地方高校財(cái)政資金投入績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀研究
——以江蘇省地方高校為例

周奇杰

（南京師范大學(xué) 江蘇南京 210023）

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高、市場(chǎng)發(fā)育程度相對(duì)完善的江蘇省，高等教育的發(fā)展規(guī)模、整體水平和綜合實(shí)力穩(wěn)居全國(guó)前列?！笆濉遍_局以來，江蘇省在加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的引領(lǐng)下，高等教育內(nèi)涵式發(fā)展開啟了一個(gè)新的階段。江蘇省入選國(guó)家“雙一流大學(xué)”建設(shè)的高校有兩所，入選“雙一流學(xué)科”建設(shè)的高校有15所。一些行業(yè)特色學(xué)科和新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)相關(guān)學(xué)科在國(guó)內(nèi)學(xué)科評(píng)估中的結(jié)果良好，展現(xiàn)了江蘇省地方高校的發(fā)展特色。目前，江蘇省有普通高校143所，獨(dú)立學(xué)院24所，普通高等教育在校生190.74萬人，毛入學(xué)率為57.5%。地方高校的經(jīng)費(fèi)和資產(chǎn)規(guī)模不斷增加，95.5%以上的高校建立了新校區(qū)，形成了一大批優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。2016年高等教育投入近540億元，占江蘇省教育總投入的22.46%。財(cái)政資金是實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)職能的財(cái)力保證。隨著高等教育改革向縱深方向發(fā)展，國(guó)家對(duì)高等教育越來越重視，作為教育強(qiáng)省的江蘇省，高等教育的財(cái)政資金投入規(guī)模不斷增長(zhǎng)，財(cái)政資金的投入效益受到了越來越多的關(guān)注。

一、江蘇省地方高校財(cái)政資金投入現(xiàn)狀

江蘇省省委省政府圍繞建設(shè)現(xiàn)代化教育強(qiáng)省、始終堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展，按照國(guó)家和省政府的決策部署，努力拓展教育經(jīng)費(fèi)來源渠道，深化江蘇省高等教育領(lǐng)域“放管服”改革，推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，不斷提高高校經(jīng)費(fèi)投入保障水平，為江蘇省高等教育改革發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的財(cái)力保障。

（一）江蘇省高等教育投入保障水平穩(wěn)步提升

隨著江蘇省高等教育事業(yè)的發(fā)展，財(cái)政資金投入不斷增長(zhǎng)。

從總量和結(jié)構(gòu)來看：教育經(jīng)費(fèi)中財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的占比逐年提高，2018年，江蘇省地方教育經(jīng)費(fèi)總投入2 827.64億元，比上年增長(zhǎng)231.58億元，其中國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入2 254.21億元，比上年增長(zhǎng)7.63%。2017年江蘇省地方高等教育總投入553.97億元，比上年增長(zhǎng)3.06%，其中，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)達(dá)322.6億元，占高等教育經(jīng)費(fèi)總投入的58.2%，高于上年2.3個(gè)百分點(diǎn)，財(cái)政資金投入的主渠道作用進(jìn)一步強(qiáng)化。從生均看：2017年高校生均教育支出達(dá)32 542元，比上年增加1 900元，增長(zhǎng)6.2%，其中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)支出20 751元，比上年增加1 043元，增長(zhǎng)5.3%。

（二）高等教育重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目投入力度加大

2017年，江蘇省集中財(cái)力，聚焦重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，有力地保障了高峰學(xué)科建設(shè)、杰出人才培養(yǎng)、重大成果產(chǎn)出和創(chuàng)新發(fā)展引領(lǐng)等重點(diǎn)任務(wù)。其中，高水平大學(xué)建設(shè)投入8.4億元，優(yōu)勢(shì)學(xué)科建設(shè)、品牌專業(yè)、協(xié)同創(chuàng)新和特聘教授等四大工程建設(shè)當(dāng)年投入16.6億元，“十二五”以來已累計(jì)投入110億元，建成了一大批標(biāo)志性成果。江蘇省15所高校被遴選進(jìn)入國(guó)家“雙一流”建設(shè)單位。啟動(dòng)實(shí)施江蘇省高水平大學(xué)建設(shè)工程，啟動(dòng)建設(shè)資金50億元。遴選江蘇省高水平高職院校22所，立項(xiàng)建設(shè)230個(gè)高職高水平骨干專業(yè)?，F(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)專項(xiàng)資金6.4億元、師資隊(duì)伍建設(shè)專項(xiàng)資金4.1億元。中央財(cái)政支持地方高校發(fā)展專項(xiàng)資金8.4億元，有力地促進(jìn)了地方高校內(nèi)涵建設(shè)。另外，緊密圍繞國(guó)家教育扶貧、精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略，在高等教育階段，統(tǒng)籌中央資金等撥付學(xué)生資助經(jīng)費(fèi)19.4億元，資助在校本?？粕脱芯可?6萬人次。發(fā)放各類國(guó)家助學(xué)貸款7億元，資助在校大學(xué)生10萬人。

二、江蘇省地方高校財(cái)政資金投入績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問題

江蘇省對(duì)高等教育的發(fā)展愈加重視，高校的財(cái)政資金投入規(guī)模不斷增長(zhǎng)，高校經(jīng)費(fèi)中財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的占比逐年提高。但是在績(jī)效評(píng)價(jià)工作的不斷實(shí)踐中，出現(xiàn)了一些問題：

（一）缺乏重要的績(jī)效管理理念

長(zhǎng)期以來，國(guó)家對(duì)公辦高校的財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入一般以規(guī)模大小，而不是以效益高低為價(jià)值取向，注重每年投入高等教育經(jīng)費(fèi)的增加數(shù)量或增長(zhǎng)速度，對(duì)高校的投資管理和支出績(jī)效不夠重視。高校在預(yù)算編制和執(zhí)行管理中更多地考慮資金的使用問題，重投入輕管理，沒有充分考慮資金的使用績(jī)效，更沒有建立起科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，沒有形成全面預(yù)算績(jī)效管理理念。

（二）缺乏良好的績(jī)效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)

一方面，財(cái)政資金投入產(chǎn)出績(jī)效的不確定性。高校的主要職能是立德樹人，注重人才培養(yǎng)、教師隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究、國(guó)際合作以及社會(huì)服務(wù)，是對(duì)學(xué)生知識(shí)和技能的培養(yǎng)，學(xué)生畢業(yè)后從事科學(xué)研究工作或服務(wù)于社會(huì)，這種產(chǎn)出具有滯后性，也難以度量。

另一方面，高校本身的辦學(xué)層次和教育質(zhì)量水平的不確定性。在學(xué)校投入和建設(shè)方面，不同的高校在基礎(chǔ)設(shè)施、學(xué)科專業(yè)、師資隊(duì)伍等軟硬件方面存在很大差異，不同高校在財(cái)政資金投入上也有很大差別，所以高校對(duì)產(chǎn)出的度量具有模糊性和不確定性，給財(cái)政資金投入績(jī)效評(píng)價(jià)工作帶來了一定的困擾。

（三）缺乏科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系

高?？?jī)效產(chǎn)出的綜合影響因素有很多，目前江蘇省已有的財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，不能很好地滿足財(cái)政資金投入績(jī)效評(píng)價(jià)的需要，指標(biāo)的選擇過分依賴成果的層次及數(shù)量。在高等教育的發(fā)展過程中，作為一個(gè)立德樹人的教育主體，面對(duì)的個(gè)體是學(xué)生，在產(chǎn)出過程中很難進(jìn)行簡(jiǎn)單的評(píng)價(jià)，很多指標(biāo)難以量化，而現(xiàn)有的評(píng)價(jià)模式主要依靠定性分析，對(duì)定量指標(biāo)的選擇相對(duì)較少，存在指標(biāo)選擇上的不均衡性。目前，江蘇省還沒有建立起完善的高校財(cái)政資金投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

（四）缺乏可行的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

目前江蘇省地方高校財(cái)政資金投入績(jī)效評(píng)價(jià)以自評(píng)和官方評(píng)價(jià)為主，可能存在評(píng)價(jià)角色的重疊，評(píng)價(jià)結(jié)果常出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)不一致的情況，評(píng)價(jià)結(jié)果的獨(dú)立性受到了影響，缺乏合理客觀的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。此外，缺乏社會(huì)第三方評(píng)價(jià)。第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)往往擁有專業(yè)的評(píng)估人才及評(píng)估技術(shù)，缺乏專業(yè)機(jī)構(gòu)的介入，難以客觀回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，體現(xiàn)財(cái)政資金投入的效益性。

三、完善江蘇省地方高校財(cái)政資金投入績(jī)效評(píng)價(jià)的政策建議

黨的十九大報(bào)告中指出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”，給財(cái)政支出管理提出了新要求。隨著高等教育投入后“4%”時(shí)代的到來，教育經(jīng)費(fèi)投入逐步增多，資金使用的自主權(quán)逐步下放，教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管力度逐步加大，在政府預(yù)決算公開、預(yù)算績(jī)效管理不斷加強(qiáng)的背景下，改革完善江蘇省地方高校財(cái)政資金投入體制機(jī)制，全面實(shí)施績(jī)效管理，提高財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)的使用效率，改革和完善財(cái)政教育支出管理，提高地方高校財(cái)政資金使用績(jī)效，是政府、高校和社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

（一）政府加大績(jī)效評(píng)價(jià)宣傳，創(chuàng)建績(jī)效評(píng)價(jià)管理基礎(chǔ)

江蘇省地方高校實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)制度應(yīng)由省級(jí)政府主管部門組織實(shí)施，既可以發(fā)揮財(cái)政資金投入的導(dǎo)向作用，也可以引導(dǎo)高校加大內(nèi)涵建設(shè)投入，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。近年來，高等教育財(cái)政撥款制度正在逐漸合理化推進(jìn)，越來越多的項(xiàng)目在立項(xiàng)或者申報(bào)階段就要求提供績(jī)效目標(biāo)，在項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)時(shí)也開始注重績(jī)效目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)。但也存在同一經(jīng)費(fèi)來源渠道對(duì)于經(jīng)費(fèi)績(jī)效有不同表述的問題，對(duì)于政府部門項(xiàng)目的結(jié)項(xiàng)考核無法使用同一套標(biāo)準(zhǔn)去衡量項(xiàng)目的績(jī)效。就這一問題，無論是管理方還是經(jīng)費(fèi)來源渠道，都應(yīng)當(dāng)確定部門預(yù)算績(jī)效管理職責(zé)，加大對(duì)績(jī)效管理理念的宣傳，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)執(zhí)行力度，通過宣傳，形成自上而下的全行業(yè)績(jī)效管理理念，制定高校財(cái)政資金投入績(jī)效評(píng)價(jià)考核管理辦法，實(shí)現(xiàn)財(cái)政專項(xiàng)資金撥款與地方高?？?jī)效考核掛鉤。通過自上而下的績(jī)效管理、績(jī)效評(píng)價(jià)考核體系，發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向激勵(lì)作用，引導(dǎo)高校負(fù)責(zé)人關(guān)注高校立德樹人目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在高校領(lǐng)域形成良好的績(jī)效管理、績(jī)效評(píng)價(jià)理念，促進(jìn)高?？?jī)效管理水平質(zhì)的提升。

高校財(cái)政資金投入績(jī)效評(píng)價(jià)工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各職能管理部門做好充分的績(jī)效管理基礎(chǔ)工作，高等教育辦學(xué)理念、地區(qū)差異、師資隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、管理層知識(shí)結(jié)構(gòu)等的不同都對(duì)財(cái)政資金投入績(jī)效管理工作提出了不同的要求，不能使用同一套指標(biāo)或者同一種模式去評(píng)價(jià)不同來源渠道的財(cái)政資金，使用同一種標(biāo)準(zhǔn)也有失公允。因此，高校管理部門、財(cái)務(wù)部門必須建立一整套高校財(cái)政資金投入績(jī)效指標(biāo)考核評(píng)價(jià)體系。參評(píng)高校要圍繞績(jī)效目標(biāo)的要求來收集數(shù)據(jù)，從高校提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品——高等教育的投入、產(chǎn)出以及人才培養(yǎng)、教師隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究、國(guó)際合作以及社會(huì)服務(wù)等評(píng)價(jià)指標(biāo)方面收集近五年的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，逐級(jí)匯總形成總的數(shù)據(jù)庫，為財(cái)政資金投入績(jī)效評(píng)價(jià)工作提供真實(shí)有效的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

（二）建立績(jī)效評(píng)價(jià)制度，對(duì)接全面預(yù)算績(jī)效管理

實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)，通過競(jìng)爭(zhēng)的方式解決高等教育辦學(xué)活力和投資效益之間的問題，體現(xiàn)了新時(shí)代江蘇省高等教育投入機(jī)制改革的新理念。目前江蘇省地方高校財(cái)政資金投入績(jī)效評(píng)價(jià)工作還處于探索階段，在全面推行國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，在全社會(huì)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的背景下，江蘇省地方高校財(cái)政資金投入的績(jī)效評(píng)價(jià)工作更要走在前列，貫徹執(zhí)行《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》《省教育廳關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的通知》等文件精神，政府部門在績(jī)效管理的基礎(chǔ)上應(yīng)加強(qiáng)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重視，建立科學(xué)規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，明確相關(guān)的主體，通過對(duì)績(jī)效目標(biāo)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)來實(shí)現(xiàn)“誰支出、誰負(fù)責(zé)”的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，以績(jī)效評(píng)價(jià)為契機(jī)，建立起以績(jī)效管理為核心的高校財(cái)政資金管理新體系新制度，逐步實(shí)現(xiàn)從投入管理向績(jī)效管理的轉(zhuǎn)變。

以政府為主導(dǎo)，盡快建立江蘇省地方高校財(cái)政資金投入績(jī)效評(píng)價(jià)制度，以五年為一個(gè)周期，定期實(shí)施評(píng)價(jià)或每年評(píng)價(jià)前五年的財(cái)政資金投入產(chǎn)出績(jī)效，通過建立績(jī)效評(píng)價(jià)的長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)高校轉(zhuǎn)變重投入輕績(jī)效的現(xiàn)狀，制定以績(jī)效為導(dǎo)向的高等教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)高校健康快速發(fā)展。

（三）注重評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，改革完善績(jī)效撥款制度

江蘇省地方高校實(shí)施財(cái)政資金投入績(jī)效評(píng)價(jià)制度，是對(duì)江蘇省地方高校財(cái)政資金投入產(chǎn)出情況客觀公正的評(píng)價(jià)，應(yīng)該堅(jiān)持問題導(dǎo)向，各高校圍繞績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果形成總結(jié)報(bào)告，建立績(jī)效管理激勵(lì)機(jī)制，找出財(cái)政資金支出全過程中的薄弱環(huán)節(jié)和存在的問題，有針對(duì)性地完善內(nèi)部績(jī)效管理工作。在實(shí)施江蘇省地方高校財(cái)政資金投入績(jī)效評(píng)價(jià)制度的基礎(chǔ)上，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，探索建立績(jī)效撥款制度。在學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)內(nèi)外高校實(shí)施績(jī)效撥款制度的基礎(chǔ)上，改革完善江蘇省地方高校財(cái)政撥款制度。

省政府教育、財(cái)政主管部門要重視績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，在充分尊重高校辦學(xué)自主權(quán)和學(xué)校自身特色的同時(shí)，通過績(jī)效評(píng)價(jià)考核結(jié)果，在績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上動(dòng)態(tài)調(diào)整財(cái)政資金的投入方式、方向及金額，將財(cái)政資金分配到最需要的地方，形成“用錢必問效，無效必問責(zé)”的約束機(jī)制，更好地發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用。

（四）引入社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，建立科學(xué)公正的考核體系

在評(píng)價(jià)機(jī)制上，應(yīng)引入相對(duì)獨(dú)立的有資質(zhì)的社會(huì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，跳出原有的領(lǐng)導(dǎo)專家打分、各高?；ピu(píng)、省里抽查等模式，站在一個(gè)更加客觀公正的角度看待江蘇省地方高校財(cái)政資金投入產(chǎn)出績(jī)效情況，建立一套評(píng)價(jià)指標(biāo)合理、評(píng)價(jià)體系科學(xué)、評(píng)價(jià)方法公正的地方高校財(cái)政資金投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系，引導(dǎo)財(cái)政資金更好地助力地方高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展，為后續(xù)探索建立績(jī)效撥款制度，改革完善江蘇省地方高校財(cái)政撥款制度提供切實(shí)可行的政策建議和決策參考，從而形成高校評(píng)價(jià)與外部評(píng)價(jià)相結(jié)合、自我監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的有效機(jī)制，對(duì)于規(guī)范高校財(cái)政資金的管理和使用、提高財(cái)政資金使用效益、有效推進(jìn)高校加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)、提高質(zhì)量效益、推動(dòng)高校科學(xué)發(fā)展都有著十分積極的影響。

綜上，本文梳理了目前江蘇省地方高校財(cái)政資金投入績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀。在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的背景下，對(duì)高校財(cái)政資金投入績(jī)效進(jìn)行合理、客觀的評(píng)價(jià)是管理部門的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，本文的研究可以為相關(guān)主管部門改革完善地方高校財(cái)政資金投入績(jī)效評(píng)價(jià)工作提供理論依據(jù)和決策參考。