紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督價(jià)值及策略探析

劉云龍

摘 要：紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是反腐工作的專職機(jī)關(guān)，作為反腐工作的主體其監(jiān)督權(quán)力相對(duì)較高，這容易引發(fā)反腐監(jiān)督主體自身的監(jiān)督漏洞，對(duì)此紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)必須加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，以解決“燈下黑”的問(wèn)題。我們著重探討紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督價(jià)值，結(jié)合現(xiàn)階段紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度及其實(shí)踐問(wèn)題及成因，提出針對(duì)性的改革策略，以期為各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門的內(nèi)部監(jiān)督工作提供參考。

關(guān)鍵詞：紀(jì)檢監(jiān)察;內(nèi)部監(jiān)督;問(wèn)題;優(yōu)化

十八大后從嚴(yán)治黨、反復(fù)倡廉工作力度不斷加大，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性與權(quán)威性不斷提升，這雖然有效提高了紀(jì)檢監(jiān)察工作的嚴(yán)肅性和約束作用，但制造了黨內(nèi)監(jiān)督問(wèn)題，例如極個(gè)別紀(jì)檢監(jiān)察干部受利益驅(qū)使，對(duì)腐敗現(xiàn)象視而不見(jiàn)，甚至與當(dāng)事人合謀。因此，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度的發(fā)展與完善迫在眉睫。

一、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的基本價(jià)值

從反腐工作發(fā)展的角度來(lái)看，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)展內(nèi)部監(jiān)督制度有以下兩個(gè)方面的突出價(jià)值：

第一，維持反腐斗爭(zhēng)主體的組織純潔性。反腐工作本質(zhì)上是對(duì)公權(quán)力的有效監(jiān)督，其能夠協(xié)調(diào)政府與社會(huì)之間的關(guān)系，保證人民群眾對(duì)于黨和政府的認(rèn)可與支持。人民群眾的認(rèn)可和支持，不僅僅來(lái)源于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)案件的數(shù)量，更來(lái)源于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)在調(diào)查、發(fā)現(xiàn)和處置腐敗問(wèn)題時(shí)的公正與公平態(tài)度。當(dāng)反腐主體內(nèi)部出現(xiàn)腐敗問(wèn)題后，其在反腐工作中就有可能出現(xiàn)漏查、差異化對(duì)待等問(wèn)題，而限制反腐工作的有效性，并對(duì)對(duì)反腐工作的發(fā)展制造諸多障礙，內(nèi)部監(jiān)督則能夠有效規(guī)避此類問(wèn)題，從而保證反腐斗爭(zhēng)主體的組織純潔性，以保障人民群眾對(duì)其的認(rèn)可和支持。

第二，保障執(zhí)紀(jì)執(zhí)法職能的妥善落實(shí)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)本身負(fù)責(zé)對(duì)黨和國(guó)家紀(jì)律法規(guī)的落實(shí)和執(zhí)行責(zé)任，其中不僅包括警示、約束責(zé)任，也涵蓋了監(jiān)督執(zhí)法行為，當(dāng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部存在腐敗問(wèn)題時(shí)，由相應(yīng)責(zé)任人負(fù)責(zé)的部分執(zhí)行工作會(huì)出現(xiàn)不充分執(zhí)行、錯(cuò)誤執(zhí)行等問(wèn)題，這必然會(huì)限制執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作的效力，難以通過(guò)紀(jì)檢監(jiān)察工作在黨內(nèi)和政府機(jī)關(guān)內(nèi)部形成有效的警示效力，也就無(wú)法充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察工作在腐敗的預(yù)防、治理等方面的作用。

二、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的問(wèn)題

從實(shí)踐角度來(lái)看，目前我國(guó)各地區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度仍在發(fā)展階段，多數(shù)省級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門的內(nèi)部監(jiān)督制度建設(shè)成效較好，但市級(jí)、區(qū)級(jí)、縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門的內(nèi)部監(jiān)督制度建設(shè)還有不足（多依賴上級(jí)監(jiān)督），具體表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

第一，內(nèi)部監(jiān)督和制約機(jī)制相對(duì)薄弱。目前我國(guó)絕大多數(shù)基層紀(jì)檢監(jiān)察部門都設(shè)置了不同形式的內(nèi)部監(jiān)督方法，但一般與人事管理、黨建工作等相結(jié)合，比如多數(shù)基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部會(huì)開(kāi)展常態(tài)化談話制度，或在干部隊(duì)伍建設(shè)相關(guān)的實(shí)施辦法中明確規(guī)定內(nèi)部成員間的互為監(jiān)督方案。當(dāng)然也有少數(shù)紀(jì)檢監(jiān)察部門會(huì)制定開(kāi)展內(nèi)部廉政風(fēng)險(xiǎn)排查、監(jiān)督和防控的工作方案，但此類方案大多只提供了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或部門對(duì)下級(jí)工作人員的監(jiān)督和調(diào)查方案，規(guī)定了同級(jí)之間的監(jiān)督模式，而在下級(jí)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督以及橫向監(jiān)督的操作流程上缺少明確規(guī)范，不利于內(nèi)部監(jiān)督的有效落實(shí)，尤其會(huì)影響紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)行為的監(jiān)督和檢查效果。

第二，機(jī)構(gòu)設(shè)置不利于實(shí)現(xiàn)有效的內(nèi)部監(jiān)督。一般組織內(nèi)部監(jiān)督通常需要多個(gè)部門的共同參與，如果組織內(nèi)部部門數(shù)量較少且部門之間的合作關(guān)系較弱時(shí)，內(nèi)部監(jiān)督的效果也會(huì)大大下降。以區(qū)級(jí)和縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，其本身的行政級(jí)別相對(duì)較低，且部門編制數(shù)量相對(duì)較少，所以在內(nèi)部部門設(shè)置中通常會(huì)采用單一崗位多職能責(zé)任的配置模式，這導(dǎo)致基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部部門數(shù)量相對(duì)較少，這種情況下內(nèi)部成員內(nèi)部監(jiān)督中投入較大經(jīng)歷，而且同級(jí)之間的監(jiān)督以及下級(jí)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督都有可能面臨報(bào)復(fù)風(fēng)險(xiǎn)，這都會(huì)限制內(nèi)部監(jiān)督的執(zhí)行效果。

第三，部分領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力過(guò)大導(dǎo)致內(nèi)部制度約束的效力不足。基層紀(jì)檢監(jiān)察部門中領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力相對(duì)較高，這是近年來(lái)我國(guó)反腐工作力度不斷加大、紀(jì)檢監(jiān)察體制改革造成的一種特殊問(wèn)題，其本身是為了向紀(jì)檢監(jiān)察工作提供更高的便利性，但同時(shí)也帶來(lái)了紀(jì)檢監(jiān)察干部自由裁量權(quán)過(guò)大、不規(guī)范化執(zhí)行的問(wèn)題。而在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的職級(jí)體系中，機(jī)關(guān)最高領(lǐng)導(dǎo)干部掌握所有下級(jí)成員的提拔晉升和績(jī)效評(píng)價(jià)的權(quán)力，這在很大程度上限制了組織內(nèi)部對(duì)這類領(lǐng)導(dǎo)干部的約束效果。

三、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督問(wèn)題的成因

從根本上來(lái)看，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的問(wèn)題雖然可以通過(guò)制度改革來(lái)解決，但仍需找到根本原因，制定更高效的解決方案。導(dǎo)致上述，內(nèi)部監(jiān)督問(wèn)題的原因主要有以下三個(gè)方面：

第一，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的發(fā)展未能有效突破“自我監(jiān)督”的主體限制。任何組織的內(nèi)部監(jiān)督都有可能因監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力而受到限制，而在保證內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)力的條件下又有可能引發(fā)新的監(jiān)督主體違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。因此，內(nèi)部監(jiān)督必須與外部監(jiān)督互相配合，但紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)有一定的特殊性，其本身是黨政體系的主要監(jiān)督主體，外界對(duì)其監(jiān)督的難度相對(duì)較高，這導(dǎo)致紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)始終停留在以自身為監(jiān)督主體的層面上，難以有效提升監(jiān)督的有效性。

第二，紀(jì)檢監(jiān)察體制改革仍處于探索期，因頂層制度設(shè)計(jì)問(wèn)題導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)設(shè)置不利于內(nèi)部監(jiān)督制度的發(fā)展。我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革從2017年開(kāi)始全面試點(diǎn)，從2018年開(kāi)始全面推廣和執(zhí)行，截止目前我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的時(shí)間相對(duì)較短，組織結(jié)構(gòu)和職能分配等工作尚未完全穩(wěn)定，這對(duì)于紀(jì)檢監(jiān)察制度的完善工作造成了一定障礙。具體到現(xiàn)實(shí)中來(lái)看，目前我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部主要是指三類監(jiān)督部門，各級(jí)機(jī)關(guān)基本沿用這一部門分類設(shè)置，缺乏組織細(xì)化設(shè)置的意識(shí)，限制了組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化質(zhì)量。

第三，領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力有突破內(nèi)部制約制度的可能性，同時(shí)紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)力的執(zhí)行規(guī)范性約束條件有所缺失。在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部，官員權(quán)力較大時(shí)必然也會(huì)產(chǎn)生較大的腐敗風(fēng)險(xiǎn)，只是與一般黨政機(jī)關(guān)相比紀(jì)檢監(jiān)察部門領(lǐng)導(dǎo)干部的紀(jì)律意識(shí)相對(duì)更強(qiáng)。但不可否認(rèn)的是，紀(jì)檢監(jiān)察干部也不可能是完全的“理性人”，在特殊情況下也有可能出現(xiàn)權(quán)力尋租行為，這就導(dǎo)致了領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力有可能突破制度限制。此外，紀(jì)檢監(jiān)察工作主要對(duì)外，重點(diǎn)在于發(fā)現(xiàn)其他機(jī)關(guān)的腐敗問(wèn)題，而在內(nèi)部工作管理中通常為了追求效率、質(zhì)量，不過(guò)度強(qiáng)調(diào)工作方法、流程的標(biāo)準(zhǔn)化，例如部分機(jī)關(guān)制定的文件描述不清晰、操作性步槍，這也會(huì)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部監(jiān)督制造了阻礙，難以保障內(nèi)部監(jiān)督的有效落實(shí)，會(huì)進(jìn)一步對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的違規(guī)行為創(chuàng)造漏洞。

四、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督發(fā)展的優(yōu)化建議

針對(duì)上文分析中總結(jié)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督問(wèn)題及成因，本文對(duì)基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督體系建設(shè)提出如下三點(diǎn)建議：

第一，針對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督主體的局限性，建議充分強(qiáng)化同級(jí)人民代表大會(huì)以及黨委對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作的全面監(jiān)督力度。首先人民代表大會(huì)又成立專業(yè)的執(zhí)法檢查隊(duì)伍，定期對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在查處案件和執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的過(guò)程進(jìn)行調(diào)查和評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果向人大代表進(jìn)行公示，是紀(jì)檢監(jiān)察部門受人民代表大會(huì)的有效監(jiān)督;同時(shí)人民代表大會(huì)成立的執(zhí)法檢查隊(duì)伍，可向上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門提交其收集的結(jié)果，輔助上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督。其次同級(jí)黨委應(yīng)充分落實(shí)對(duì)同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督責(zé)任，考慮到黨委在對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督是存在一定的操作難度（比如不能參與和干涉紀(jì)檢監(jiān)察部門的部分調(diào)查、執(zhí)法工作），建議黨委在監(jiān)督工作中僅對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的合規(guī)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，有效約束紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力行使過(guò)程，但不應(yīng)對(duì)其正常的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作制造障礙。

第二，針對(duì)當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置等問(wèn)題，建議中央部委及早完善紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置方案，優(yōu)化內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建條件。首先，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法或制定政策的方案來(lái)明確紀(jì)檢監(jiān)察部門內(nèi)部監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，工具體的方向和目標(biāo)指引。其次，應(yīng)及早完善紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的機(jī)構(gòu)設(shè)置與責(zé)任配置機(jī)制，廣泛聽(tīng)取各類監(jiān)督部門、專業(yè)研究者的意見(jiàn)，妥善設(shè)計(jì)完善的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)模式，確保紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部監(jiān)督的有效運(yùn)行。最后，應(yīng)建立更有效的內(nèi)部約合蘇機(jī)制，如建立明確的自下而上的監(jiān)督制度，分析相應(yīng)監(jiān)督工作的執(zhí)行障礙和問(wèn)題，制定更具可行性的操作流程并建設(shè)相應(yīng)的監(jiān)督渠道;又如建立輪換監(jiān)督制度，避免內(nèi)部監(jiān)督主體長(zhǎng)期掌握監(jiān)督權(quán)，限制因此進(jìn)行權(quán)力尋租的條件。

第三，針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力約束不足等問(wèn)題，建議基于“三不”建立更有效的紀(jì)檢監(jiān)察干部違規(guī)行為預(yù)防策略。重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“三不”中的“不想腐”，即保障紀(jì)檢監(jiān)察干部的物質(zhì)和精神需求等，有效降低其腐敗動(dòng)機(jī);同時(shí)強(qiáng)化“不敢腐、不能腐”的內(nèi)部約束機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部警示，提升干部的自我約束意識(shí)，做好重點(diǎn)違規(guī)防控，使領(lǐng)導(dǎo)干部不能獲得違規(guī)機(jī)會(huì)。由此全面控制紀(jì)檢監(jiān)察干部的違規(guī)行為，進(jìn)而更有效地約束其權(quán)力。

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