“兩段準(zhǔn)入”改革框架下天津?qū)俚睾ｊP(guān)功能與定位研究

張琉瓊

天津商務(wù)職業(yè)學(xué)院，天津300350

一、引言

2018年3月國(guó)務(wù)院頒布《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，根據(jù)該方案，國(guó)務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少8個(gè)、副部級(jí)機(jī)構(gòu)減少7個(gè)，至此，出入境檢驗(yàn)檢疫局正式并入海關(guān)；2018年4月，原海關(guān)商檢正式合并，成立新海關(guān)，進(jìn)行由上至下的機(jī)構(gòu)重組；2019年3月，合并后的新海關(guān)總署在實(shí)現(xiàn)“五統(tǒng)一”（申報(bào)單證、作業(yè)系統(tǒng)、風(fēng)險(xiǎn)研判、指令下達(dá)、現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法）的基礎(chǔ)上，適時(shí)提出了《海關(guān)全面深化業(yè)務(wù)改革2020框架方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）；2019年 9月，海關(guān)上線 3個(gè)監(jiān)察系統(tǒng)：“新一代風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)”、“新一代查驗(yàn)管理系統(tǒng)”及“新一代通關(guān)管理系統(tǒng)”。在機(jī)構(gòu)改革，原海關(guān)商檢重組，基層合并上線新系統(tǒng)的背景之下，“兩段準(zhǔn)入”成為了實(shí)現(xiàn)關(guān)檢業(yè)務(wù)全面融合、更好發(fā)揮海關(guān)口岸管理職能的重要措施。海關(guān)的這一政策不僅僅是為了服務(wù)企業(yè)、促進(jìn)外貿(mào)，更為保就業(yè)穩(wěn)經(jīng)濟(jì)提供了有力支撐。這一政策的具體實(shí)施須由口岸海關(guān)和屬地海關(guān)共同完成。因此，如何在海關(guān)兩段準(zhǔn)入改革框架下使口岸海關(guān)和屬地海關(guān)有效協(xié)同工作，各自發(fā)揮應(yīng)有的功用，以及在兩段準(zhǔn)入改革下找準(zhǔn)屬地海關(guān)的定位，就具有十分重要的研究?jī)r(jià)值。

二、“兩段準(zhǔn)入”操作模式的國(guó)際背景

當(dāng)前國(guó)際貿(mào)易架構(gòu)正在重建，世界貿(mào)易規(guī)則處于不斷變化中，中國(guó)海關(guān)面臨新的挑戰(zhàn)。一是美國(guó)的貿(mào)易打擊使得經(jīng)濟(jì)環(huán)境變得復(fù)雜多變，從一定程度上增加了海關(guān)的應(yīng)對(duì)成本；二是技術(shù)限制及政策等新型非關(guān)稅壁壘層出不窮，阻礙了國(guó)際進(jìn)出口貿(mào)易的自由發(fā)展，客觀上增加了海關(guān)的協(xié)調(diào)難度；三是新冠疫情爆發(fā)以來(lái)國(guó)際形勢(shì)不穩(wěn)定因素增加，來(lái)自于境外的疫情威脅始終存在，給關(guān)境監(jiān)察保護(hù)提出了更高要求。

在此背景下，我國(guó)海關(guān)總署力圖從服務(wù)、技術(shù)、制度三方面進(jìn)行改革，不斷完善運(yùn)行機(jī)制，著力提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。從“重管理輕服務(wù)”到“綜合管理，強(qiáng)化服務(wù)”轉(zhuǎn)變，并且運(yùn)用多元化管理手段和大數(shù)據(jù)時(shí)代的科技創(chuàng)新提升海關(guān)應(yīng)急處置的能力。自此，兩段準(zhǔn)入機(jī)制與該機(jī)制中屬地海關(guān)的功能與定位便成了亟待研究的問(wèn)題。

三、“兩段準(zhǔn)入”作業(yè)模式

如表1所示，“兩步申報(bào)”“兩段準(zhǔn)入”是《海關(guān)全面深化業(yè)務(wù)改革2020框架方案》的主要內(nèi)容。

表1 《海關(guān)全面深化業(yè)務(wù)改革2020框架方案》的主要內(nèi)容

（一）“兩步申報(bào)”操作模式

根據(jù)《方案》，為了進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)境內(nèi)進(jìn)出口企業(yè)的營(yíng)商環(huán)境，海關(guān)總署相繼頒布了“兩步申報(bào)”和“兩段準(zhǔn)入”政策?？梢哉f(shuō)，兩段準(zhǔn)入是兩步申報(bào)的后續(xù)疊加措施。所謂兩步申報(bào)，是指在進(jìn)口貨物時(shí)，不需要向海關(guān)一次性遞交全部（約105項(xiàng)）“完整申報(bào)”項(xiàng)目，而是分段提交，采用“兩步申報(bào)”。第一步：向海關(guān)提供最少9個(gè)項(xiàng)目的“概要申報(bào)”信息，只需這些信息準(zhǔn)確合法，該企業(yè)的運(yùn)輸工具即可批準(zhǔn)進(jìn)境。第二步：在運(yùn)輸工具進(jìn)境后14天內(nèi)補(bǔ)全其余項(xiàng)目。

作為國(guó)家加快提升通關(guān)便利化水平10項(xiàng)措施之一，“兩步申報(bào)”簡(jiǎn)化了進(jìn)口通關(guān)手續(xù)第一步的門檻，減少了企業(yè)初次申報(bào)的時(shí)間和倉(cāng)儲(chǔ)成本，同時(shí)又能提供完整的申報(bào)環(huán)節(jié)，讓企業(yè)在更充裕的時(shí)間內(nèi)提交貨物信息。在完成上述申報(bào)的前提下，符合要求的貨物就可以疊加應(yīng)用“兩段準(zhǔn)入”。

（二）“兩段準(zhǔn)入”監(jiān)管操作模式

與上述的“兩步申報(bào)”一樣，兩段準(zhǔn)入模式的精髓依然在于“分段”。第一段在于“是否允許貨物入境”，第二段則是“是否允許貨物進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)銷售或使用”。

具體監(jiān)管作業(yè)方式為：以進(jìn)境貨物準(zhǔn)予提離口岸海關(guān)監(jiān)管作業(yè)場(chǎng)所（亦可稱作“口岸放行”）為界，進(jìn)行分段監(jiān)管。

第一段監(jiān)管是指海關(guān)根據(jù)貨物來(lái)源地的疫情疫病風(fēng)險(xiǎn)、貨物的屬性（如是否為禁止進(jìn)境物）等特定指標(biāo)綜合研判貨物的風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別，分別實(shí)施監(jiān)管的過(guò)程。如入境拒止（主要用于禁止進(jìn)境物，如固體廢物）、口岸檢查（如對(duì)肉類的檢疫）等。根據(jù)第一段的監(jiān)管結(jié)果，分級(jí)實(shí)施口岸放行，包括無(wú)布控放行、審單放行、附條件提離、轉(zhuǎn)場(chǎng)檢查、轉(zhuǎn)目的地檢查五種方式。無(wú)布控放行是指針對(duì)一些風(fēng)險(xiǎn)較低的貨物，查驗(yàn)系統(tǒng)沒(méi)有抽中則無(wú)條件放行；審單放行指貨物完成全要素申報(bào)后，海關(guān)對(duì)企業(yè)申報(bào)的貨物信息進(jìn)行審核，審核合格后無(wú)需實(shí)貨檢查即可放行；附條件提離指因某種因素導(dǎo)致不能完成檢查，企業(yè)可向海關(guān)出具保函對(duì)貨物進(jìn)行擔(dān)保暫時(shí)提離口岸并等待下一步指令的放行方式；轉(zhuǎn)場(chǎng)檢查和轉(zhuǎn)目的地檢查指口岸對(duì)某些特別貨物不具備檢查條件的情況下，將貨物轉(zhuǎn)移至口岸海關(guān)相關(guān)查驗(yàn)場(chǎng)或轉(zhuǎn)到貨物目的地實(shí)施檢查的放行方式。如天津靜海某企業(yè)，即使在東疆海關(guān)報(bào)關(guān)，企業(yè)仍然可以選擇轉(zhuǎn)目的地檢查，即運(yùn)回靜海海關(guān)轄區(qū)內(nèi)的查驗(yàn)場(chǎng)進(jìn)行檢查，企業(yè)可以根據(jù)自身情況進(jìn)行自主選擇節(jié)省費(fèi)用，同時(shí)也能緩解口岸壓力。

第二段監(jiān)管是指非高風(fēng)險(xiǎn)或風(fēng)險(xiǎn)可控的商品入境后，在其后實(shí)施的監(jiān)管過(guò)程，主要完成完整申報(bào)后的單證檢查及根據(jù)布控指令和監(jiān)管清單作業(yè)要求實(shí)施的目的地檢查。

四、“兩段準(zhǔn)入”在實(shí)際操作中的應(yīng)用評(píng)估

（一）應(yīng)用案例

進(jìn)口大中動(dòng)物檢疫監(jiān)管程序非常復(fù)雜，本文以進(jìn)口大中動(dòng)物檢疫監(jiān)管為例來(lái)具體說(shuō)明“兩段準(zhǔn)入”在實(shí)際操作中的應(yīng)用以及屬地海關(guān)在“兩段準(zhǔn)入”監(jiān)管中的地位功用。

天津靜海某進(jìn)口商擬從新西蘭進(jìn)口一批種牛，從天津東疆口岸入境，口岸海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防控部門在登臨檢疫之后判定該批種牛是否實(shí)施入境拒止和前置攔截，若一切合規(guī)，則會(huì)向口岸海關(guān)和卡口外場(chǎng)地主管海關(guān)下達(dá)相應(yīng)的布控指令，口岸海關(guān)在卡口完成初步檢疫檢查并反饋結(jié)果后，企業(yè)可憑“轉(zhuǎn)場(chǎng)檢查”指令，在海關(guān)監(jiān)督下將種牛提離至卡口外場(chǎng)地 （亦可理解為提離至屬地海關(guān)），開(kāi)展為期45天的隔離檢疫。期間屬地海關(guān)（亦可稱作卡口外場(chǎng)地主管海關(guān)）根據(jù)布控指令要求，對(duì)種牛進(jìn)行狀態(tài)、疫病觀察等檢疫操作，并根據(jù)檢疫結(jié)果綜合研判 “該批種牛是否可以進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)銷售或使用”。在此案例中，可以清晰看到屬地海關(guān)在“兩段準(zhǔn)入”機(jī)制下的進(jìn)場(chǎng)時(shí)間、工作范疇以及承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任。

（二）“兩段準(zhǔn)入”監(jiān)管模式的應(yīng)用價(jià)值評(píng)估

“兩段準(zhǔn)入”監(jiān)管作業(yè)模式于2019年11月起在天津各個(gè)屬地關(guān)區(qū)實(shí)施。第一段監(jiān)管和第二段監(jiān)管可以按照布控指令的要求在對(duì)應(yīng)的口岸海關(guān)或卡口外場(chǎng)地中，在屬地海關(guān)的監(jiān)管下完成相關(guān)監(jiān)管，盡量避免海關(guān)全部監(jiān)管作業(yè)均由口岸海關(guān)完成。企業(yè)可在貨物提離卡口前，向進(jìn)境地口岸海關(guān)申請(qǐng)實(shí)施目的地檢查。從不到一年的實(shí)際工作來(lái)看，該監(jiān)管模式提高了屬地海關(guān)的業(yè)務(wù)量和業(yè)務(wù)水平，充分發(fā)揮屬地海關(guān)功能，減輕了口岸海關(guān)的監(jiān)管壓力（具體如圖1所示）。

從企業(yè)角度來(lái)講，該項(xiàng)措施主要的實(shí)施對(duì)象為進(jìn)口貨物收貨人或者代理人，符合條件的進(jìn)口貨物均可選擇接受海關(guān)兩段監(jiān)管。在實(shí)地調(diào)查中，天津肉類進(jìn)口業(yè)務(wù)中凍肉物流成本大、貨值高，但是“兩段準(zhǔn)入”改革實(shí)施后，驗(yàn)放時(shí)間縮短了60%，自“兩段準(zhǔn)入”模式試運(yùn)行3個(gè)月以來(lái)，企業(yè)的口岸堆存費(fèi)、滯港費(fèi)節(jié)省了近56萬(wàn)元人民幣?？梢?jiàn)，“兩段準(zhǔn)入”查驗(yàn)措施給企業(yè)帶來(lái)了實(shí)實(shí)在在的收益。

圖1 “兩段準(zhǔn)入”在實(shí)際操作中的步驟及意義圖示

（三）“兩段準(zhǔn)入”監(jiān)管模式與國(guó)家安全之間的關(guān)系

目前世界局勢(shì)復(fù)雜多變，海關(guān)保衛(wèi)國(guó)家安全的職能日益重要。2018年的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，把原出入境檢驗(yàn)檢疫劃入海關(guān)總署，總署在實(shí)現(xiàn)申報(bào)單證、作業(yè)系統(tǒng)等作業(yè)步驟“五統(tǒng)一”的基礎(chǔ)上，適時(shí)提出了《方案》，并針對(duì)口岸安全管理準(zhǔn)入的監(jiān)管模式實(shí)施了必要優(yōu)化，提出了“兩段準(zhǔn)入”的作業(yè)模式。一方面，海關(guān)可以在時(shí)空相對(duì)狹窄的口岸迅速完成對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)掌控和快速處置，將核生化爆炸、毒品疫情、非法出版物、洋垃圾走私等方面的安全威脅扼殺在未入境之前，力爭(zhēng)“御敵于國(guó)門之外”，保衛(wèi)了國(guó)家安全。另一方面，可以營(yíng)造更加公平便利的營(yíng)商環(huán)境，大幅提升通關(guān)效能，使出口企業(yè)在時(shí)間與利潤(rùn)兩方面均得到保障，這也切實(shí)增加了我國(guó)進(jìn)出口企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

五、屬地海關(guān)當(dāng)前情況評(píng)估

（一）“兩段準(zhǔn)入”中屬地海關(guān)的定位

《方案》對(duì)于屬地海關(guān)的功能和職責(zé)進(jìn)行了具體定位和明晰，即主要負(fù)責(zé)“一次申報(bào)、分步處置”中的第二步——執(zhí)行“兩中心”部署的指令，并承擔(dān)指令后續(xù)處置。按照“兩段準(zhǔn)入”改革監(jiān)管作業(yè)方式的要求，屬地海關(guān)需要承擔(dān)的任務(wù)還包括第一段監(jiān)管中由卡口外場(chǎng)地主管海關(guān)實(shí)施的卡口外場(chǎng)地檢查放行，以及第二段監(jiān)管中由目的地海關(guān)實(shí)施的目的地檢查放行。這樣的改革使得屬地海關(guān)的功能和任務(wù)更加豐富和多樣，有效地緩解口岸海關(guān)工作量大、擁堵的弊病，同時(shí)也從客觀上增加了工作的難度。

（二）屬地型海關(guān)自身短板

1.職能單一。通關(guān)一體化改革后，屬地型海關(guān)職能變得相對(duì)單一，僅有企業(yè)稽查、加工貿(mào)易以及退補(bǔ)稅等少量工作。關(guān)檢合并后，各屬地海關(guān)事實(shí)上暫時(shí)承接了屬于原檢驗(yàn)檢疫局的屬地查驗(yàn)的職能，但如果關(guān)檢系統(tǒng)徹底合并，這方面的工作也將會(huì)積壓在口岸海關(guān)。如果沒(méi)有兩段準(zhǔn)入改革，則海關(guān)總署持續(xù)深化全國(guó)通關(guān)一體化的改革精神將難以實(shí)現(xiàn)。

2.效率偏低。以天津靜海管轄區(qū)內(nèi)的海吉星項(xiàng)目為例，海吉星公司成立伊始，原計(jì)劃在屬地關(guān)區(qū)搭建一站式驗(yàn)放平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)海關(guān)駐場(chǎng)辦公，企業(yè)以轉(zhuǎn)關(guān)的方式將貨物由口岸海關(guān)運(yùn)至屬地海關(guān)的海吉星園區(qū)，降低了排隊(duì)驗(yàn)放的時(shí)間成本。但是由于監(jiān)管場(chǎng)所后期建設(shè)效率緩慢，遲遲未能通過(guò)驗(yàn)收，使得該項(xiàng)目最終未能實(shí)現(xiàn)。

六、“兩段準(zhǔn)入”框架下屬地海關(guān)進(jìn)一步改進(jìn)的建議

目前，“兩段準(zhǔn)入”尚在摸索實(shí)施階段，作為屬地海關(guān)，應(yīng)當(dāng)研究如何適應(yīng)國(guó)際國(guó)內(nèi)新形勢(shì)，準(zhǔn)確把握改革精神，找準(zhǔn)定位，實(shí)現(xiàn)改革效果的最優(yōu)化?；谏衔闹袑?duì)屬地海關(guān)當(dāng)前情況的評(píng)估，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化。

（一）“一段”環(huán)節(jié)專業(yè)化

在進(jìn)境前實(shí)施的“準(zhǔn)許入境”監(jiān)管環(huán)節(jié)中，如口岸監(jiān)管區(qū)不具備檢查條件，如隔離檢疫、冷鏈倉(cāng)儲(chǔ)監(jiān)管等，需將貨物在符合海關(guān)監(jiān)管要求的運(yùn)輸方式下，將之提離至卡口外場(chǎng)地實(shí)施檢查。實(shí)施檢查時(shí)，要結(jié)合商品（如危險(xiǎn)貨物、冷鏈倉(cāng)儲(chǔ)貨物等）的特點(diǎn)與特征進(jìn)行專業(yè)化監(jiān)管。例如，冷鏈倉(cāng)儲(chǔ)貨物應(yīng)在實(shí)施防疫消毒處理、確保冷鏈運(yùn)輸溫度的前提下，迅速完成現(xiàn)場(chǎng)檢查工作，并且要對(duì)冷鏈?zhǔn)称凡轵?yàn)場(chǎng)所開(kāi)展日常監(jiān)管，其中包括場(chǎng)地設(shè)置、采樣室、樣品室等技術(shù)用房的常規(guī)檢驗(yàn)與維護(hù)。

（二）“二段”環(huán)節(jié)高效化

在卡口后實(shí)施 “合格入市”監(jiān)管環(huán)節(jié)中，對(duì)于非高風(fēng)險(xiǎn)商品、風(fēng)險(xiǎn)可控商品的檢驗(yàn)檢疫，使屬地海關(guān)與企業(yè)市場(chǎng)的聯(lián)系更為密切，故而應(yīng)確保該項(xiàng)環(huán)節(jié)的高效化。比如，針對(duì)乳制品進(jìn)口及紅酒進(jìn)口這些對(duì)儲(chǔ)存場(chǎng)地有特殊要求的企業(yè)，在常規(guī)檢查的基礎(chǔ)上，還需要加強(qiáng)對(duì)企業(yè)自有場(chǎng)地情況的把握，確保貨物檢查的準(zhǔn)確性和高效性。

（三）流程監(jiān)管制度化

由于屬地海關(guān)有與企業(yè)距離更近、與地方政府聯(lián)系更緊密的天然優(yōu)勢(shì)，所以在具體實(shí)施監(jiān)管時(shí)，應(yīng)著力做到明確監(jiān)管流程與職責(zé)劃分，切實(shí)做好企業(yè)管理，探索完善與口岸海關(guān)的配合聯(lián)動(dòng)機(jī)制，做好運(yùn)輸途中監(jiān)管，以及規(guī)范作業(yè)場(chǎng)所管理工作，為健全優(yōu)化海關(guān)信用管理體系提供程序保障。針對(duì)部分作業(yè)地點(diǎn)地域分散、企業(yè)資質(zhì)混雜等情況，可以充分發(fā)揮屬地海關(guān)與企業(yè)聯(lián)系緊密的優(yōu)勢(shì)，由企業(yè)主導(dǎo)，海關(guān)報(bào)備，在各區(qū)選取1-2處集中地點(diǎn)實(shí)施二段監(jiān)管，集中地點(diǎn)的商品可以適當(dāng)給予優(yōu)先檢查等便利措施。

（四）保障網(wǎng)絡(luò)立體化

“兩段準(zhǔn)入”實(shí)施之后，要在新的形勢(shì)下完善人力資源配比，確保人力向基層傾斜，將具有特定技能的、專業(yè)的人才放到專業(yè)的一線崗位上發(fā)揮作用。同時(shí)通過(guò)相互融合學(xué)習(xí)，使新的海關(guān)隊(duì)伍能夠迅速掌握“兩段準(zhǔn)入”的操作流程。

除了對(duì)于人力資源的調(diào)配管理之外，還應(yīng)該注意應(yīng)用新技術(shù)。海關(guān)新增的衛(wèi)生檢疫、動(dòng)植物檢疫、食品檢驗(yàn)檢疫等職能，除了衛(wèi)生檢疫是在口岸海關(guān)完成以外，其余都是由屬地海關(guān)和口岸海關(guān)共同完成的，應(yīng)該在監(jiān)管中主動(dòng)應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)來(lái)提高工作效率。例如針對(duì)進(jìn)口種牛等大型動(dòng)物的 RFID （Radio Frequency Identification）技術(shù)，就是使用“電子耳標(biāo)”通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)建立進(jìn)口動(dòng)物的檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理，來(lái)實(shí)現(xiàn)全過(guò)程的監(jiān)管。再如用于監(jiān)測(cè)運(yùn)輸車輛位置及工作狀態(tài)的 3S（GPS/RS/GIS）技術(shù)，可以通過(guò)數(shù)字信息技術(shù)加強(qiáng)口岸和屬地的信息確認(rèn)，防止運(yùn)輸途中出現(xiàn)監(jiān)管真空。