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    煙草專賣零售許可證檔案管理的突破與創(chuàng)新

    2020-11-23 19:23:38海南省萬寧市煙草專賣局唐克華
    辦公室業(yè)務(wù) 2020年15期
    關(guān)鍵詞:辦證電子化許可證

    文/海南省萬寧市煙草專賣局 唐克華

    中國商業(yè)體制下,經(jīng)營者對辦理行政許可各類業(yè)務(wù)已不再陌生,特別是經(jīng)營卷煙零售業(yè)務(wù),必須經(jīng)過行政許可程序取得零售許可證。過去幾年,經(jīng)營者需要攜帶一些紙質(zhì)資料到當(dāng)?shù)責(zé)煵莅l(fā)證機(jī)關(guān)申辦煙草專賣零售許可證,而隨著行政許可的“簡政放權(quán)”“放管服”“便民利民”改革深入推進(jìn),政府各部門電子政務(wù)數(shù)據(jù)對接共享,民眾應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)、移動智能媒體日趨普及化,“讓數(shù)據(jù)多跑腿,群眾少跑路”的管理要求已成為日常主要業(yè)務(wù),經(jīng)營者足不出戶即可通過電子設(shè)備終端登錄政府或煙草企業(yè)開發(fā)的辦證平臺申辦煙草專賣零售許可證,并且申辦數(shù)量與日俱增,尤其是在申辦煙草專賣零售許可證延續(xù)事項(xiàng)時,如果依然采取傳統(tǒng)紙質(zhì)卷宗檔案進(jìn)行管理,會造成檔案管理成本劇增,檔案后期保管壓力、風(fēng)險較大。倘若運(yùn)用“讓數(shù)據(jù)信息多跑腿,群眾少跑路”這種以電子數(shù)據(jù)為主要載體進(jìn)行檔案管理的方式,就能有效化解大批、流程循環(huán)反復(fù)的傳統(tǒng)紙質(zhì)卷宗檔案所帶來的保管、存放、后期維護(hù)的壓力和風(fēng)險。面對這種新形勢下的管理要求,煙草發(fā)證機(jī)關(guān)需要突破傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案管理模式,著力探索創(chuàng)新煙草專賣零售許可證檔案管理途徑,以實(shí)現(xiàn)全過程行政許可檔案電子化管理。

    一、突破傳統(tǒng)檔案模式,實(shí)施檔案電子化管理的基礎(chǔ)條件

    (一)現(xiàn)實(shí)條件和需求。互聯(lián)網(wǎng)將從一個單純的大型數(shù)據(jù)中心發(fā)展成為一個更加聰明的高智能網(wǎng)絡(luò),而高智能網(wǎng)絡(luò)將成為人與信息之間的高層調(diào)節(jié)者,并且個人和企業(yè)將獲得大量個性化服務(wù)。這種網(wǎng)絡(luò)是在協(xié)議的控制下,由一臺或多臺計(jì)算機(jī)、若干臺終端設(shè)備、數(shù)據(jù)傳輸設(shè)備,以及用于終端和計(jì)算機(jī)之間或者若干臺計(jì)算機(jī)之間數(shù)據(jù)流動的通信控制處理機(jī)等所組成的系統(tǒng)的集合。在網(wǎng)絡(luò)化的推動下,市場的運(yùn)作機(jī)制、環(huán)境條件和基礎(chǔ)都發(fā)生了變化,企業(yè)必須積極地投入到信息化建設(shè)中,必須面向顧客合理運(yùn)用信息技術(shù),特別是遍布世界的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。同時,企業(yè)要建立網(wǎng)絡(luò)化的智能企業(yè),加強(qiáng)對各種與企業(yè)經(jīng)營相關(guān)的信息,尤其是互聯(lián)網(wǎng)信息的搜集、分析和管理,并建立起智能化的技術(shù)系統(tǒng)。與一般企業(yè)不同,煙草企業(yè)有生產(chǎn)經(jīng)營和行政執(zhí)法管理雙重屬性,而作為行政執(zhí)法管理范疇的煙草專賣零售許可證檔案能否實(shí)現(xiàn)電子化管理取決于煙草企業(yè)電子化管理設(shè)備的應(yīng)用和民眾能利用電子設(shè)備終端借助網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行電子數(shù)據(jù)傳輸,再由管理者接收、處理和歸檔。與此同時,煙草企業(yè)電子化管理設(shè)備還要以電子政務(wù)為核心,借助計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行政務(wù)活動,運(yùn)用電子化手段去實(shí)施煙草專賣零售許可證各項(xiàng)業(yè)務(wù)的管理工作,并讓需要取得煙草專賣零售許可證的其他企業(yè)和民眾不再需要親自到發(fā)證機(jī)關(guān)辦證窗口,足不出戶就可以享受煙草企業(yè)通過網(wǎng)絡(luò)提供的各種服務(wù)。例如,浙江煙草企業(yè)開發(fā)的煙草專賣零售許可證網(wǎng)上辦證系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上申請實(shí)時受理、現(xiàn)場勘驗(yàn)實(shí)時審核、辦理結(jié)果實(shí)時公開,全程數(shù)據(jù)“代步”實(shí)現(xiàn)了全流程信息化辦理,構(gòu)建起了更加完善的煙草陽光政務(wù)體系;浙江煙草專賣零售許可證APP手機(jī)辦證端在全省范圍開啟上線,進(jìn)一步拓展了網(wǎng)絡(luò)辦證渠道,解決了電腦無法行走的短板,為推動全面深化“最多跑一次”改革在新起點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)新突破擂響了“定音鼓”。除了浙江煙草企業(yè)外,全國其他省份煙草企業(yè)也陸續(xù)開展了以互聯(lián)網(wǎng)、微信公眾號、移動通信終端等多渠道便民惠民申辦煙草專賣零售許可證業(yè)務(wù),在這種電子政務(wù)高速發(fā)展的大環(huán)境下,電子數(shù)據(jù)“多跑路”已成為主流趨勢,著力突破傳統(tǒng)檔案管理模式,實(shí)施檔案電子化管理需求已亟待解決。

    (二)現(xiàn)階段實(shí)施行政許可電子化管理的新要求。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的形成,信息的生產(chǎn)、存儲和利用方式發(fā)生了革命性變化,數(shù)字信息資源以傳統(tǒng)信息資源難以比擬的優(yōu)勢,逐漸成為信息資源的主體。而信息資源的數(shù)字化則包括文字、圖表、圖形、圖像(動態(tài)和靜態(tài)的)、聲音(包括音樂)等所有媒體文獻(xiàn)的數(shù)字化。數(shù)字信息是支撐整個社會建設(shè)、實(shí)現(xiàn)政務(wù)、商務(wù)和社會活動信息化至關(guān)重要的要素。煙草行業(yè)近幾年加快了數(shù)字化信息資源建設(shè),尤其是在國務(wù)院加快行政許可“放管服”改革步伐、實(shí)現(xiàn)電子證照數(shù)據(jù)資源共享等方面,于2017年5月出臺了《煙草專賣許可證管理辦法實(shí)施細(xì)則》,明確要求各級煙草專賣局應(yīng)當(dāng)依法行政,規(guī)范審批,提高效率,優(yōu)化服務(wù),推行電子政務(wù),加強(qiáng)信息共享;于11月下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范煙草專賣許可證行政許可文書使用和管理的通知》,要求各級煙草專賣局要建立完整的煙草專賣許可證行政許可文書電子檔案,且電子檔案包含煙草專賣許可證申請、辦理或管理過程中涉及的所有文書和各類材料,包括直接在許可證信息系統(tǒng)中生成的各類文書,以及由許可證辦理人員掃描上傳至許可證信息系統(tǒng)的線下生成和收集的相關(guān)書面材料,如線下填寫的申請、有關(guān)記錄及照片等;在2018年5月的全面深化改革工作要點(diǎn)會議上明確落實(shí)“放管服”改革要求,實(shí)行電子許可證、電子準(zhǔn)運(yùn)證改革,進(jìn)一步提升專賣許可管理服務(wù)能力,提高工作效率,減少管理成本,為煙草專賣品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)和廣大零售戶提供更為便利的服務(wù),尤其于年底前在部分地區(qū)完成電子許可證、電子準(zhǔn)運(yùn)證試點(diǎn)工作;于7月下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范煙草專賣零售許可證辦理切實(shí)解決群眾辦證堵點(diǎn)問題的緊急通知》,指出了國家局正按照國務(wù)院加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”,實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”等要求,協(xié)調(diào)國家市場監(jiān)管總局有關(guān)部門,研究實(shí)施煙草零售許可管理系統(tǒng)與工商營業(yè)執(zhí)照數(shù)據(jù)系統(tǒng)對接,實(shí)現(xiàn)電子營業(yè)執(zhí)照數(shù)據(jù)共享。綜合上述,加快煙草專賣零售許可證檔案電子化管理已是新時代煙草企業(yè)的重點(diǎn)任務(wù)和管理要求。

    二、煙草專賣零售許可證檔案電子化管理的實(shí)踐沖突分析

    (一)法律抽象與認(rèn)識偏差。數(shù)字化信息服務(wù)的社會規(guī)范是網(wǎng)絡(luò)用戶開展網(wǎng)絡(luò)活動的前提和基礎(chǔ),尚且未有一部數(shù)字化信息服務(wù)的法律,數(shù)字化信息服務(wù)還缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn),缺乏足夠的權(quán)威性。這對企業(yè)開展檔案電子化管理工作有一定程度上的影響。為了彌補(bǔ)法律缺失的短板,國家檔案局于2018年1月出臺了《電子檔案管理系統(tǒng)基本功能規(guī)定》,明確了電子檔案管理系統(tǒng)的定義,即檔案機(jī)構(gòu)運(yùn)用信息技術(shù)手段對電子檔案進(jìn)行接收、整理、保存和提供利用的計(jì)算機(jī)軟件系統(tǒng),且適用于國家各級各類檔案館、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位。這個規(guī)定的出臺,有利于各個企業(yè)著手建立起各自的電子檔案管理制度。但煙草行業(yè)尚未著手建立相應(yīng)的電子檔案管理制度,僅要求各級煙草部門在辦理煙草專賣零售許可證事項(xiàng)時,盡量實(shí)現(xiàn)電子化檔案管理,缺乏統(tǒng)一的規(guī)范、明細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)和清晰的認(rèn)識。這很大程度上會對煙草企業(yè)的發(fā)證機(jī)關(guān)管理決策者帶來較大的影響,即究竟是要開展檔案電子化管理還是不開展、如何去開展,導(dǎo)致他們猶豫不決。因此,由于法律抽象和實(shí)踐認(rèn)識偏差引起的沖突性,導(dǎo)致個別煙草企業(yè)能大膽邁出改革步伐,實(shí)踐煙草專賣零售許可證檔案電子化管理,而一些煙草企業(yè)依然停留在傳統(tǒng)的紙質(zhì)檔案管理模式。

    (二)電子檔案生成與傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案沖突。自2017年起,全國大部分省市煙草企業(yè)啟用了國家煙草專賣局三統(tǒng)一辦證系統(tǒng),并在各級政府加快行政許可“放管服”改革的主導(dǎo)和“一張審批網(wǎng)”的部署下,已經(jīng)將申請人、辦理機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)三位一體融入一個完整、成熟的電子檔案管理體系,實(shí)現(xiàn)了全過程申請數(shù)據(jù)可以查詢、辦理進(jìn)度可以掌控、超時審批可以監(jiān)督。例如,海南煙草企業(yè)通過“互聯(lián)網(wǎng)不見面審批”“極簡審批”“一網(wǎng)通辦”的網(wǎng)上辦證模式和省政府“審批大廳”的電子數(shù)據(jù)全事項(xiàng)對接,使得整個辦證流程體現(xiàn)的是煙草專賣零售許可證申辦電子數(shù)據(jù)的生成、管理、服務(wù)和利用。然而,一些煙草發(fā)證機(jī)關(guān)在受理煙草專賣零售許可證各項(xiàng)業(yè)務(wù)的網(wǎng)上預(yù)約申請時,由于互聯(lián)網(wǎng)存在虛擬性特點(diǎn)以及申請人因不懂網(wǎng)上操作而請他人代辦的情形,通常會對生成的申請電子數(shù)據(jù)存有質(zhì)疑,不宜作為電子檔案進(jìn)行收集整理。相反,通過實(shí)體面對面的受理申請方式,由申請人當(dāng)場簽字確認(rèn),反而更能體現(xiàn)申辦材料紙質(zhì)檔案的真實(shí)性。因此,在選擇電子化檔案和紙質(zhì)檔案時,更多的煙草發(fā)證機(jī)關(guān)傾向于后者,而沖突的根源在于對電子檔案真實(shí)性的不確定性。

    (三)電子數(shù)據(jù)傳輸過程的不可改變性與紙質(zhì)材料可改變性沖突。以往煙草發(fā)證機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員通過紙質(zhì)材料受理、核查、審批申辦人提出的煙草專賣零售許可證各項(xiàng)業(yè)務(wù)申請,在填寫一系列格式文書的過程中,難免出現(xiàn)填寫錯誤的個別信息,此時需要經(jīng)過執(zhí)法技術(shù)處理并經(jīng)過申辦人確認(rèn),有的卷宗材料個別錯誤信息事后才發(fā)現(xiàn),也需要經(jīng)過執(zhí)法技術(shù)處理,從這一個過程來看,傳統(tǒng)紙質(zhì)卷宗檔案具有可改變性的特點(diǎn)。反觀推行電子化檔案管理后,申辦人通過互聯(lián)網(wǎng)預(yù)約提交申請成功后,其個人基本信息若填寫錯誤是不能重新修改的,需要進(jìn)行第二次網(wǎng)上預(yù)約生成電子數(shù)據(jù);管理者在對申辦人提交材料進(jìn)行主體資格、真實(shí)性審查時,會登錄國家各級政務(wù)公開網(wǎng)站,以截圖的方式采集申辦人的基本信息,而這種截圖就是一種原樣的電子證實(shí)材料;在實(shí)地上門受理、核查拍照的環(huán)節(jié)中,申辦人、執(zhí)法人員將事項(xiàng)表、受理單、核查表填寫完畢,執(zhí)法人員會直接將這些材料以電子儀器拍照并上傳至辦證系統(tǒng),走完流程后,這些原始電子照片即留存于辦證系統(tǒng),不能做任何修改,如果事后發(fā)現(xiàn)個別信息填寫錯誤,那么需要重新啟動辦證流程。從這三個檔案電子化管理環(huán)節(jié)來看,辦證系統(tǒng)所采集的電子數(shù)據(jù)具有不可改變性。為了保留執(zhí)法過程的主動性和事后處理的靈活性,煙草發(fā)證機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員更傾向于使用傳統(tǒng)紙質(zhì)材料進(jìn)行管理,而極不情愿推行檔案電子化管理。這種沖突的根源在于檔案電子化管理的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)較為嚴(yán)格。

    (四)電子系統(tǒng)默認(rèn)簽字與法律風(fēng)險沖突。從法律角度而言,國家《行政訴訟法》已將電子數(shù)據(jù)納入八大證據(jù)種類之一;電子證據(jù)的可采性認(rèn)定規(guī)則解決的是電子數(shù)據(jù)能否被司法機(jī)關(guān)采納和能否進(jìn)行其他證明活動的基礎(chǔ);電子證據(jù)主要從客觀性、關(guān)聯(lián)性、合法性三個方面進(jìn)行認(rèn)定,尤其電子數(shù)據(jù)必須是客觀的。再從煙草發(fā)證機(jī)關(guān)辦證系統(tǒng)的流程運(yùn)行情況來看,系統(tǒng)默認(rèn)各級負(fù)責(zé)審核、審批的管理者電子簽字是客觀的,不能被修改,通過截圖方式即可提取辦理、審核、審批全過程作為電子證據(jù)。而實(shí)踐的過程中,一些負(fù)責(zé)審核、審批的管理者致力于紙質(zhì)材料的簽字,系統(tǒng)流程辦理涉及的電子簽字則授權(quán)于一般辦理者履行完程序即可,這樣可以避免因辦證系統(tǒng)默認(rèn)簽字方式所引起的行政訴訟法律風(fēng)險。引起這種沖突的根源在于管理者對辦證系統(tǒng)電子簽字的法律界定存有疑慮。

    三、采取有效管理控制途徑,實(shí)現(xiàn)檔案電子化管理創(chuàng)新出成效

    (一)不斷健全檔案電子化管理制度。煙草專賣管理信息化的健康、穩(wěn)定發(fā)展,離不開一套完整統(tǒng)一的法律和政策框架,一方面要善于利用已有的法律法規(guī),另一方面也要積極地探索行業(yè)內(nèi)的相關(guān)政策規(guī)定,更好地促進(jìn)信息化發(fā)展。若能在法律體系內(nèi)明確電子檔案的法律效力,即用法律的形式明確電子檔案在法律上的效力,其證據(jù)效力就能得到法律認(rèn)可。這對于推進(jìn)煙草專賣零售許可證檔案電子化管理制度構(gòu)建具有實(shí)踐意義。盡管煙草行業(yè)對加強(qiáng)煙草專賣零售許可證檔案電子化管理做了重要的工作要求,但適當(dāng)結(jié)合《電子檔案管理系統(tǒng)基本功能規(guī)定》,進(jìn)一步建立起行業(yè)內(nèi)電子檔案管理系統(tǒng)的管理規(guī)定,讓各煙草企業(yè)的發(fā)證機(jī)關(guān)有據(jù)可依,消除疑慮,有益于大力推進(jìn)煙草專賣零售許可證檔案電子化管理。

    (二)不斷優(yōu)化升級辦證電子系統(tǒng)功能。加強(qiáng)最新技術(shù)的獲取,同時全面保證安全和可靠性。在計(jì)算機(jī)時代當(dāng)中,信息和安全技術(shù)不斷發(fā)展,相關(guān)的技術(shù)手段日新月異,而信息的檔案規(guī)避風(fēng)險最為有效的方式,就是針對技術(shù)進(jìn)行創(chuàng)新,只有通過這樣的方式,才可以保證電子信息檔案得到相關(guān)的安全保護(hù)。煙草專賣零售許可證的辦證系統(tǒng)要實(shí)現(xiàn)完全的電子化管理,應(yīng)對電子資料采集功能進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新,例如增設(shè)導(dǎo)航進(jìn)行位置定位和拍攝功能、電子身份證明數(shù)據(jù)與工商數(shù)據(jù)能在辦證系統(tǒng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)完全數(shù)據(jù)共享功能,真正實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通,一證通辦”的電子化全程管理。煙草企業(yè)也可以開發(fā)辦證系統(tǒng)的輔助APP移動辦公軟件(目前僅開發(fā)應(yīng)用于市場監(jiān)管數(shù)據(jù)查詢),通過移動終端來采集電子材料,便于審核審批負(fù)責(zé)人及時移動辦公;同時要加強(qiáng)對移動終端信息檔案的安全管理,根據(jù)需要采取電子簽名、數(shù)字加密和安全認(rèn)證等技術(shù)手段,防止非授權(quán)訪問或者信息檔案外泄,引發(fā)信息安全防護(hù)的法律風(fēng)險。

    (三)持續(xù)改善外部申辦環(huán)境。煙草企業(yè)實(shí)施互聯(lián)網(wǎng)不見面審批辦證模式,要求實(shí)現(xiàn)檔案電子化管理,但對管理者而言,相對沖突的問題主要集中在電子申辦材料是否為申辦人所為,即由互聯(lián)網(wǎng)虛擬環(huán)境引起的申辦人真實(shí)性問題。為了方便申辦人在互聯(lián)網(wǎng)提出煙草專賣零售許可證各項(xiàng)業(yè)務(wù)申請,煙草企業(yè)會開發(fā)對外服務(wù)的申辦網(wǎng)站、微信公眾號等,通過電子數(shù)據(jù)對接的方式,轉(zhuǎn)入辦證系統(tǒng)后臺進(jìn)行辦理。但是以申辦網(wǎng)站、微信公眾號為主要支撐的外部申辦環(huán)境,僅限于簡單的電子信息輸入、電子材料上傳,對申辦人的真實(shí)性缺乏數(shù)據(jù)認(rèn)證,存在一個賬號可以代辦多個申辦人申請事項(xiàng)的問題,無法鑒定其申辦過程究竟是代理或者申辦人自身所為。因此,煙草企業(yè)可以通過增加視頻、自拍等功能來持續(xù)改善外部申辦環(huán)境,使申辦人與申辦電子材料提交過程的記錄始終保持一致性和原始性。

    (四)強(qiáng)化檔案電子化管理責(zé)任意識。推行辦證系統(tǒng)電子化管理的最大優(yōu)勢在于將煙草專賣零售許可證辦理事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)時動態(tài)化監(jiān)督管理,避免靜態(tài)的紙質(zhì)審核審批造成延時、超時以及久拖不決、相互推扯等問題出現(xiàn),將流程環(huán)節(jié)與法律法規(guī)相結(jié)合,符不符合辦理事項(xiàng)一目了然,責(zé)任界限清晰,這種檔案電子化管理更有利于提高層級管理者的管理責(zé)任意識,從而規(guī)范自律,進(jìn)而規(guī)避亂作為、亂執(zhí)法的行為。

    四、結(jié)語

    盡管當(dāng)前煙草企業(yè)缺乏一套完整的檔案電子化革新管理制度,但在國家政府部門“一網(wǎng)通辦”的改革促進(jìn)下,煙草專賣零售許可證的外部申辦環(huán)境與后臺辦理系統(tǒng)已經(jīng)具備實(shí)施檔案電子化管理的現(xiàn)實(shí)條件,只要重視解決檔案電子化管理實(shí)踐沖突問題,突破傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案管理模式,把控好持續(xù)性創(chuàng)新管理途徑,實(shí)現(xiàn)全過程行政許可檔案電子化管理指日可待。

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