淺析農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)制度銜接的治理路徑

文/河北省承德市寬城滿族自治縣民政局 李華新

從農(nóng)村反貧困治理體系來看，農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)是非常重要的兩項(xiàng)舉措，兩者實(shí)現(xiàn)有效銜接將有利于發(fā)揮“1+1＞2”的制度優(yōu)勢。2020年是我國全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，在確定精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)基礎(chǔ)上，需要結(jié)合地方實(shí)際情況構(gòu)建更加合理、科學(xué)的反貧困治理模式，將農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)制度進(jìn)行有效銜接，將是提升反貧困治理整體水平的關(guān)鍵舉措?，F(xiàn)階段，兩項(xiàng)制度還處于離散狀態(tài)，例如，識(shí)別對(duì)象精準(zhǔn)性不足、幫扶機(jī)制聯(lián)動(dòng)性不足、信息資源流動(dòng)性不足以及測量標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)性不足。為此，本文將針對(duì)不足以“精準(zhǔn)”為切入點(diǎn)，依托檔案資料，探討農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)制度銜接的治理路徑。

一、做好精準(zhǔn)識(shí)別，保障貧困對(duì)象無縫銜接

無論是農(nóng)村低保，還是扶貧開發(fā)，對(duì)貧困對(duì)象進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別將是促進(jìn)兩者有效銜接的關(guān)鍵。精準(zhǔn)識(shí)別能夠及時(shí)掌握目標(biāo)對(duì)象的相關(guān)資料，將其制作成為檔案并加強(qiáng)管理，將有利于兩者的銜接以及后續(xù)工作的開展。從實(shí)際工作來看，在識(shí)別對(duì)象的過程中，依然存在精準(zhǔn)性不足的問題，因此做好精準(zhǔn)識(shí)別意義重大。

（一）對(duì)識(shí)別貧困對(duì)象的科學(xué)依據(jù)進(jìn)行確定。對(duì)地方貧困對(duì)象的家庭總收入以及支出進(jìn)行分析，以此為基礎(chǔ)可確定識(shí)別的依據(jù)，這也是完善目標(biāo)對(duì)象檔案信息的關(guān)鍵。貧困戶有著特殊性與復(fù)雜性的特征，例如，不同家庭有不同成員，并且在就業(yè)、醫(yī)療、教育等方面的實(shí)際情況不同，而識(shí)別依據(jù)則必須細(xì)分實(shí)際情況?？筛鶕?jù)綜合指標(biāo)對(duì)貧困家庭的生活狀況以及各個(gè)家庭成員發(fā)展?jié)撃苓M(jìn)行分析，再根據(jù)地方實(shí)際情況確定識(shí)別依據(jù)，有助于識(shí)別工作更好地開展。

（二）基于滿足實(shí)質(zhì)公平的目標(biāo)，構(gòu)建并完善貧困對(duì)象的認(rèn)定程序?！皩?shí)質(zhì)公平”提倡農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)制度的銜接，且需要真正篩選出有需要幫扶的貧困對(duì)象，所以認(rèn)定程序非常重要。從實(shí)際工作開展來看，在認(rèn)定過程中，存在著“人情戶”“關(guān)系戶”等問題，不僅違背實(shí)質(zhì)公平的原則，而且不利于兩者銜接開展治理工作。因此，建議負(fù)責(zé)認(rèn)定的行動(dòng)主體，堅(jiān)持中立、客觀的基本原則。例如，在認(rèn)定過程中出現(xiàn)對(duì)象漏出的情況時(shí)，需要根據(jù)實(shí)際情況構(gòu)建對(duì)應(yīng)的補(bǔ)充程序，盡量以靈活性的政策措施來應(yīng)對(duì)兩項(xiàng)制度銜接過程中可能出現(xiàn)的各種問題。

（三）加強(qiáng)復(fù)核力度。加強(qiáng)貧困對(duì)象的復(fù)核力度，目的是確定合理、科學(xué)的核算方法。從實(shí)際工作來看，貧困對(duì)象的情況并非一成不變，所以與之相關(guān)的檔案資料需要不斷完善，因此需要定期開展復(fù)核工作，通過動(dòng)態(tài)管理的模式，對(duì)貧困戶的實(shí)際情況進(jìn)行有效監(jiān)測，根據(jù)貧困戶的實(shí)際收入與支出等結(jié)構(gòu)性的變化，從而完善核算方法，有針對(duì)性實(shí)施農(nóng)村低保以及扶貧幫扶工作，有利于規(guī)避貧困戶因?yàn)榭癸L(fēng)險(xiǎn)能力較弱而出現(xiàn)返貧等問題。

二、完善精準(zhǔn)匹配，促進(jìn)幫扶機(jī)制有效銜接

從精準(zhǔn)匹配的角度來講，意味著農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)制度的銜接，理應(yīng)實(shí)現(xiàn)制度內(nèi)外在機(jī)制間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，這樣將為不同貧困戶構(gòu)建不同幫扶措施，從而滿足其不同需求。

（一）內(nèi)部機(jī)制。從內(nèi)部機(jī)制角度來講，理應(yīng)高度重視貧困對(duì)象存在的差異性，體現(xiàn)因人施策的原則。從實(shí)際情況來看，2020年部分農(nóng)村的絕對(duì)貧困問題得到了有效解決，所以反貧困治理的重要對(duì)象轉(zhuǎn)化成為“相對(duì)貧困問題”。從相對(duì)貧困群體來看，導(dǎo)致他們貧困的原因呈多樣性的特征，以至于他們的脫貧需求也呈多元性的特征。因此，農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)制度之間的銜接，理應(yīng)從貧困對(duì)象所存在的外顯差異性入手，重點(diǎn)考慮貧困個(gè)人在生存與發(fā)展方面的實(shí)際需求，從而對(duì)內(nèi)在的幫扶機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化，例如，梯度性幫扶舉措。一方面利用兜底來滿足貧困戶的基本生活需求，另外一方面則要著重考慮目前還處于貧困邊緣的貧困對(duì)象制定針對(duì)性的幫扶機(jī)制，例如，技能培訓(xùn)、物質(zhì)補(bǔ)償?shù)却胧?，一定程度上可提升貧困戶的風(fēng)險(xiǎn)抵抗力，并促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展。

（二）外部機(jī)制。從外部機(jī)制方面來講，需要重視與其他保障性措施進(jìn)行銜接。重視并加強(qiáng)農(nóng)村貧困戶可行能力的建設(shè)力度，所謂可行能力指的是個(gè)體發(fā)展的可持續(xù)性。從實(shí)際工作來看，除農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)之外，貧苦對(duì)象在醫(yī)療、教育、就業(yè)等方面的需求依然很大，因此幫扶措施需要與這些方面的政策進(jìn)行銜接。構(gòu)建立體式、綜合型的保障機(jī)制，目的是幫助貧困戶化解社會(huì)排斥等問題，為其有效融入社會(huì)搭建基礎(chǔ)平臺(tái)。具體來講，需要促進(jìn)社會(huì)主體、市場以及政府在精準(zhǔn)幫扶機(jī)制實(shí)踐過程中，保持理念與行動(dòng)上的一致。從實(shí)際情況來看，由于外部機(jī)制銜接程度不足，精準(zhǔn)幫扶工作開展緩慢，無法充分滿足貧困戶多元化的需求。此外，內(nèi)外機(jī)制的有效銜接，理應(yīng)有法治保障。因?yàn)榱⒎ň哂袕?qiáng)制性，能將農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)制度在銜接初期存在的阻礙進(jìn)行消除，例如，理念、運(yùn)行等方面的不同而帶來的不良影響。依托法律可有效清掃這類障礙，促進(jìn)內(nèi)外機(jī)制協(xié)調(diào)合作，從而最大限度促進(jìn)幫扶機(jī)制精準(zhǔn)開展。

三、依托精準(zhǔn)共享，確保信息資源有效銜接

信息化時(shí)代背景下，檔案資料共享成為各項(xiàng)工作有序開展的關(guān)鍵。對(duì)于民政局來講，檔案管理并不是一件簡單的工作，當(dāng)中存在著一定的管理規(guī)則，例如，動(dòng)態(tài)化管理原則、雙規(guī)原則等等，且還需要檔案管理人員在實(shí)際工作中去不斷完善與優(yōu)化，才能做好檔案管理工作，從而為精準(zhǔn)共享奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，確保信息資源能夠有效銜接。對(duì)于動(dòng)態(tài)化管理原則來講，要求必須做到將一戶一檔的動(dòng)態(tài)化管理工作落實(shí)，且及時(shí)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行完善。對(duì)于雙規(guī)原則來講，指的是根據(jù)實(shí)際情況做好電子檔案與紙質(zhì)檔案，有效落實(shí)雙規(guī)管理機(jī)制。精準(zhǔn)共享的目標(biāo)是構(gòu)建并完善與反貧困治理有關(guān)的檔案資源共享平臺(tái)，最大限度保障各類檔案資源要素能夠充分流動(dòng)以及有效使用。通過有機(jī)整合信息資源，能夠促進(jìn)反貧困治理方式的改革；同時(shí)，合理配置信息資源要素，將有利于解決農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)制度銜接過程中存在的技術(shù)問題，具體如下：

（一）構(gòu)建并完善基層檔案信息數(shù)據(jù)庫。從實(shí)際工作情況來看，基層反貧困治理過程中，檔案信息雖然有，但是不全面，尤其是共享有效性比較差。在信息化時(shí)代背景下，倘若沒有一個(gè)完善成熟的檔案信息數(shù)據(jù)庫，那么相關(guān)工作開展效率與質(zhì)量將受到很大的影響，這也是目前基層反貧困治理工作開展存在的最大的難題。因此，推進(jìn)農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)制度銜接趨勢，理應(yīng)加大力度構(gòu)建能夠滿足兩項(xiàng)制度銜接需求的檔案信息數(shù)據(jù)庫以及相關(guān)的系統(tǒng)。

（二）充分保障檔案信息數(shù)據(jù)庫信息安全。農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)制度銜接之后，意味著檔案信息數(shù)據(jù)庫將會(huì)整合更多不同類型的貧困群體的個(gè)人資料，對(duì)于貧困對(duì)象來講，這是非常重要的隱私資料。因此，需要高度重視檔案信息數(shù)據(jù)的安全，例如，在采集信息、挖掘信息、共享信息以及使用信息的過程中，應(yīng)當(dāng)按照信息安全相關(guān)規(guī)則制度，保障貧困對(duì)象的隱私安全。從實(shí)際工作來看，部分貧困者因?yàn)樽约旱臋n案信息泄露，加之網(wǎng)絡(luò)通信的發(fā)達(dá)，這些信息分秒之間可傳播到各個(gè)地方，而對(duì)于貧困者所產(chǎn)生的身心傷害極大，因此不能忽視信息安全的保護(hù)。同時(shí)，完善貧困人口隱私保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)于泄露以及侵犯貧困戶個(gè)人隱私的行為，理應(yīng)采取強(qiáng)制性措施進(jìn)行懲罰。

（三）加強(qiáng)檔案信息數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)管理。基于動(dòng)態(tài)化管理原則，建議通過實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)更新的方式，充分挖掘以及應(yīng)用基層檔案信息數(shù)據(jù)資源，從而為相關(guān)工作的有序開展提供有效的檔案數(shù)據(jù)信息。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，貧困群體的需求也會(huì)隨之變化，因此需要采取動(dòng)態(tài)管理措施，可保障低保政策以及扶貧政策的科學(xué)性、合理性，并為兩者的有效銜接奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，這樣才能讓真正有需要的貧困戶得到補(bǔ)貼與扶持。建議民政局在特定時(shí)間就貧困戶有關(guān)檔案信息數(shù)據(jù)進(jìn)行審核與規(guī)劃，且需要及時(shí)將變更的情況做好更新與上報(bào)，并通知到相關(guān)部門，且有效規(guī)避檔案信息數(shù)據(jù)出現(xiàn)延時(shí)的問題，將有利于各項(xiàng)工作的開展。

（四）做好檔案的分類管理。低保檔案與扶貧檔案主要有審批類檔案與日常管理檔案之分，理應(yīng)做好檔案的分類管理。第一，審批類檔案，例如，有關(guān)部門所批準(zhǔn)的調(diào)查表、審批表、審批意見文件等相關(guān)檔案材料等。第二，日常管理檔案。例如，低保金、扶貧金實(shí)際增發(fā)材料與停發(fā)材料等。無論哪一種檔案資料，都需要進(jìn)行全面分析，并采取針對(duì)性管理措施，從而滿足不同類型檔案管理與應(yīng)用的需求，將有利于促進(jìn)農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)制度的有效銜接。

四、做好精準(zhǔn)設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)測量標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)銜接

精準(zhǔn)設(shè)計(jì)是促進(jìn)農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)制度銜接踐行的關(guān)鍵，精準(zhǔn)設(shè)計(jì)的目標(biāo)是為了將低保與扶貧標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，進(jìn)而將低保與扶貧標(biāo)準(zhǔn)之間的不協(xié)調(diào)有效消除。因此，以精準(zhǔn)共享而來的檔案資料為基礎(chǔ)開展精準(zhǔn)設(shè)計(jì)，將能夠?qū)崿F(xiàn)測量標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)銜接，將體現(xiàn)兩項(xiàng)制度銜接的實(shí)效性，這是從理論到實(shí)踐的關(guān)鍵，具體如下：

（一）對(duì)農(nóng)村低保線與扶貧線的劃分方式進(jìn)行優(yōu)化。農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)制度完成銜接之后，意味著農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與扶貧標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)在設(shè)計(jì)理念、設(shè)計(jì)原則、設(shè)計(jì)方法等方面逐步保持一致，并構(gòu)建一套完整的綜合性方案。以檔案資料為依據(jù)，合理區(qū)分因主體、機(jī)制等要素的內(nèi)在差異對(duì)標(biāo)準(zhǔn)厘定的影響。從實(shí)際工作開展來看，無論是低保標(biāo)準(zhǔn)，還是扶貧標(biāo)準(zhǔn)，理應(yīng)保持梯次性，且只有低保標(biāo)準(zhǔn)低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)，才能全面發(fā)揮低保制度的“兜底”作用。

（二）做好家計(jì)調(diào)查。家計(jì)調(diào)查是民政局檔案資料的重要組成部分，具體指的是對(duì)農(nóng)村地區(qū)人口家庭收入、消費(fèi)結(jié)構(gòu)等內(nèi)容進(jìn)行調(diào)查。依托家計(jì)調(diào)查工作，可進(jìn)一步掌握貧困戶的轉(zhuǎn)移凈收入、財(cái)產(chǎn)凈收入、經(jīng)營性凈收入、工資性凈收入等一系列可以支配的收入；同時(shí)，還要充分關(guān)注貧困戶其他生活支出情況，例如，教育文化娛樂、醫(yī)療保健、交通通信、生活用品與服務(wù)、居住、衣著、食品煙酒以及其他用品等方面的支出情況。從實(shí)際工作來看，這些細(xì)小的支出可以將貧困戶的生活支出實(shí)際狀況反映出來，為農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)以及扶貧標(biāo)準(zhǔn)的制定提供有價(jià)值的參考依據(jù)。

（三）實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整。依托家計(jì)調(diào)查所設(shè)置的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際情況做到實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整。對(duì)于貧困線標(biāo)準(zhǔn)來講，其調(diào)整需要充分考慮地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況、物價(jià)消費(fèi)水平等等，同時(shí)，需要重點(diǎn)考慮貧困對(duì)象抵抗社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。因此，為了能夠確保貧困線標(biāo)準(zhǔn)的合理性與科學(xué)性，建議借助檔案資料通過季度或者是年度方式進(jìn)行復(fù)核。

綜上所述，在反貧困治理深入開展的過程中，農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)制度銜接將是必然趨勢。目前，兩項(xiàng)制度銜接的理論研究比較豐富，因此，還需要結(jié)合實(shí)際情況來推動(dòng)農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)制度的銜接，其中關(guān)鍵是兩者檔案資料的銜接與融合，這樣才能真正發(fā)揮“1+1＞2”的制度優(yōu)勢，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。