后勤事業(yè)單位資產(chǎn)管理和財務管理的協(xié)同監(jiān)管

李新成（高級會計師）

（國家市場監(jiān)督管理總局北京100820）

一、引言

后勤事業(yè)單位（也稱機關服務中心）是為適應社會主義市場經(jīng)濟體制和政府機構改革的要求，以機關后勤服務社會化為方向，組建的為政府機關提供勞務和技術的服務保障和事務管理機構，隸屬于政府機關。其職能主要體現(xiàn)在三個方面：一是為機關干部職工提供必要的工作服務和生活服務；二是承擔公共機構節(jié)能、交通安全、計劃生育、愛國衛(wèi)生、人防、綠化等事務性管理工作；三是依托資源優(yōu)勢，增強經(jīng)濟實力，為機關正常運轉(zhuǎn)提供有力保障。

后勤事業(yè)單位的服務對象是政府機關及其干部職工，通過機關內(nèi)部合理配置和運行各類資源，為機關有序運轉(zhuǎn)和履行職能提供后勤保障。后勤事業(yè)單位與政府機關建立經(jīng)濟核算關系，簽訂購買服務合同，享有被授權經(jīng)營管理政府財產(chǎn)的民事權利，使用非經(jīng)營性資產(chǎn)提供非盈利性服務，使用經(jīng)營性資產(chǎn)創(chuàng)造經(jīng)濟效益。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，后勤事業(yè)單位管理的資產(chǎn)規(guī)模迅速增長，管理任務愈來愈重，管理要求愈來愈高，維護資產(chǎn)安全完整、防止浪費流失、保障保值增值非常重要。

“管理科學化、保障法制化、服務社會化”是后勤事業(yè)單位改革發(fā)展的基本方向。事業(yè)單位分類改革在不斷推進，后勤服務社會化在不斷深化，政府購買服務舉措在不斷創(chuàng)新，后勤事業(yè)單位更是在加快腳步不斷進行深耕細作，轉(zhuǎn)變運行機制，拓展服務領域，引進社會服務管理，提升服務效能，使其所掌管的資產(chǎn)資金得到更加充分利用，服務成本不斷降低，經(jīng)濟效益不斷提高，資產(chǎn)資金規(guī)模持續(xù)積累。與此同時，管好用好如此龐大體量的資產(chǎn)，必須加強資產(chǎn)管理和財務管理，構建有效的監(jiān)督管理機制，進行精細化管理、專業(yè)化服務，更好地保障資產(chǎn)資金保值增值并發(fā)揮效益，更好地保障后勤服務社會化改革的順利推進。

二、后勤事業(yè)單位資產(chǎn)管理和財務管理存在的問題

（一）資產(chǎn)管理：調(diào)撥無章，處置隨意

1.資產(chǎn)屬性劃分容易混亂。后勤事業(yè)單位管理資產(chǎn)的權屬比較復雜，有的屬于自有資產(chǎn)，有的屬于機關委托代管資產(chǎn)。分不清資產(chǎn)權屬，登記就容易出錯。一旦出錯，就會出現(xiàn)將機關委托管理的資產(chǎn)劃分為自有資產(chǎn)、將非經(jīng)營性資產(chǎn)劃分為經(jīng)營性資產(chǎn)、將固定資產(chǎn)劃分為消耗性資產(chǎn)等亂象。

2.資產(chǎn)使用不夠規(guī)范。有些后勤事業(yè)單位資產(chǎn)使用比較隨意，程序手續(xù)不夠完備。有的單位不經(jīng)報批將委托代管的國有資產(chǎn)按自有資產(chǎn)進行對外出租；有的單位擅自將公務用車改變用途轉(zhuǎn)為領導專車，或是將下屬企事業(yè)車輛調(diào)配給領導使用；有的單位擅自挪用資金新設公司或者對外投資；有的單位擅自利用國有資產(chǎn)為個人謀取私利；有的單位擅自對一些設備和資產(chǎn)進行私自調(diào)撥。

3.資產(chǎn)處置不夠妥當。有些后勤事業(yè)單位不經(jīng)報批自行變賣國有資產(chǎn)，甚至變賣機關委托代管的資產(chǎn)；有的單位刻意降低國有資產(chǎn)價值對外變賣；有的單位消極或拒絕追償本該歸還的在外出租出借資產(chǎn)，任由其長期掛賬。

（二）財務管理：消極被動，不夠嚴謹

1.后勤服務項目成本核算不夠精細。后勤事業(yè)單位經(jīng)費來源于五方面，即后勤服務結(jié)算收入、財政撥款及上級補助收入、資產(chǎn)出租收入、經(jīng)營收入和其他收入。后勤服務結(jié)算收入是后勤事業(yè)單位最主要的穩(wěn)定的收入來源，是后勤事業(yè)單位與政府機關就服務及委托代管項目簽訂合同的結(jié)算價款，此項收入一般是參照辦公樓（區(qū)）物業(yè)管理服務基本項目收費參考標準、物價指數(shù)增長幅度、機關行政運行經(jīng)費總額等多方因素而定。合同內(nèi)的服務項目很多，基本明確了收費標準定額，但后勤事業(yè)單位很少對各個服務項目的實際成本進行精確測算，對各個服務項目的經(jīng)濟效益掌握不夠詳細，最多對所有服務項目實行綜合經(jīng)費總量控制。這樣，后勤服務項目每要外包一項，服務成本也必須應急測算一次。

2.財務預算不夠嚴謹。后勤事業(yè)單位年度預算編制大體上是采取基數(shù)加增長的方法，比對上年度預算與決算將數(shù)據(jù)加減微調(diào)進行編制。預算編制依據(jù)不夠嚴格，標準不夠細化，考慮未來事業(yè)發(fā)展規(guī)劃較少，資金僅按功能羅列在基本支出、項目支出上，簡單集中堆積在“物業(yè)管理費”“維修費”“委托業(yè)務費”上。這種預算編制方式不能清晰反映后勤服務事項細目，一旦服務項目考慮不周全、經(jīng)費預算不足，就要追加預算或出現(xiàn)經(jīng)費支出無名的現(xiàn)象。年度決算結(jié)果也不易準確衡量預算執(zhí)行情況，有時會使績效考核形同虛設。周而復始，下一年度預算再比照上一年度編制，容易造成預算年年攀高、資金浪費。

3.經(jīng)費報銷審核不夠嚴格。后勤事業(yè)單位的日常監(jiān)督工作主要停留在審核報銷單據(jù)合規(guī)性上，更多地關注報銷金額準確性、發(fā)票真?zhèn)涡浴⑵睋?jù)齊全性、手續(xù)完整性等方面，但在審核經(jīng)費支出合理性上警惕性不強。會計核票現(xiàn)場很難發(fā)現(xiàn)報銷的經(jīng)費是否真實反映后勤服務事項，當以“衛(wèi)生保潔費”“綠植租擺費”“設備維護費”“會議用品費”等日常服務名目開列虛假票據(jù)進行報銷時更是難以及時發(fā)現(xiàn)。

（三）政府采購：規(guī)避集采，操控結(jié)果

1.集中采購不夠嚴格。后勤事業(yè)單位承擔的服務保障事項多且雜，其中的機關辦公場所設備運行、建筑物門窗保養(yǎng)維護、保潔、保安、園林綠化、印刷服務、物業(yè)管理服務、會議服務等項目都已納入了集中采購目錄，上述項目引進社會化服務的額度超過標準時，理應只能委托集中采購機構進行采購。但有的單位委托社會代理機構采購或者自行采購，有的單位以領導班子集體會議形式研究確定采購方式甚至指定供應商，有的單位利用社會中介代理機構控制供應商中標結(jié)果。規(guī)避《政府采購法》《政府采購法實施條例》《招標投標法》，違規(guī)采取分散采購或半集中半分散采購，不按規(guī)定進行集中采購的現(xiàn)象屢見不鮮。

2.采購流程不夠規(guī)范。具體包括：采購的確認、編制、驗收、實施和監(jiān)督等流程不順暢，實施方案不全，采購清單不詳，執(zhí)行步驟銜接不上，過程沒有完全做到公開透明、評定分離；采購人員專業(yè)性不強，不具備招投標、合同、商業(yè)談判、市場調(diào)查及商品、工程和服務等方面的有關知識和技能；采購預算編制質(zhì)量不高，支出項目不夠細化，采購缺乏計劃性，采購實施與后續(xù)資產(chǎn)管理沒有實現(xiàn)信息共享，采購項目評估缺乏外部監(jiān)管，采購審批流程不合理。

3.采購結(jié)果不夠理想。后勤事業(yè)單位的職責涉及到機關物業(yè)方方面面，極有可能存在公權力超越權限、濫用職權的行為，競爭性談判的項目變?yōu)閱我粊碓错椖?，公開招標項目變?yōu)檠堈袠隧椖?，以非公開招標的方式進行采購，出現(xiàn)圍標、串標現(xiàn)象。有的單位通過操縱標書制作、招標時間、資質(zhì)要求、指定品牌等手段，操縱政府采購結(jié)果。有的單位通過限定采購參數(shù)、限定供應商區(qū)域、限定服務標準、限定樣品數(shù)量等手段，使采購結(jié)果有失公平。在采購人環(huán)節(jié)、代理機構環(huán)節(jié)、評標專家環(huán)節(jié)、監(jiān)管環(huán)節(jié)不夠規(guī)范有效時，會出現(xiàn)政府采購暗箱操作，達成控標。以上情況導致政府采購的資產(chǎn)難有質(zhì)量保證，政府采購資金更難以壓縮把控。

（四）工資福利：巧立名目，擅增濫發(fā)

后勤事業(yè)單位大都屬于財政差額撥款單位，除財政性資金外，對其他來源的經(jīng)費具有一定自主使用權，在有關部門核定的工資總額內(nèi)，可以自行決定收入分配形式，這使得有些單位容易借故變相發(fā)放不合規(guī)工資福利。在工資項目與額度方面，有的單位不經(jīng)核準報批，擅自調(diào)整標準；有的單位巧設“特殊崗位通訊費”“加班費”等名目或者利用“打車費”“停車費”“過路過橋費”“考察費”“顧問費”等名目為個別職工提高工資水平；有的單位超過規(guī)定范圍標準發(fā)放津貼補貼；有的單位獎金只增不降，并未隨經(jīng)濟效益好壞浮動，甚至濫發(fā)獎金或是隨意給予職工一次性重獎。在職工福利方面，有的單位在國家統(tǒng)一規(guī)定的福利項目外，自行設立福利項目；有的單位福利項目名不副實，明停暗發(fā)；有的單位擅自增加隱性福利；有的單位違反工會經(jīng)費使用規(guī)定，濫發(fā)津貼、補貼、獎金，發(fā)放錢物、節(jié)禮等；有的單位開辟開支渠道從下屬單位財務賬戶列支福利費。目前，這些現(xiàn)象雖勢有所緩，但仍屢禁不止。

三、構建后勤事業(yè)單位資產(chǎn)和財務協(xié)同監(jiān)管體系

（一）建立服務成本核算與績效評價雙向聯(lián)動監(jiān)管機制

1.核算后勤服務成本，制定成本定額。后勤事業(yè)單位服務的過程，也是經(jīng)費支出隨之發(fā)生的過程。應根據(jù)服務項目成本構成因素，對人員勞務成本與物資消耗成本進行科學歸集分類，在記賬方式上從“流水賬”轉(zhuǎn)為“產(chǎn)品賬”，將歸類的經(jīng)費按照合理的分攤參數(shù)和系數(shù)值分配到對應的服務項目中去，從而核算出服務項目成本。在考慮歷史與未來諸多因素的基礎上，對服務項目成本進行反復測算比較，進一步確定相應單項服務的成本定額。

2.評價經(jīng)費使用效益，控制不合理支出。在加強成本核算的基礎上，要從定性與定量兩個方面對經(jīng)費支出效果進行評價。在定性評價方面，可從服務質(zhì)量和滿意度調(diào)查反饋表中知曉結(jié)果。在定量評價方面，可對服務項目發(fā)生成本、成本定額、合同訂立的收費標準這三個因素進行分析比較，逐項解析差異原因，論證服務經(jīng)費支出的合理性，進而在保證服務質(zhì)量的基礎上進行成本控制，達到節(jié)支增效。

（二）建立物資采購與資產(chǎn)動態(tài)雙向聯(lián)動監(jiān)管機制

1.規(guī)范物資采購行為，保證資金安全高效。在物資采購預算編制上，要從全局把握和審定采購計劃，對物資用品實行動態(tài)定額控制。在物資采購模式上，要側(cè)重選擇集中采購，減少采購次數(shù)，降低無效洽商等沉沒成本。在物資采購方式上，要側(cè)重選擇公開招標，引入競爭，降低采購價格。在物資采購程序上，要公開透明陽光交易。在物資采購限量上，要使庫存物資存量最優(yōu)，盡可能降低庫存，減少資金占用，提高資金周轉(zhuǎn)速度。在物資存儲管理上，要加強臺賬登記，嚴格執(zhí)行出入庫管理制度，定期核查物資狀態(tài)，及時進行損溢調(diào)整，確保物資賬款相符、賬實相符、賬賬相符。

2.嚴格規(guī)范資產(chǎn)管理，防止浪費和流失。要區(qū)分自有資產(chǎn)和代管資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)、消耗性資產(chǎn)和資本性資產(chǎn)、服務性資產(chǎn)和辦公性資產(chǎn)。在資產(chǎn)管理上，要明確權屬、規(guī)范調(diào)配、合規(guī)處置，資產(chǎn)的購置、使用、處理須在嚴格監(jiān)管之下依規(guī)操作與控制。資產(chǎn)的添置須與物資登記管理實現(xiàn)無縫對接，查證能夠一一對應；資產(chǎn)的調(diào)撥與處置須嚴格按照有關規(guī)定和程序執(zhí)行，特別是對資產(chǎn)的投資、抵押、擔保等更要從嚴管理。此外，應充分利用財務系統(tǒng)和資產(chǎn)系統(tǒng)進行實時對賬，建立資產(chǎn)定期清查制度，掌握資產(chǎn)狀態(tài)，充分利用存量資產(chǎn)，設法盤活閑置資產(chǎn)，積極追回流失資產(chǎn)，確保資產(chǎn)使用價值最大化，避免資產(chǎn)采購無度與浪費。

（三）建立薪酬激勵與單位長遠發(fā)展雙向聯(lián)動監(jiān)管機制

1.規(guī)范工資福利范疇、細目和標準。后勤事業(yè)單位執(zhí)行政府會計制度，要明確工資福利的具體項目組成。對于基本工資、津貼補貼、年終一次性獎金、社會基本保險和住房公積金等，要嚴格執(zhí)行事業(yè)單位人事管理與工資制度有關規(guī)定。對于自行設立的獎金，在不突破核定工資總額的前提下，要確?？茖W化、制度化、規(guī)范化。對于職工福利項目，在不違反有關政策并履行報批程序的前提下，要嚴格界定范圍與標準，確保透明化、公平化、公正化。

2.職工績效工資要與單位長遠發(fā)展相匹配?？冃ЧべY要體現(xiàn)按勞分配、效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，既要起到激勵效果，又要嚴以約束；既要充分肯定職工的勞動貢獻，又要與單位經(jīng)營效益同向增減變動。對績效工資漲幅上限應加以限定，不能無節(jié)制只漲不降，也不能大幅超過單位效益增長速度，更不能使人工勞務成本成為包袱影響單位的可持續(xù)發(fā)展。特別是領導人員的績效工資，要使其收入水平與履職情況和單位長遠發(fā)展相聯(lián)系，與本單位職工的平均收入水平保持合理關系。此外，薪酬福利來源渠道和列支項目要合規(guī)，最好建立薪酬信息公開制度。

（四）建立基礎工作與內(nèi)控執(zhí)行雙向聯(lián)動監(jiān)管機制

1.夯實基礎性工作，加強制度建設。一是對財務和資產(chǎn)管理要建章立制。要建立健全財務和資產(chǎn)事項規(guī)范審批制度，任何財務和資產(chǎn)活動都嚴格執(zhí)行報批程序，堅決禁止“打白條”“先花錢后報批”等違規(guī)違章行為。要加強規(guī)章制度的執(zhí)行力管理，將制度建設與實際執(zhí)行統(tǒng)籌起來，加強對單位各部門、工作各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)和控制，保證效果得到落實。二是對財務和資產(chǎn)管理的監(jiān)督檢查要常態(tài)化。要對權力集中、資產(chǎn)聚集、資金密集的重點部門、重點崗位和重點決策環(huán)節(jié)進行監(jiān)督。要對采購資金實行全方位監(jiān)控，確保采購資金管理和支付方式不失控。要建立資金收支監(jiān)管體系，堅決執(zhí)行收支兩條線、票款分離等規(guī)定，科學合理設置財務和資產(chǎn)崗位分工。三是對預算編制要精細化并對預算執(zhí)行效果進行跟蹤。要對單位內(nèi)部資金的流動狀況進行實時監(jiān)管，嚴格控制資金的流向，保證資金管理到位，充分發(fā)揮資產(chǎn)資金使用效益。

2.建立有效的內(nèi)部控制機制。一是要構建完善的內(nèi)部控制制度。要將財務和資產(chǎn)管理工作作為內(nèi)部控制體系建立的基礎。將內(nèi)部控制從會計審核層面延伸到單位各個服務流程的監(jiān)管層面。二是要注重內(nèi)部控制制度的執(zhí)行效率和執(zhí)行效果，避免制度流于形式。定期清理不切實際的內(nèi)控規(guī)章制度，確保內(nèi)控的時效性、可行性。強化對資金使用、資產(chǎn)處置的追蹤問效，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，切實規(guī)范財務和資產(chǎn)管理行為。三是要編制內(nèi)部控制報告。及時掌握政府后勤機構的財務和資產(chǎn)狀況信息，通過財務數(shù)據(jù)分析并與相關業(yè)務部門進行溝通，找出風險點逐項解決，防患于未然。

四、結(jié)論及建議

構建資產(chǎn)和財務協(xié)同監(jiān)管機制，是后勤事業(yè)單位加強資產(chǎn)和財務統(tǒng)一管理的有力措施和堅實基礎，既是日常管理規(guī)范，又是長效管理機制。協(xié)同監(jiān)管需要有三個基本保障：一是搭建數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)資產(chǎn)、財務、采購、合同、薪酬等信息系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)傳輸與對接，促進數(shù)據(jù)共享與監(jiān)測，實現(xiàn)實時監(jiān)控、動態(tài)監(jiān)控；二是實現(xiàn)“三重一大”聯(lián)動監(jiān)管，在內(nèi)外部、上下級之間充分實現(xiàn)橫向、縱向的協(xié)調(diào)配合，加強高層領導與職能部門溝通，有效整合資源優(yōu)勢，形成監(jiān)管合力，共享監(jiān)管成果；三是構建風險預警機制，建立違規(guī)懲罰機制，落實違規(guī)責任追究，及時處置資產(chǎn)和財務疑點，形成系統(tǒng)合力，提高監(jiān)管效能。后勤事業(yè)單位加強資產(chǎn)和財務監(jiān)督管理，并不斷加以改進，能有效促使內(nèi)部管控健全完善，有效維護資產(chǎn)資金安全完整，有效推進機關后勤服務社會化改革，有效保障單位穩(wěn)健持久發(fā)展。構建后勤事業(yè)單位資產(chǎn)和財務協(xié)同監(jiān)管機制是一項系統(tǒng)工程，很多領域，如資產(chǎn)和財務的管理信息化系統(tǒng)的交集模塊的聯(lián)動監(jiān)管還有待深入研究。