整體性治理視角下我國行政審批制度改革的問題研究

摘 要 行政審批制度改革是以解決我國行政審批改革中碎片化問題為導向。由于部門利益碎片化、信息碎片化、監(jiān)管碎片化等現(xiàn)象的存在，我國通過建立行政審批局來進行權(quán)力的集中和職能的劃轉(zhuǎn)。本文將利用整體性治理理論作為分析工具來對我國行政審批制度改革的“碎片化”問題進行探討，并得出在行政審批制度走向“整體化”的道路上，應培養(yǎng)行政人員整體性思維，建立行政審批網(wǎng)，繼而建立長效監(jiān)管制度，一定程度上地化解目前行政審批制度的現(xiàn)有困局。

關(guān)鍵詞 行政審批制度 碎片化 整體性治理

作者簡介：劉暢，云南師范大學，碩士，研究方向：行政管理理論與實踐。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.047

一、問題提出

2012年10月10日，中國中央人民政府公布了《國務院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》。2013年進行第七輪行政審批制度改革，提出非行政許可審批事項、權(quán)力清單、負面清單以及責任清單建設為創(chuàng)新方式。十八屆三中全會，指出“必須從改革行政制度入手來轉(zhuǎn)變政府職能”，厘清政府、社會和市場之間的關(guān)系，進一步加強法制建設。行政審批制度作為改革的突破口，推動了政府體制改革。2019年1月8日中國行政管理學會第七次代表大會在京召開，會議指出要深入研究推進政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革重大問題，更好為其提供理論支撐和智力支持，促進行政體制改革。黨的十九大報告指出，轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府。簡而言之，行政審批制度改革是我國近幾年行政體制改革的重點和趨勢，在實踐過程中，其改革效果如何值得進一步關(guān)注。

學術(shù)界對行政審批制度改革的研究成果頗豐。學者張世誠（2004年）提到由于行政許可在實踐中，設定不明、事項過多、審批時間長、范圍廣等問題解讀了制定《行政許可法》的必要性[1]。吳先國（2008年）提出行政機關(guān)利用行政審批和行政許可使用范圍含混不清的問題，規(guī)避《行政許可法》給行政機關(guān)的權(quán)力限制，使管理體制出現(xiàn)“兩張皮”問題。所以學者對集中審批方面進行探索[2]。學者譚海波（2012-2016年）就廣東省行政審批制度改革進行系列研究，他認為在廣東省行政審批服務中心在實踐中是“名實分離”的組織，在規(guī)則、制度、技術(shù)下也仍然難以打破權(quán)力-利益格局，在研究的過程中他提出應推進“三集中三到位”的改革，健全審批協(xié)調(diào)機制以及建立相關(guān)管理配套措施，推行特色審批服務，利用政治、市場、科層三種制度邏輯相互回應和影響進行策略互動[3]。學者汝緒華、汪懷軍（2017年）從概念界定入手厘清權(quán)力清單“是什么”“解決什么”以及權(quán)力清單與其他兩張清單之間的關(guān)系進行梳理，提出利用網(wǎng)絡技術(shù)進行檢索系統(tǒng)的搭建，創(chuàng)新性的對行政機關(guān)內(nèi)部進行審查和倒查制度[4]。學者李軍鵬（2018年）基于“互聯(lián)網(wǎng)+”的放管服改革提到江蘇省“不見面審批”是依托江蘇省政務服務網(wǎng)，搭建“不見面審批體系”，梳理不見面審批事務清單，打破“信息孤島”，打造“一門通辦，一網(wǎng)通辦”的整體政府[5]。綜上，學術(shù)界對我國行政審批制度改革中出現(xiàn)的問題已經(jīng)有較多的研究，本文將以整體性治理理論為分析工具，專門對行政審批制度中的碎片化問題進行探討。

二、行政審批制度改革歷程

行政審批制度是國家行政機關(guān)進行行政管理活動的重要運作方式和工作制度，是政府對各種資源進行調(diào)節(jié)分配的行政行為和手段。我國行政審批制度的改革主要分為三個階段：第一個階段是計劃經(jīng)濟時期（1949-1978年），主要依靠計劃、命令以及直接參與的方式進行審批，法律空白，人治色彩顯著;第二個階段是轉(zhuǎn)型時期（1978-2012年），十一屆三中全會后，我國進入改革開放新的歷史時期。1999年，各級地方政府建設行政服務中心（或稱政務大廳），使其成為改革行政審批制度、完善公共服務模式和推進行政體制創(chuàng)新的前沿陣地和試驗場所。2001年是行政審批制度改革起始年，同年12月11日，為適應市場規(guī)則的需要，加入世界貿(mào)易組織，融入市場經(jīng)濟的浪潮。2003年8月27日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過了《行政許可法》，填補法律空白。自2001年9月24日國務院成立行政審批制度改革工作領(lǐng)導小組至2012年底，共七次進行取消和調(diào)整行政審批項目，權(quán)力不斷下放，法律日臻完善，全面依法治國。第三個階段是新常態(tài)時期（2012-2020年），主要是指2012年11月8日十八大的召開，新一屆政府上臺，提出“放管服”改革，要轉(zhuǎn)變政府職能，將行政審批制度改革作為重要抓手和突破口，優(yōu)化營商環(huán)境，提出“證照合一”，“最多跑一次”以及“不見面審批”等方面的改革，由串聯(lián)審批轉(zhuǎn)變?yōu)椴⒙?lián)審批，以期解決政府行政“碎片化”問題。

三、行政審批制度改革中的“碎片化”表現(xiàn)

雖然各地方政府已經(jīng)在探索行政審批局的運行模式，一定程度上解決以往的“碎片化”困境，但依舊存在以下問題：

（一）部門利益碎片化

行政服務中心雖然實現(xiàn)窗口的集合，但依舊沒有擺脫“傳聲筒”和“收發(fā)室”的局面，并未真正影響到行政審批制度運行的根本。與此同時，部門職能分割，各自為政也是我國政府體制所面臨的問題。由于缺乏專業(yè)人才，“審圖”“勘驗”工作要分開進行。雖然“事隨編走”，依然存在“職權(quán)劃轉(zhuǎn)”的問題。行政審批局建立時間不長，成立部門以及承擔的管理事務相對較少，機構(gòu)設置上一般是“一套人馬、幾塊牌子”，則面臨權(quán)責邊界是否清晰、是否能無縫隙等問題。頂層設計不進行變更，基層政府自身變革所面對的阻力遠比想象中要大，由于法律的確實，也存在變革的掣肘。行政審批局的建立，觸動公共部門的隱形利益，新的工作環(huán)境、工作領(lǐng)導以及工作事務，存在部門利益碎片化問題。

（二）信息碎片化

互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的應用，是信息技術(shù)面臨使用泛化的問題，“家家都有”的信息平臺，由于各部門數(shù)據(jù)系統(tǒng)相對獨立的影響，數(shù)據(jù)存在保密性，而未進行公開。雖然信息技術(shù)的應用，化解了部分“信息孤島”的問題，但同樣出現(xiàn)數(shù)據(jù)不安全的問題。審批平臺面臨“多樣性”，“平臺審批流程不同”“平臺辦理事務不同”，成為新一輪的效率和質(zhì)量困境，缺乏“同一張網(wǎng)”。如此一來，不論是橫向還是縱向，都會存在信息的碎片化現(xiàn)象。

（三）監(jiān)管碎片化

“誰負責、誰監(jiān)管”是監(jiān)管的原則，即使實行“雙隨機，一公開”的監(jiān)管模式，仍然不能很好的解決監(jiān)管困境。行政審批人員擁有較大的自由裁量權(quán)而引發(fā)腐等多種問題。由于缺乏行政事務審批和對監(jiān)管信息的反饋，缺乏動態(tài)管理，存在監(jiān)管“盲區(qū)”。“審管分離”一直是我國行政審批監(jiān)管的狀態(tài)，“只審批，不監(jiān)管”，使行政審批工作人員從而缺乏監(jiān)管意識。以此同時，監(jiān)管信息的公開程度也制約聯(lián)合監(jiān)督的難度，基層部門習慣于事前監(jiān)管，對事中和事后的監(jiān)管經(jīng)驗相對缺乏，從而面臨監(jiān)管碎片化問題。

四、完善行政審批制度的思路

20世紀90年代末，進入新公共管理時期，新公共服務以批判新公共管理出現(xiàn)。登哈特夫婦在《新公共服務：服務而不是掌舵》中提到其認為政府的價值應在服務公眾，作為公共利益的代表者應當肩負為公民服務和公民分權(quán)的職責，實現(xiàn)價值分享，積極吸收公民參與，各方相互通力合作。而面對新公共管理的過度分權(quán)問題，安德魯？鄧西爾（AndrewDunsire，1990）最早提出整體性治理理論的概念。由于盛極一時的新公共管理的衰微，佩里·?？怂梗≒erriSix，1997）是在涂爾干理論和組織社會學基礎(chǔ)上，具體闡述整體性治理理論的基本理念，整體性治理理論的核心是以公民需求而非部門功能為中心[6]，提倡跨邊非取消原有專業(yè)化分工，以信息技術(shù)為依托解決公共服務的碎片化問題，提升政府治理的質(zhì)量和效率[7]，而過度的分工會出現(xiàn)分散而無法創(chuàng)造整體利益，所以如何協(xié)調(diào)是這個組織最關(guān)鍵的問題。整體主義的對立面是碎片化困境，包括結(jié)構(gòu)、體制、機制、功能的碎片化。這一理論對于分析和解決我國行政審批制度改革中的碎片化問題十分適合。本文認為，可以從如下幾個方面完善行政審批制度：

（一）培養(yǎng)整體性思維

由于行政審批事務涉及部門眾多，在運行過程中審批事項虛減實增。筆者認為政府應培養(yǎng)行政人員的整體性觀念，從全局角度出發(fā)，進行多部門進協(xié)作，不應只是從自身部門利益考慮事務的輕重緩急。行政審批局的建立，無疑是我國政府簡政放權(quán)的重要載體，行政審批的本質(zhì)是服務和監(jiān)管，政府行政人員不應過分留戀行政審批權(quán)，而忽視行政審批局的整體利益。行政審批局和行政服務中心都是一種組織形式，由于工作人員具有交叉性，在行政審批局的運行上，會存在某種程度上管理的方式的路徑依賴，為釋放行政審批局的紅利，應加強職能部門的協(xié)作與交流，增強服務理念，開拓新的運行模式。

（二）建立行政審批網(wǎng)

在各地方政府的實踐探索下，都提倡建立“上下一張網(wǎng)，維護一個網(wǎng)站”，但是在現(xiàn)實運作中依舊會面臨信息“碎片化”問題。筆者認為，基于目前的信息技術(shù)水平，可以將行政審批局和行政審批服務中心納入同一個網(wǎng)頁進行整合。一個門戶網(wǎng)站，將各省市的行政審批服務納入其中，進一步做到信息的公開化和透明化，吸納各省市的優(yōu)點來提高服務質(zhì)量。建立行政審批網(wǎng)，管理一個平臺，一定程度上節(jié)約行政成本，提高行政效率，同時又能提高個地方政府的競爭意識，提升行政人員的行政能力。

（三）完善長效監(jiān)管制度

監(jiān)管一直是我國管理上的薄弱環(huán)節(jié)，無論是“雙隨機，一公開”，還是事前事中事后監(jiān)督都缺乏一個長效的監(jiān)督機制。應建立行政審批事務子系統(tǒng)，同時開放政府、居民和第三方平臺的監(jiān)管意見，行政審批人員應及時回復和整改。與此同時，以時間為界限，在3-5年內(nèi)將某項行政審批事項服務做到最好，形成范例進行推廣，從而提升我國整體監(jiān)管水平。在法治社會，填補法律的空白，用法治思維來監(jiān)管才是最長期有效的，進行對行政人員的硬約束，使其謹慎使用自由裁量權(quán)，從而進行自我約束式的監(jiān)管方式。

五、結(jié)語

行政審批制度改革依托于行政審批局這一行政主體，一定程度上化解了“碎片化”困境，職責相近的部門得到了整合、專業(yè)性人才對勘驗工作進行了一定程度的改善，“一網(wǎng)通”的出現(xiàn)則提高了便民利民的質(zhì)量。我國行政審批制度正在向好的方向發(fā)展，但是國家應對行政審批制度改革進行持續(xù)性關(guān)注并給予相關(guān)配套措施的保障和支持，完善相關(guān)法律條例，以此推進我國治理體系現(xiàn)代化。

參考文獻：

[1] 張世誠.為什么要制定《行政許可法》？[J].中國行政管理，2004（1）：55-56.

[2] 譚海波，趙雪嬌.“回應式創(chuàng)新”：多重制度邏輯下的政府組織變遷——以廣東省J市行政服務中心的創(chuàng)建過程為例[J].公共管理學報，2016，13（4）：16-29+152.

[3] 吳先國，試論行政許可與行政審批的對接[J].國家行政學院學報，2008（4）：46-48.

[4] 汝緒華，汪懷君.政府權(quán)力清單制度：內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)與功能[J].海南大學學報（人文社會科學版），2017，35（2）：58-65.

[5] 李軍鵬.基于“互聯(lián)網(wǎng)+”的放管服改革研究——以江蘇省“不見面審批（服務）”與江蘇政務服務網(wǎng)建設為例[J].電子政務，2018（6）：74-80.

[6] Perri6：Holistic government[M].London：Demos， 1997.

[7] Perry Hicks.Towards Holistic Governance：The New Reform A genda[M].New York：Palgrave，2002.