)行，這就意味著制度環(huán)境必然會(huì)影響到政策相關(guān)主體在執(zhí)行過程中的決策過程或行為方式。

政策執(zhí)行過程中所涉及到的制度因素可以劃分為兩個(gè)層面:第一個(gè)層面是政策本身所具有的制度結(jié)構(gòu)，規(guī)定了執(zhí)行活動(dòng)可獲得的人力、物力、權(quán)威等非常重要的行動(dòng)資源，可以稱之為“執(zhí)行性制度”。這些制度是否完善，決定了政策執(zhí)行能否獲得足夠的資源與條件；第二個(gè)層面是政策執(zhí)行相關(guān)領(lǐng)域業(yè)已存在的制度。這些原有的相關(guān)制度對(duì)政策相關(guān)主體具有行為規(guī)范作用，從而影響著具體政策執(zhí)行中各行動(dòng)主體的行為，可以稱之為“背景環(huán)境”。從政策執(zhí)行實(shí)踐來看，由于背景環(huán)境對(duì)政策相關(guān)主體的行為發(fā)揮著潛在約束作用，它對(duì)政策執(zhí)行的影響更為隱蔽，也更為根本[9]。

相對(duì)于將要執(zhí)行的政策而言，背景制度，也就是制度環(huán)境往往先期存在，并且外在于政策本身，它所具有的激勵(lì)結(jié)構(gòu)深刻地影響著政策相關(guān)主體的行為。任何制度或政策都具有特定的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，這種激勵(lì)結(jié)構(gòu)包含了激勵(lì)的取向——鼓勵(lì)或禁止，以及激勵(lì)的強(qiáng)度——強(qiáng)或弱。取向決定了行為的指向，而強(qiáng)弱則決定了行為的強(qiáng)度。當(dāng)主體面對(duì)復(fù)雜的制度環(huán)境時(shí)，激勵(lì)的取向決定了背景制度規(guī)則導(dǎo)向與政策行為導(dǎo)向是否一致。如果不一致，那么激勵(lì)強(qiáng)度就成了行為主體據(jù)以比較和選擇的重要依據(jù)(表1)。也就是說，在激勵(lì)取向沖突的情況下，如果要使預(yù)執(zhí)行的政策能夠執(zhí)行下去，那么政策制定者就必須設(shè)計(jì)出一種新的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，使之能夠強(qiáng)于或超出制度環(huán)境的激勵(lì)程度或范圍[9]。

表1 制度與政策的規(guī)則嵌入關(guān)系

注：引自《政策執(zhí)行的制度背景:規(guī)則嵌入與激勵(lì)相容》[9]

2 制度環(huán)境視角下的校園足球政策執(zhí)行偏差分析

2.1 校園足球政策執(zhí)行的背景制度分析

2014年以來的我國(guó)校園足球政策的推行，其主要目標(biāo)是以足球作為突破口，改變目前學(xué)生體質(zhì)逐年下降、身心素質(zhì)堪憂的現(xiàn)狀，進(jìn)而恢復(fù)學(xué)校體育應(yīng)有的地位，發(fā)揮學(xué)校體育的教育功能，促進(jìn)我國(guó)人力資源強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其實(shí)，國(guó)家對(duì)于學(xué)生體質(zhì)現(xiàn)狀早就給予了高度重視，也先后出臺(tái)了一些相關(guān)政策，如體育課程改革、體質(zhì)測(cè)試達(dá)標(biāo)、陽光體育、體育專項(xiàng)化等，但最終的結(jié)果卻總是陷入“一實(shí)驗(yàn)就成功，一實(shí)施就失敗”的窘境，那么為什么政策執(zhí)行會(huì)失敗呢？很重要一點(diǎn)就在于這些制度在校園場(chǎng)域的“水土不服”，背景制度的阻力太大[10]。那么現(xiàn)在，上升到國(guó)家制度層面的校園足球新政也要進(jìn)入校園場(chǎng)域，原有的背景制度阻力依然存在，校園足球政策執(zhí)行面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

2.1.1 應(yīng)試教育環(huán)境下學(xué)校體育的邊緣化 我國(guó)教育體系采用的人才篩選模式主要是通過一種相對(duì)比較公平的招生考試制度來實(shí)現(xiàn)的。中考、高考決定著中國(guó)青少年獲得教育資源的質(zhì)量，影響著他們的受教育水平，影響著著他們未來從事的職業(yè)及所屬的社會(huì)階層、地位。隨著獨(dú)生子女政策的執(zhí)行，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的不斷提升，我國(guó)家庭對(duì)子女的教育期待水平越來越高，對(duì)子女的教育投入力度越來越大，為了在“決定孩子命運(yùn)”的兩次重要考試中取得優(yōu)異成績(jī)，學(xué)校、家庭的教育選擇行為越來越具有針對(duì)性，考試分?jǐn)?shù)成了我國(guó)教育機(jī)構(gòu)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，學(xué)校、家長(zhǎng)、孩子圍繞著考試分?jǐn)?shù)進(jìn)行著一場(chǎng)激烈的錦標(biāo)賽。學(xué)校所謂教學(xué)質(zhì)量的競(jìng)爭(zhēng)，變成了升學(xué)率的競(jìng)爭(zhēng)，變成了考試分?jǐn)?shù)的競(jìng)爭(zhēng)，學(xué)校的教學(xué)越來越偏重于考試科目，學(xué)生的時(shí)間越來越多地投入到應(yīng)試科目的知識(shí)掌握上和考試技巧訓(xùn)練上，跟中、高考無關(guān)的科目則在學(xué)校教育中逐漸處于次要地位，體育教育就是在這樣的制度環(huán)境下被邊緣化。在與應(yīng)試科目進(jìn)行資源競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，體育經(jīng)常成為犧牲品，被占用、被忽視、被形式化。校園足球政策的執(zhí)行同樣面對(duì)這樣的競(jìng)爭(zhēng)，在基層學(xué)校，學(xué)校的生存質(zhì)量主要取決于升學(xué)率，班主任的績(jī)效考核直接與升學(xué)率掛鉤，雖然學(xué)校掛上了足球特色學(xué)校的牌子，但與其他應(yīng)試科目相比，足球項(xiàng)目，或者說是體育，在時(shí)間、資金、人力等資源競(jìng)爭(zhēng)中處于明顯劣勢(shì)，其邊緣化地位已經(jīng)由人才選拔制度所固化，尤其在升學(xué)壓力較高的初中、高中更是顯而易見。

2.1.2 安全責(zé)任規(guī)避與學(xué)校體育的形式化 安全第一是我國(guó)學(xué)校教育的基本理念，體育活動(dòng)學(xué)生要跑要跳，足球運(yùn)動(dòng)還需要對(duì)抗、拼搶，因此發(fā)生運(yùn)動(dòng)損傷是在所難免的。由于在現(xiàn)有的法制體系下，我國(guó)在處理學(xué)校體育傷害事故時(shí)主要采用公平原則，強(qiáng)化的是校方的責(zé)任意識(shí)，增加了學(xué)校的負(fù)擔(dān)，法院最終判決往往使學(xué)校處于弱勢(shì)地位而利益受損。因此,現(xiàn)在很多學(xué)校都談安全色變，一些校長(zhǎng)被安全事故后出現(xiàn)的糾紛搞得筋疲力盡，為了避免出現(xiàn)傷害事故，像體育課這種安全事故相對(duì)高發(fā)的課程往往是校長(zhǎng)重點(diǎn)告誡的對(duì)象，要求體育課杜絕出安全事故，將體育課上安全事故責(zé)任直接推給教師已經(jīng)成為業(yè)內(nèi)熟知的行為方式，從而導(dǎo)致體育教師一系列的消極應(yīng)對(duì)式行為：工作熱情下降，采用放羊式教學(xué)，教一些低風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容等。像足球這樣的同場(chǎng)對(duì)抗項(xiàng)目，在校園足球政策執(zhí)行之前，在很多學(xué)校都是明令禁止的。踢球就會(huì)有人受傷，受傷就有可能出現(xiàn)安全糾紛，產(chǎn)生糾紛學(xué)校就可能需要賠款，需要處理糾紛，所以，校園足球政策的執(zhí)行，尤其是校園足球活動(dòng)的普及工作，安全阻力很大。隨著校園足球的廣泛開展，校園足球活動(dòng)總量快速提升，校園足球傷害事故發(fā)生總量也隨之上升，法院受理的相關(guān)案例也逐年增多。其中，絕大多數(shù)案件終審判為學(xué)校有責(zé)，其依據(jù)是“沒有證據(jù)證明體育老師曾對(duì)受傷學(xué)生進(jìn)行過賽前的安全教育，故學(xué)校存在管理、指導(dǎo)方面的疏忽，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”[11]。

在審核評(píng)估L省B市的某所九年一貫制學(xué)校校園足球工作時(shí)，校長(zhǎng)直言不諱地向評(píng)估專家提出請(qǐng)求，可不可以放棄足球特色學(xué)校的榮譽(yù)。原來校長(zhǎng)剛剛被一起校園安全事故折磨得心力憔悴，學(xué)生家長(zhǎng)幾次三番找校長(zhǎng)，鬧學(xué)校，嚴(yán)重影響了學(xué)校的正常教學(xué)秩序。雖然這起安全責(zé)任事故與足球無關(guān)，但校長(zhǎng)已經(jīng)意識(shí)到了校園足球開展過程中存在的安全風(fēng)險(xiǎn)，為了一個(gè)足球特色學(xué)校的稱號(hào)，他覺得沒有必要再承擔(dān)這樣大的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。B市某重點(diǎn)中學(xué)在組織校內(nèi)比賽時(shí)，為了防止學(xué)生在比賽中受傷，在預(yù)計(jì)學(xué)生可能發(fā)生沖撞之前裁判就提前鳴哨。在上述兩個(gè)案例中，學(xué)校的行為邏輯其實(shí)都很容易理解。由于校園足球開展過程中安全責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)較大，當(dāng)學(xué)校開展足球活動(dòng)的收益低于出現(xiàn)安全事故可能付出的代價(jià)時(shí)，學(xué)校為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)或者降低風(fēng)險(xiǎn)，選擇了放棄執(zhí)行或者應(yīng)付執(zhí)行的方式來應(yīng)對(duì)?？梢姡踩?zé)任的規(guī)避是阻礙校園足球核心價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要制度環(huán)境因素。

2.2 校園足球政策本身的激勵(lì)強(qiáng)度分析

既然背景制度的阻力依然存在，那么校園足球政策要想有效地執(zhí)行，政策本身的激勵(lì)強(qiáng)度就顯得尤為重要。下面就針對(duì)新政策的激勵(lì)強(qiáng)度進(jìn)行分析。

2.2.1 對(duì)于足球特色學(xué)校的鼓勵(lì)不足 一般來講，一個(gè)學(xué)校申報(bào)成為國(guó)家足球特色學(xué)校主要有兩個(gè)目的。第一，獲得項(xiàng)目資助基金。通過申報(bào)項(xiàng)目獲得政府的資助這是學(xué)校很正常的預(yù)期，但由于校園足球?qū)⒔?jīng)費(fèi)劃撥責(zé)任交給了地方，受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及對(duì)校園足球的重視程度的影響，導(dǎo)致很多學(xué)校沒有得到這筆專項(xiàng)資金，或者得到的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期，這大大挫傷了獲批學(xué)校的工作積極性。在2018年年末到J省調(diào)研校園足球開展情況時(shí)發(fā)現(xiàn)，該省根本沒有劃撥校園足球?qū)ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)，很多校長(zhǎng)都怨聲載道，抱怨巧婦難為無米之炊。在2018年校園足球骨干教師培訓(xùn)班與學(xué)員討論時(shí)，H省的學(xué)員也普遍反饋了校園足球?qū)ｍ?xiàng)資金不到位的問題。2017、2018兩年，L省為該省每所學(xué)校校園足球特色學(xué)校劃撥專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)1萬元。但資金劃撥到地方后，一方面由于經(jīng)費(fèi)使用方向不明確，很多錢都沒有劃撥到具體學(xué)校。另一方面，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)數(shù)量太少，無法滿足校園足球工作開展的需求。L省B市某校長(zhǎng)針對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)表達(dá)了自己的看法：“一萬元的經(jīng)費(fèi)對(duì)于校園足球工作來講就是杯水車薪，像班級(jí)聯(lián)賽、校際比賽、市區(qū)比賽，外聘教練、本校教練訓(xùn)練補(bǔ)助，比賽服、訓(xùn)練服，一年至少幾萬塊錢?！?/p>

學(xué)校申報(bào)國(guó)家足球特色學(xué)校的第二個(gè)目的，就是獲得榮譽(yù)稱號(hào)，增加學(xué)校的社會(huì)認(rèn)可度。本來學(xué)校的核心競(jìng)爭(zhēng)力是升學(xué)率，再加上現(xiàn)在校園足球特色學(xué)校的審批數(shù)量偏多，導(dǎo)致校園足球特色學(xué)校符號(hào)標(biāo)識(shí)的社會(huì)評(píng)價(jià)層級(jí)偏低。L省B縣某校長(zhǎng)直言：“校園足球特色學(xué)校這個(gè)榮譽(yù)稱號(hào)相對(duì)于其他集體榮譽(yù)含金量偏低，原因之一就是是足球特色學(xué)校全國(guó)審批數(shù)量偏多，在L省，目前足球特色學(xué)校的榮譽(yù)可能還趕不上一個(gè)市級(jí)榮譽(yù)更有分量?！盚省足球特色學(xué)校教師是這樣評(píng)價(jià)足球特色學(xué)校的社會(huì)認(rèn)可度的：“當(dāng)你提及你的學(xué)校是足球特色學(xué)校，很多人都不以為然。比如我們學(xué)校，訓(xùn)練和聯(lián)賽搞得都非常扎實(shí)，但縣教育局、縣政府，包括我們學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)此都不怎么關(guān)注?！?/p>

2.2.2 對(duì)于基層足球教師的鼓勵(lì)不足 基層教師是校園足球工作能否實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的核心環(huán)節(jié)，為此，各級(jí)行政部門都非常重視基層足球骨干教師的培訓(xùn)工作，從國(guó)家到地方，投入了大量資源來彌補(bǔ)基層校園足球師資力量的不足。然而，僅僅依靠師資培訓(xùn)是不夠的，還需要注意調(diào)動(dòng)廣大基層教師的積極性，讓他們不僅會(huì)干，還要喜歡干，愿意干，這才能保證校園足球工作的開展質(zhì)量。但是，在與基層教師的溝通中發(fā)現(xiàn)，中小學(xué)足球教師的工作動(dòng)力明顯不足?；鶎咏處熎毡榉从?，隨著校園足球工作的深入開展，足球教師的工作任務(wù)越來越多，工作壓力也越來越大，但回報(bào)和付出不成正比。訓(xùn)練和外出比賽幾乎沒有補(bǔ)助，評(píng)職環(huán)境也沒有什么具體改善。李偉光專門研究了遼寧省校園足球教師的生存狀態(tài)。研究發(fā)現(xiàn)目前遼寧省中小學(xué)足球教師生存狀態(tài)的問題表現(xiàn)在：足球教師工作量增加，足球教師倍感無奈；經(jīng)濟(jì)收入不理想，足球教師倍感壓力；足球教師工作的評(píng)價(jià)制度缺乏，阻礙足球教師的職業(yè)發(fā)展；安全因素成為足球教師開展工作的束縛；職業(yè)現(xiàn)狀的不理想使足球教師呈現(xiàn)“掙扎感”[12]。雖然校園足球有關(guān)政策中明確表述了對(duì)足球教師勞動(dòng)報(bào)酬和職稱評(píng)定方面的鼓勵(lì)意向，但在具體執(zhí)行過程中，因配套制度不足，執(zhí)行無據(jù)可依等原因，導(dǎo)致基層教師多勞不能多得，工作積極性受挫。在2018年J省J市的調(diào)研中，體衛(wèi)藝處人員反映當(dāng)?shù)氐睦Ь常骸艾F(xiàn)在校園足球活動(dòng)開展過程中體育教師的額外付出很多，但因?yàn)榻處熂影嘌a(bǔ)助從哪兒支出，發(fā)放多少找不到政策出處及具體標(biāo)準(zhǔn)，因此至今為止沒法發(fā)放此類相關(guān)補(bǔ)助。”

2.2.3 對(duì)足球特色學(xué)校的監(jiān)督不足 在校園足球的激勵(lì)結(jié)構(gòu)中，除了吸引主體參與的鼓勵(lì)制度外，監(jiān)督和評(píng)價(jià)的推力也同樣重要。目前，我國(guó)校園足球特色學(xué)校的監(jiān)督工作雖然已經(jīng)不同程度地展開，比如國(guó)家層面的抽查，省市層面的檢查等，但由于校園足球特色學(xué)校監(jiān)督操作難度大，從而導(dǎo)致對(duì)基層足球特色學(xué)校的有效監(jiān)督不足。導(dǎo)致監(jiān)督難以操作的原因主要有兩點(diǎn)。第一，雖然從國(guó)家到省，再到市縣，教育主管部門都有一定的監(jiān)督權(quán)，但由于人力資源緊張，經(jīng)費(fèi)有限，主管部門的監(jiān)督權(quán)行使不足。以B市體衛(wèi)藝處為例，他們負(fù)責(zé)的工作紛繁復(fù)雜，不僅包括體育，還包括藝術(shù)和衛(wèi)生，體育工作不僅包括足球，還包括籃球、田徑等其他體育項(xiàng)目，面對(duì)如此繁雜的工作內(nèi)容，在部門專職人員只有4人，部門經(jīng)費(fèi)十分有限的情況下，監(jiān)督權(quán)的行使經(jīng)常是有心無力；第二，監(jiān)督評(píng)價(jià)技術(shù)執(zhí)行難度高。當(dāng)前，校園足球特色學(xué)校檢查評(píng)估基本上都是專家進(jìn)校短期檢查，主要評(píng)價(jià)依據(jù)就是佐證資料，其中包括紙質(zhì)材料、照片、視頻資料等。這種在短時(shí)間內(nèi)依靠各種間接資料來評(píng)價(jià)內(nèi)容豐富的校園足球工作的方式，是很難保證評(píng)價(jià)結(jié)果客觀準(zhǔn)確的。在實(shí)際評(píng)估過程中，足球課上得怎么樣的，足球育人的效果如何，學(xué)校的足球文化建設(shè)怎么樣，這些代表校園足球核心價(jià)值的內(nèi)容都是很難準(zhǔn)確評(píng)價(jià)的，因此專家評(píng)價(jià)時(shí)在這些關(guān)鍵指標(biāo)上的區(qū)分度很難體現(xiàn)，這也是為什么很多學(xué)校都把重點(diǎn)放在大課間和學(xué)校代表隊(duì)建設(shè)上的原因。由于校園足球特色學(xué)校的監(jiān)督難度大，因此基層學(xué)校的政策執(zhí)行壓力不足，尤其對(duì)于承載校園足球核心價(jià)值的工作內(nèi)容，做與不做可能結(jié)果都是一樣的，因?yàn)檫@些內(nèi)容都是可以通過呈現(xiàn)非真實(shí)材料來蒙混過關(guān)的。

2.3 小結(jié)

通過以上分析可知，我國(guó)校園足球政策執(zhí)行的背景制度提供的激勵(lì)取向與具體執(zhí)行制度的激勵(lì)取向不一致，應(yīng)試教育和學(xué)校安全事故規(guī)避成為現(xiàn)行校園足球政策執(zhí)行強(qiáng)大的環(huán)境制度禁止阻力，而校園足球政策本身提供的鼓勵(lì)程度又明顯不足，不僅沒有有效地調(diào)動(dòng)足球特色學(xué)校和體育教師的積極性，也沒有通過有效的監(jiān)督為政策執(zhí)行目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供推力，結(jié)果導(dǎo)致了當(dāng)前校園足球政策執(zhí)行出現(xiàn)了諸多偏差(圖1)。

圖1 我國(guó)校園足球政策執(zhí)行偏差機(jī)制

3 基于制度環(huán)境視角的我國(guó)校園足球政策執(zhí)行偏差糾正策略

我國(guó)校園足球政策執(zhí)行偏差是在應(yīng)試教育和學(xué)校安全事故規(guī)避兩個(gè)背景制度的阻力下校園足球政策本身提供的激勵(lì)程度不足導(dǎo)致的，要想改變這一局面，一方面需要解除或者是減少背景制度的阻力，另一方面則需要提升校園足球政策本身的激勵(lì)程度。

3.1 通過招生考試制度設(shè)計(jì)，提高學(xué)校體育的資源獲得能力

我國(guó)高考制度不可能在短期內(nèi)發(fā)生大的改變，因此在該制度體系下謀求學(xué)校體育資源獲得能力的提升才是理性的選擇，其中路徑之一就是體育學(xué)科真正進(jìn)入中高考。近期，教育部明確表示：在我國(guó)中高考改革的最新舉措中，語文、物理和體育，這三大學(xué)科將成為學(xué)校必須重視的科目。今后中小學(xué)要把學(xué)生參加體育活動(dòng)情況、學(xué)生體質(zhì)健康狀況和運(yùn)動(dòng)技能等納入到初中、高中學(xué)業(yè)水平考試，納入學(xué)生綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)體系[13]。可見，隨著國(guó)家對(duì)體育重視程度的不斷提升，制度環(huán)境的改革也在逐步深化，體育學(xué)科正在逐步納入中高考體系。但是這里需要注意一點(diǎn)，那就是體育要真正成為中高考科目，而不是形式上成為中高考科目，政策的有效監(jiān)督和執(zhí)行非常重要。

3.2 通過校園安全責(zé)任事故相關(guān)制度設(shè)計(jì)，把學(xué)校、足球教師從安全責(zé)任問責(zé)的泥潭中解放出來

安全責(zé)任規(guī)避是校園足球開展的重要阻力，為了減少這一背景制度的約制，國(guó)家應(yīng)該組織專門力量研究制定新的法律和制度，應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)法律和政策保護(hù)學(xué)校和教師的履職能動(dòng)性。第一，要通過立法明確學(xué)校和教師的責(zé)任，要讓學(xué)校和教師有清晰的安全標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)知，知道自己做到什么程度就可以免責(zé)。對(duì)于家長(zhǎng)行為也要進(jìn)行法律約束，不能是誰都可以破壞學(xué)校的正常教學(xué)秩序，誰能鬧誰就受益。第二，明確政府教育主管部門是責(zé)任主體之一，分擔(dān)學(xué)校、教師的責(zé)任壓力，建立政府免責(zé)權(quán)、甘冒風(fēng)險(xiǎn)等免責(zé)制度，學(xué)校體育傷害事故歸責(zé)原則應(yīng)實(shí)行過錯(cuò)責(zé)任為主及甘冒風(fēng)險(xiǎn)原則。第三，建立完善的保險(xiǎn)制度，參照國(guó)外經(jīng)驗(yàn)建立和完善責(zé)任賠償制度，實(shí)行學(xué)校體育傷害事故賠償責(zé)任社會(huì)化，保證學(xué)生出現(xiàn)問題后通過保險(xiǎn)正常渠道就盡可能地解決所有相關(guān)費(fèi)用。

3.3 保障足球特色學(xué)校的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持，對(duì)于表現(xiàn)突出的學(xué)校要給予特別鼓勵(lì)

必須保證對(duì)于足球特色學(xué)校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的落實(shí)，才能真正調(diào)動(dòng)足球特色學(xué)校的創(chuàng)辦積極性。國(guó)家教育部及省市各級(jí)教育部門在校園足球方面花費(fèi)的資金數(shù)額可觀，但其中很大一部分經(jīng)費(fèi)都用在了校園足球特色學(xué)校教師和校長(zhǎng)的培訓(xùn)上。目前看，由于沒有建立足球教師培訓(xùn)等級(jí)制度，骨干教師培訓(xùn)效率偏低，出現(xiàn)了各級(jí)教育部門各行其是、學(xué)員重復(fù)參加培訓(xùn)的現(xiàn)象。因此建議盡快建立足球骨干教師分級(jí)培訓(xùn)制度，提高培訓(xùn)資金的使用效率，把部分培訓(xùn)資金用到足球特色學(xué)校的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)上，從國(guó)家到省市，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好專項(xiàng)資金的分配范疇，不僅要保障每個(gè)學(xué)校都有最基本的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，還要對(duì)表現(xiàn)突出、真抓實(shí)干的學(xué)校給予特殊資金支持。

3.4 控制足球特色學(xué)校的數(shù)量，增加校園足球在政府績(jī)效評(píng)定中的權(quán)重

目前的校園足球特色學(xué)校的審批過于追求數(shù)量的增長(zhǎng)，很多地方教育部門為了完成上級(jí)部署的足球特色學(xué)校的申報(bào)指標(biāo)，甚至不得不做學(xué)校的工作，規(guī)勸有些學(xué)校申報(bào)足球特色學(xué)?！，F(xiàn)實(shí)情況是，由于我國(guó)校園足球政策執(zhí)行之前的學(xué)校足球工作基礎(chǔ)非常薄弱，短期上報(bào)審批上萬所足球特色學(xué)校，很難保證申報(bào)單位的真實(shí)質(zhì)量。因此，當(dāng)前的足球特色學(xué)校發(fā)展策略應(yīng)該是適當(dāng)降低審批數(shù)量，注重已有校園足球特色學(xué)校的內(nèi)涵建設(shè)，提升校園足球工作的質(zhì)量。此外，還應(yīng)采取措施改變校園足球特色學(xué)校的榮譽(yù)社會(huì)評(píng)價(jià)等級(jí)低的現(xiàn)狀。既然校園足球已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，那么，足球特色學(xué)校的地位應(yīng)該得到政府部門的價(jià)值認(rèn)可。可以考慮在政府績(jī)效評(píng)定中體現(xiàn)校園足球的相關(guān)指標(biāo)，從而提高地方政府、教育部門、學(xué)校對(duì)校園足球工作的重視程度。

3.5 加強(qiáng)配套制度的完善，調(diào)動(dòng)基層足球教師的工作積極性

各地根據(jù)地方財(cái)政情況，制定具體的可操作的補(bǔ)助發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，保證足球教師勞有所得、多勞多得。至于為足球教師提供特殊評(píng)職優(yōu)惠政策，在現(xiàn)實(shí)環(huán)境中不具有可操作性，更符合現(xiàn)實(shí)要求的做法是，保證基層足球教師的工作績(jī)效的業(yè)績(jī)能夠得到尊重和認(rèn)可，保證體育教師與主科教師有平等的職稱晉級(jí)權(quán)利。

3.6 加強(qiáng)評(píng)價(jià)指標(biāo)研究，提升足球特色學(xué)校實(shí)際績(jī)效評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性

評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取是決定足球特色學(xué)校實(shí)際績(jī)效評(píng)價(jià)準(zhǔn)確性的核心環(huán)節(jié)，校園足球特色學(xué)校的工作績(jī)效評(píng)定雖然難度很大，但并不意味著這是一個(gè)無法解決的難題。針對(duì)現(xiàn)有的評(píng)估體系，我們還需要作以下改進(jìn)：第一，要圍繞校園足球政策的核心價(jià)值重新構(gòu)建校園足球的監(jiān)督評(píng)估指標(biāo)體系，保證評(píng)價(jià)指標(biāo)真實(shí)反映政策的核心價(jià)值追求；第二，指標(biāo)選擇要具有可觀測(cè)性、可測(cè)量性，要能夠體現(xiàn)出測(cè)量的梯度；第三，可以嘗試引進(jìn)先進(jìn)的遠(yuǎn)程監(jiān)測(cè)手段，比如遠(yuǎn)程監(jiān)控?cái)z像的聯(lián)網(wǎng)使用、無人機(jī)監(jiān)測(cè)等，從而解決足球課、校內(nèi)競(jìng)賽、足球氛圍監(jiān)測(cè)難的問題。

4 結(jié)語

校園足球政策執(zhí)行偏差是阻礙我國(guó)校園足球工作的瓶頸性問題。本研究引入政策執(zhí)行偏差解釋理論的制度環(huán)境視角，通過理論推理結(jié)合實(shí)際案例和訪談資料，分析了我國(guó)校園足球政策執(zhí)行偏差產(chǎn)生的基本機(jī)制。我國(guó)校園足球政策執(zhí)行之所以出現(xiàn)偏差，是因?yàn)樵趹?yīng)試教育和學(xué)校安全事故規(guī)避兩個(gè)背景制度的阻力制約下，校園足球政策本身提供的激勵(lì)程度不足導(dǎo)致的。其中，校園足球政策激勵(lì)程度不足主要表現(xiàn)在3個(gè)方面：對(duì)于足球特色學(xué)校的激勵(lì)不足；對(duì)于基層足球教師的激勵(lì)不足；對(duì)足球特色學(xué)校的監(jiān)督不足?；谝陨戏治?，文中依據(jù)解除或者是減少背景制度的阻力，提升校園足球政策本身的激勵(lì)程度的思路提出了糾偏策略。由于本文尚處于理論初探階段，所以理論分析的成分更多一些，在具體的實(shí)證方面略顯零散和薄弱，糾偏對(duì)策的提出邏輯雖然清晰，但由于缺少成功案例的佐證，體現(xiàn)出一定的主觀性，其可行性也有待于進(jìn)一步驗(yàn)證。鑒于此，今后可以嘗試結(jié)合具體的案例，做一些典型個(gè)案的深入剖析和探討，從而進(jìn)一步驗(yàn)證該理論對(duì)于我國(guó)校園足球政策執(zhí)行偏差問題產(chǎn)生機(jī)制的解釋力，提升偏差糾正對(duì)策的有效性。