促進(jìn)行業(yè)性勞動爭議調(diào)解機(jī)制的發(fā)展與利用：成本評估與制度設(shè)計

夏旭麗，李華武

（1.廣州大學(xué)松田學(xué)院，廣東 廣州 511370；2.廣州航海學(xué)院，廣東 廣州 510725）

一、前言

行業(yè)性勞動爭議調(diào)解是一種依托于基層行業(yè)工會（產(chǎn)業(yè)工會）和行業(yè)協(xié)會組織資源的民間調(diào)解機(jī)制，經(jīng)歷了從局部到全局、從實(shí)踐探索到制度化的發(fā)展過程。相應(yīng)的，行業(yè)性勞動爭議調(diào)解組織就是由行業(yè)（產(chǎn)業(yè)）工會、行業(yè)協(xié)會等組織派代表組建起來的組織體，其獨(dú)立地居中調(diào)解勞動爭議。[1]因此，行業(yè)性勞動爭議調(diào)解不同于由政府主導(dǎo)引入行業(yè)力量（行業(yè)工會與行業(yè)協(xié)會）的三方協(xié)調(diào)機(jī)制，其遵循的是一種以“去政府化”為導(dǎo)向，積極發(fā)揮行業(yè)力量，并具有相對獨(dú)立性的民間調(diào)解機(jī)制。

近些年來，我國自上而下積極推動行業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)與運(yùn)行，打造國家、省、市三級行業(yè)性調(diào)解示范單位。與此同時，行業(yè)性勞動爭議調(diào)解機(jī)制的制度化已經(jīng)形成，中央與地方出臺的各種調(diào)整勞動關(guān)系的規(guī)范性文件普遍對行業(yè)性勞動爭議調(diào)解予以了關(guān)注并作出了大致相似的規(guī)定。這些行動與制度化努力在一定程度上說明了，我國擬舉全國之力將這種長期處于勞動爭議解決體系中相對邊緣的機(jī)制推到一個顯要的位置，發(fā)揮其在分流、過濾案件、解紛息訟（仲）上的功能。

在促進(jìn)行業(yè)性勞動爭議調(diào)解機(jī)制的發(fā)展與利用問題上，我國的政策制定者重點(diǎn)關(guān)注兩個方面：一是與司法確認(rèn)、仲裁審查確認(rèn)兩套機(jī)制的銜接，二是調(diào)解機(jī)制運(yùn)行的成本負(fù)擔(dān)模式。其中，將成本負(fù)擔(dān)作為行業(yè)性勞動爭議調(diào)解機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)之一，應(yīng)是制度設(shè)計上予以回應(yīng)并解決的問題。從當(dāng)事人的理性經(jīng)濟(jì)人角度來看，只有保障了行業(yè)性勞動爭議調(diào)解機(jī)制的經(jīng)濟(jì)性價值不低于仲裁與訴訟的相應(yīng)價值，才能有效引導(dǎo)當(dāng)事人選擇民間調(diào)解機(jī)制，才有可能實(shí)現(xiàn)其“替代性”效果，否則任何外力的推動也只能是獲得運(yùn)動式的短期效果，甚至是徒勞的。具體到本文的研究對象，從我國勞動仲裁、勞動爭議訴訟收費(fèi)制度的導(dǎo)向來看，無論勞動爭議是否涉及財產(chǎn)內(nèi)容，均是以保障弱勢群體為目標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一的制度設(shè)計，即確立了將免除或者減輕當(dāng)事人成本負(fù)擔(dān)作為我國勞動仲裁與勞動訴訟制度設(shè)計中的基本態(tài)度。具體來說，啟動勞動仲裁不需要當(dāng)事人付費(fèi)，訴訟收費(fèi)制度對勞動案件的特殊照顧也幾乎導(dǎo)致訴訟調(diào)節(jié)功能、制裁功能、補(bǔ)償功能癱瘓，因此勞動仲裁程序啟動的私人“零成本”與勞動爭議訴訟收費(fèi)制度并無實(shí)質(zhì)區(qū)別。那么，寄望于勞動爭議被化解在民間，特別是在勞動仲裁前實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就應(yīng)當(dāng)考慮當(dāng)事人在民間調(diào)解中支付的經(jīng)濟(jì)成本與仲裁成本相當(dāng)。但是，我國現(xiàn)行立法對此問題的立場卻比較模糊，成為影響調(diào)解制度利用的制約因素。

二、運(yùn)行成本構(gòu)造及比較

在經(jīng)濟(jì)學(xué)的視域下，“糾紛解決過程也是一種經(jīng)濟(jì)活動”“糾紛解決的實(shí)質(zhì)就是權(quán)利義務(wù)遮蔽下的利益交易”[2]——這種“法律中蘊(yùn)含了經(jīng)濟(jì)邏輯”的學(xué)說體系已經(jīng)成為法學(xué)領(lǐng)域中的一種主流研究方法——法律經(jīng)濟(jì)學(xué)。行業(yè)性勞動爭議調(diào)解是多元化糾紛解決機(jī)制中的一種，在法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的視域下，可以將其理解為勞動爭議糾紛解決市場中的一種“產(chǎn)品”。糾紛當(dāng)事人作為這一市場的需方，在作出選擇時，往往會表現(xiàn)出理性經(jīng)濟(jì)人的這一行為特質(zhì)，即以利益最大化為目標(biāo)，利用掌握的信息預(yù)估和權(quán)衡“投入”成本與“產(chǎn)出”收益，以此為重要考量因素做出糾紛解決方式的選擇。在我國，行業(yè)性勞動爭議調(diào)解相較于勞動仲裁與訴訟，其在社會知曉度、機(jī)構(gòu)權(quán)威性、效力強(qiáng)制性等方面均難以匹敵，即便與同處非訴訟調(diào)解體系（民間調(diào)解）的傳統(tǒng)人民調(diào)解、行政調(diào)解相比，也處于后發(fā)之勢。行業(yè)性勞動爭議調(diào)解能否在多元化糾紛解決機(jī)制中實(shí)現(xiàn)從產(chǎn)品“架上”到消費(fèi)“手中”的轉(zhuǎn)變，其中一個重要的方面在于成本的設(shè)計與控制。本文借鑒微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中企業(yè)生產(chǎn)成本的劃分方法“總成本＝顯成本＋隱成本”，[3]將行業(yè)性勞動爭議調(diào)解的成本劃分為個人成本（顯成本＋隱成本）與社會成本（顯成本＋隱成本），其中顯成本包括物力成本與財力成本等，隱成本包括人力成本、時間成本、機(jī)會成本與倫理道德成本等。

（一）個人成本

1．當(dāng)事人的顯成本

顯成本是指廠商在生產(chǎn)要素市場上購買、租用生產(chǎn)要素的實(shí)際支出。參照經(jīng)濟(jì)學(xué)中的顯成本概念，可將當(dāng)事人的顯成本界定為當(dāng)事人向行業(yè)性勞動爭議調(diào)解組織支付或花費(fèi)的實(shí)際費(fèi)用，即經(jīng)濟(jì)成本。

隨著勞動爭議處理機(jī)制多元發(fā)展的趨勢進(jìn)一步強(qiáng)化，中央與地方政府在政策制定中逐漸突破了《勞動爭議調(diào)解仲裁法》所規(guī)定的三類調(diào)解主體，擴(kuò)展至包括區(qū)域性、行業(yè)性勞動人事爭議調(diào)解組織在內(nèi)的四類主體，并確立了“其他依法設(shè)立的具有勞動人事爭議調(diào)解職能的組織”這一兜底性規(guī)定，適應(yīng)了多元發(fā)展的彈性需要，而關(guān)于收費(fèi)問題卻未予以統(tǒng)一和明確。我國《勞動爭議調(diào)解仲裁法》明確規(guī)定了三種勞動爭議調(diào)解組織，即企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會、依法設(shè)立的基層人民調(diào)解組織以及在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立的具有勞動爭議調(diào)解職能的組織。對于調(diào)解成本分擔(dān)的問題，該法并沒有作出規(guī)定，但作為該部法律同步調(diào)整的勞動爭議仲裁，“勞動爭議仲裁不收費(fèi)”的規(guī)定則予以了明確。不過需要說明的是，三大調(diào)解方式成本負(fù)擔(dān)的劃分或者考量是通過其他法律或者其他方式體現(xiàn)和確定的?；鶎尤嗣裾{(diào)解組織受《人民調(diào)解法》的調(diào)整，其成本負(fù)擔(dān)分配可以根據(jù)該法中“人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛，不收取任何費(fèi)用”的規(guī)定得以明確。企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員是否收費(fèi)，則沒有在任何法律法規(guī)中予以明確，雖然如此，在實(shí)踐中并沒有因此而影響企業(yè)勞動爭議調(diào)解機(jī)制的運(yùn)用，或者說是否收費(fèi)這個問題并未成為影響企業(yè)勞動爭議調(diào)解機(jī)制運(yùn)用的因素。究其原因，從企業(yè)勞動爭議調(diào)解組織的產(chǎn)生基礎(chǔ)與內(nèi)部構(gòu)造的特點(diǎn)可以判斷出，其并非嚴(yán)格意義上的第三方，由于在人員組成、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等要素與用人單位的混同，導(dǎo)致調(diào)解活動本身難以與用人單位自身的內(nèi)部行政管理活動完全分割，因此企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會的調(diào)解也就不存在收費(fèi)這一概念。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道是否收取費(fèi)用則沒有依據(jù)可查，這種模糊立法處理的原因不得而知，但對調(diào)解運(yùn)用的影響是肯定存在的，如在2012年北京市勞動爭議調(diào)解組織建設(shè)調(diào)研報告中顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立的具有勞動爭議調(diào)解職能的組織缺乏專項經(jīng)費(fèi)的支持，有49%的被調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)為勞動爭議調(diào)解組織的困難正是因?yàn)榻?jīng)費(fèi)的問題[4]，此結(jié)論直指法律政策的缺位。前述分析也得到了有關(guān)研究的印證，在實(shí)踐中，企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會和基層人民調(diào)解組織進(jìn)行的調(diào)解是免費(fèi)的，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道調(diào)解組織進(jìn)行的調(diào)解一般收取一定的費(fèi)用[5]。按照類似的邏輯，由于在制度層面上并沒有明確行業(yè)性勞動爭議調(diào)解組織是否收費(fèi)，那么也可與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道勞動爭議調(diào)解組織一樣，向當(dāng)事人收取一定的調(diào)解費(fèi)用。如此一來，與勞動仲裁、訴訟相比，行業(yè)性調(diào)解在程序啟動所需成本方面并不一定具有比較優(yōu)勢，而且與企業(yè)勞動爭議委員會調(diào)解、基層人民調(diào)解相比，因行業(yè)性勞動爭議調(diào)解程序啟動成本的不確定性與不統(tǒng)一，其經(jīng)濟(jì)性表現(xiàn)也明顯不足，在一定程度上降低了該程序的吸引力。具體比較分析詳見表1。

表1 勞動爭議處理機(jī)制當(dāng)事人顯成本的經(jīng)濟(jì)性比較

2．當(dāng)事人的隱成本

當(dāng)事人的隱成本包括時間成本、人力成本、機(jī)會成本、倫理道德成本。

（1）時間成本。根據(jù)效率的基本解釋“單位時間內(nèi)完成的工作量”可以明確，時間成本與效率指標(biāo)具有密切聯(lián)系。一般而言，在總量恒定的情況下，時間與效率呈反向關(guān)系，即效率越高則成本越低，效率越低則成本越高。行業(yè)性勞動爭議調(diào)解的運(yùn)行效率主要受兩方面的影響：一是調(diào)解活動本身的時間耗費(fèi)，二是調(diào)解與相關(guān)程序的銜接效率。根據(jù)“行業(yè)性勞動爭議調(diào)解應(yīng)當(dāng)自收到調(diào)解申請之日起15日內(nèi)結(jié)束”的一般規(guī)定，行業(yè)性勞動爭議調(diào)解活動與人民調(diào)解、勞動仲裁、訴訟制度比較，具有更為明顯的效率優(yōu)勢，而在與督促程序、司法確認(rèn)程序以及仲裁審查確認(rèn)程序銜接的方面，效率性則表現(xiàn)各異。根據(jù)《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》以及《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》的規(guī)定，除要求應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)（可以延長的，期限也不得超過10日）對人民調(diào)解協(xié)議作出是否司法確認(rèn)的決定之外，對其他類型的民間調(diào)解進(jìn)行司法確認(rèn)的，應(yīng)參照適用民事訴訟法有關(guān)簡易程序的規(guī)定，即三個月的審結(jié)時限執(zhí)行。因此，將司法確認(rèn)程序作為行業(yè)性勞動爭議調(diào)解協(xié)議的效力加固程序，整體效率顯然落后于人民調(diào)解甚至是勞動爭議仲裁，毫無疑問，這種制度安排導(dǎo)致了行業(yè)性勞動爭議調(diào)解的效率減損。同樣，如果與處于邊緣化處境的督促程序銜接，也會產(chǎn)生明顯的虛耗和效率折損，這主要與督促程序中的“等待期”和“異議失效”規(guī)則密切相關(guān)①《行業(yè)性勞動爭議調(diào)解效率體系的法規(guī)范分析》一文對此有較為具體的分析闡述，詳見夏旭麗，行業(yè)性勞動爭議調(diào)解效率的法規(guī)范分析[J]．中國勞動關(guān)系學(xué)院學(xué)報，2019（1）。。依據(jù)我國《民事訴訟法》關(guān)于督促程序的規(guī)定，申請人往往要面臨30天的程序等待期②根據(jù)我國《民事訴訟法》第二百一十六條規(guī)定，人民法院受理申請后，經(jīng)審查債權(quán)人提供的事實(shí)、證據(jù)，對債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確、合法的，應(yīng)當(dāng)在受理之日起十五日內(nèi)向債務(wù)人發(fā)出支付令；申請不成立的，裁定予以駁回。債務(wù)人應(yīng)當(dāng)自收到支付令之日起十五日內(nèi)清償債務(wù)，或者向人民法院提出書面異議。，而且還可能因?yàn)楸簧暾埲税捶ǘǚ绞叫惺巩愖h權(quán)而面臨督促程序終止的風(fēng)險。因此，這種程序銜接在很大概率上是一種低效率運(yùn)轉(zhuǎn)，而如果與勞動仲裁審查確認(rèn)程序銜接，效率表現(xiàn)則明顯不同。勞動仲裁審查確認(rèn)與司法確認(rèn)的設(shè)立機(jī)理相似，通過仲裁審查確認(rèn)的非訴訟勞動爭議調(diào)解協(xié)議可以置換成具有強(qiáng)制執(zhí)行力的勞動仲裁調(diào)解協(xié)議。根據(jù)2017年修訂出臺的《勞動人事爭議仲裁辦案規(guī)則》中“仲裁委員會審查調(diào)解協(xié)議的，應(yīng)自受理仲裁審查申請之日起五日內(nèi)結(jié)束”的條款可以判斷，將高效率的行業(yè)性勞動爭議調(diào)解活動疊加高效率的勞動仲裁審查確認(rèn)程序，其整體效率將居于各種糾紛處理機(jī)制的首位。因此，依據(jù)效率表現(xiàn)，在行業(yè)性勞動爭議調(diào)解機(jī)制的運(yùn)行過程中，個人耗費(fèi)的時間成本整體較低，但一旦與司法確認(rèn)程序或者督促程序銜接，則個人支出的時間成本則會顯著增加。

（2）人力成本。人力成本是當(dāng)事人從申請調(diào)解到調(diào)解的過程中所耗費(fèi)的勞動和精力。一般而言，人力成本與時間成本花費(fèi)往往成正比。因此，行業(yè)性勞動爭議行業(yè)調(diào)解所耗費(fèi)的個人人力成本同樣比較低，但一旦進(jìn)入程序銜接環(huán)節(jié)，則因銜接效率的差異性而有所區(qū)別，不能一概而論，這與上述有關(guān)時間成本的分析基本相似。

（3）機(jī)會成本。調(diào)解協(xié)議本身僅具有一般合同的約束力，依賴當(dāng)事人的主動履行，一旦當(dāng)事人反悔以及拒絕履行，在這種情況下極易啟動仲裁程序，導(dǎo)致調(diào)解的機(jī)會成本極高。假如調(diào)解協(xié)議達(dá)成后經(jīng)仲裁審查或者司法確認(rèn)后獲得強(qiáng)制執(zhí)行力，因受到法律強(qiáng)制力的保障，其相應(yīng)的機(jī)會成本也就顯著降低，達(dá)到與法院調(diào)解機(jī)會成本相當(dāng)?shù)某潭?。因此，只有通過效力加固后的調(diào)解協(xié)議才能降低當(dāng)事人的機(jī)會成本，反之，機(jī)會成本則較高。

（4）倫理道德成本。由于調(diào)解更符合調(diào)處息訟的道德傳統(tǒng)，因此調(diào)解在倫理成本方面小于仲裁與訴訟，但由于在仲裁與訴訟中的仲裁調(diào)解與法院調(diào)解同樣在倫理與道德上表現(xiàn)充分，因此在該項成本的支出上，處于多元調(diào)解機(jī)制的任何一種調(diào)解制度，在成本水平上差異微小。

（二）社會成本

調(diào)解是發(fā)端于民間的一種解紛方式，但發(fā)展至今，已經(jīng)嬗變成社會治理的一種利器。它們之間的首要區(qū)別在于強(qiáng)勢驅(qū)動力的不同，前者是根源于民間的一種自治需求，而后者是基于社會治理的需要，當(dāng)前組建大調(diào)解格局的動力恰好來自社會治理的驅(qū)動。顯然，社會治理是從國家、政府的視角產(chǎn)生的一種概念，因此社會成本首先表現(xiàn)為行使治理之責(zé)而產(chǎn)生的政府成本。聯(lián)系本文的研究對象，社會成本包括政府成本以及調(diào)解組織的運(yùn)行成本。

1．政府成本

政府成本也包含顯成本與隱成本，顯成本主要是物力成本與財力成本，隱成本主要包括時間成本、人力成本、機(jī)會成本等。由于官方將促進(jìn)調(diào)解機(jī)制的發(fā)展視為社會治理的基本要義，因此培育調(diào)解組織，促進(jìn)調(diào)解機(jī)制運(yùn)用自然成本是政府的基本職責(zé)之一，那么開展相關(guān)工作所消耗的時間成本、人力成本、機(jī)會成本等均成為政府工作的固有成本，因此不再展開分析，以下將分析重點(diǎn)放在顯成本的評估上。

行業(yè)性勞動爭議調(diào)解與勞動爭議人民調(diào)解雖然都屬于勞動爭議行業(yè)調(diào)解機(jī)制建設(shè)的范圍，但分屬于不同的行政管理（指導(dǎo)）序列，前者由人力資源和社會保障部門牽頭組織建設(shè)，后者由司法行政機(jī)關(guān)牽頭組織建設(shè)。在經(jīng)費(fèi)保障方面，兩者的依據(jù)也完全不同。人力資源社會保障部與中央綜治辦出臺的《關(guān)于加強(qiáng)專業(yè)性勞動爭議調(diào)解工作的意見》（人社部發(fā)〔2015〕53號）就改善勞動爭議調(diào)解工作條件進(jìn)行了統(tǒng)籌，要求各地要積極協(xié)調(diào)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）勞動就業(yè)社會保障服務(wù)所（中心）調(diào)解組織的調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)納入當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算。同時，還給出了以案定補(bǔ)的選擇方案，即可根據(jù)調(diào)解案件數(shù)量和難易程度，采取政府購買服務(wù)方式給予必要的經(jīng)費(fèi)支持。實(shí)際上，地方在落實(shí)中央文件精神的過程中，將包括行業(yè)性勞動爭議調(diào)解組織在內(nèi)的提供勞動爭議調(diào)解服務(wù)的社會組織，也一并納入以案定補(bǔ)的范圍，如《廣東省勞動人事爭議處理辦法》第十六條、十七條規(guī)定：企業(yè)聯(lián)合會、工商業(yè)聯(lián)合會、行業(yè)協(xié)會（商會）等依法成立的勞動爭議調(diào)解組織開展勞動爭議預(yù)防調(diào)解工作的，各級人民政府、各有關(guān)部門、地方總工會等可以將其提供的勞動人事爭議調(diào)解服務(wù)納入政府向社會購買服務(wù)目錄。不同于行業(yè)性勞動爭議調(diào)解可以通過以案定補(bǔ)的方式緩減經(jīng)費(fèi)壓力，勞動爭議人民調(diào)解組織的經(jīng)費(fèi)保障則更為全面，財政部、司法部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的意見》（財行〔2007〕179號）中明確要求，行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解委員會工作經(jīng)費(fèi)納入保障，全面落實(shí)人民調(diào)解工作指導(dǎo)經(jīng)費(fèi)、人民調(diào)解委員會補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、人民調(diào)解員補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)；設(shè)立行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解委員會的社會團(tuán)體或者其他組織，應(yīng)當(dāng)為其開展工作提供辦公條件和必要的工作經(jīng)費(fèi)。

綜上所述，政府在激勵勞動爭議行業(yè)調(diào)解機(jī)制的建立與保障其運(yùn)行上提供了一定的經(jīng)濟(jì)支持，不過具體到調(diào)解組織上，則依據(jù)調(diào)解組織產(chǎn)生及其管理（指導(dǎo)）序列的差異性，設(shè)計了不同的保障制度，針對行業(yè)性勞動爭議調(diào)解采取的是以案定補(bǔ)的方式，針對勞動爭議人民調(diào)解采取的是全面補(bǔ)助的方式。而且根據(jù)中央以及地方的文件精神，“可以”采取以案定補(bǔ)的規(guī)定說明了該項保障措施存在較大的彈性，實(shí)現(xiàn)的程度有賴于地方財政以及地方政府與勞動爭議社會調(diào)解組織間的博弈，因此地方執(zhí)行的效果難免受到質(zhì)疑。需要注意的是，行業(yè)性勞動爭議調(diào)解十余年前就已經(jīng)存在并活躍在地方勞動爭議調(diào)解實(shí)踐體系當(dāng)中，而行業(yè)性人民調(diào)解調(diào)解也不過是在2010年《人民調(diào)解法》出臺后才逐步形成和確立的一種人民調(diào)解組織形態(tài)，但后者在近些年發(fā)展迅速，實(shí)踐中有不少的行業(yè)性組織以人民調(diào)解組織這一形態(tài)組建，不難推斷，經(jīng)費(fèi)保障這一因素或多或少產(chǎn)生了一些影響。

2．調(diào)解組織的運(yùn)行成本

根據(jù)中央與地方的有關(guān)文件精神，社會調(diào)解組織除了可以通過“以案定補(bǔ)”或者基于“人民調(diào)解”組織建構(gòu)而獲得全面經(jīng)費(fèi)保障外，調(diào)解組織自身也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)基礎(chǔ)工作保障。例如：財政部、司法部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的意見》（財行〔2007〕179號）明確要求設(shè)立行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解委員會的社會團(tuán)體或者其他組織，應(yīng)當(dāng)為其開展工作提供辦公條件和必要的工作經(jīng)費(fèi)；如黑龍江省人社廳《關(guān)于加強(qiáng)專業(yè)性勞動爭議調(diào)解工作的實(shí)施意見》也明確，除按照“以案定補(bǔ)”方式給予必要的經(jīng)費(fèi)支持外，行業(yè)商會（協(xié)會）等也要加大對調(diào)解組織建設(shè)的投入，確保有機(jī)構(gòu)、有場所、有人員、有經(jīng)費(fèi)、有設(shè)備。因此，調(diào)解組織也需要承擔(dān)一定的工作成本。

三、評價及建議

通過前面的比較分析可見，行業(yè)性勞動爭議調(diào)解在勞動爭議多元化解決機(jī)制中的經(jīng)濟(jì)性表現(xiàn)存在一定的變數(shù)——這顯然不利于行業(yè)性勞動爭議調(diào)解機(jī)制的發(fā)展與利用?；谶@種情況，應(yīng)當(dāng)予以必要的制度改進(jìn)。

1．個人成本評價及建議

行業(yè)性勞動爭議調(diào)解中的當(dāng)事人成本控制（見表2）具有一定的比較優(yōu)勢，但還有進(jìn)一步壓縮的空間。優(yōu)先考慮在啟動成本的設(shè)計上進(jìn)行改進(jìn)，通過解決經(jīng)費(fèi)來源問題，將行業(yè)性勞動爭議調(diào)解啟動的個人成本控制在一個低位水平上或者參照人民調(diào)解機(jī)制不予收費(fèi)。從當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)角度來看，雖然低收費(fèi)與免收費(fèi)具有相似的效果，但基于勞動仲裁與人民調(diào)解不收費(fèi)的疊加效應(yīng)，免除當(dāng)事人在行業(yè)性勞動爭議調(diào)解中的成本負(fù)擔(dān)更為合理。同時，不能忽略效力加固程序?qū)π袠I(yè)性勞動爭議調(diào)解機(jī)制的成本影響。總體而言，無論是哪種效力加固程序，都會產(chǎn)生時間成本的增加。當(dāng)然，時間成本增加的程度存在顯著的差異性，司法確認(rèn)程序的時間成本增加最為顯著，督促程序次之，仲裁審查程序最低。由于經(jīng)仲裁審查后確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議，其經(jīng)濟(jì)性表現(xiàn)最為優(yōu)秀，故而在實(shí)踐中應(yīng)加強(qiáng)對該項程序的建設(shè)與推廣，而對于另外兩項程序銜接的經(jīng)濟(jì)性欠佳問題，則應(yīng)從司法確認(rèn)的雙軌制以及督促程序的高成本設(shè)計來尋找原因與對策。

表2 行業(yè)性勞動爭議調(diào)解機(jī)制運(yùn)行個人成本總表

2．社會成本評價及建議

為完善社會治理體系，切實(shí)推動社會調(diào)解，實(shí)現(xiàn)和諧勞動關(guān)系的構(gòu)建目標(biāo)，政府承擔(dān)了一定的成本，而參與社會治理的民間調(diào)解機(jī)構(gòu)也并不因此免除其提供基礎(chǔ)條件保障的基本義務(wù)。因此，勞動爭議行業(yè)調(diào)解的主要社會成本實(shí)際上是在人民政府（地方總工會等有關(guān)部門）與行業(yè)調(diào)解組織之間進(jìn)行分配的，并且通過政府與調(diào)解組織成本的高位支撐實(shí)現(xiàn)了當(dāng)事人個人成本支出的低位水平。這種基于社會治理基本邏輯的成本分擔(dān)模式，能夠激發(fā)勞動爭議當(dāng)事人“逐利”的本性與參與的積極性，進(jìn)而達(dá)到促進(jìn)調(diào)解機(jī)制運(yùn)用的效果。

但是，個人成本轉(zhuǎn)移至提供公共服務(wù)的主體只是在第一個層面上解決了問題。由于政府與行業(yè)調(diào)解組織共同承擔(dān)了這種公共服務(wù)的成本，在邏輯上應(yīng)有充足的財力支撐才能保障該項公共服務(wù)的正常運(yùn)行。通常來說，政府是通過財政資金的統(tǒng)籌與分配來解決公共服務(wù)成本支出的，而行業(yè)調(diào)解組織作為一種非營利性組織，則主要是通過會費(fèi)收入、捐贈收入以及政府補(bǔ)助收入來解決資金來源問題。由于行業(yè)組織主要是基于保障同行業(yè)的共同利益，對同行業(yè)的公共事務(wù)進(jìn)行組織與管理而設(shè)立的，因此會費(fèi)與捐贈收入也主要是服務(wù)于同行業(yè)共同利益所指向的特定事務(wù)。然而，調(diào)解勞動爭議并非傳統(tǒng)意義上的行業(yè)組織事務(wù)，即使妥善解決勞動爭議是符合行業(yè)組織的利益，也主要是依托以政府干預(yù)為主的三方協(xié)調(diào)機(jī)制。因此，無論是從利益角度還是依賴傳統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制的慣性來看，讓行業(yè)組織主動將資源向勞動爭議調(diào)解上調(diào)配，是缺乏動力的。此外，目前我國對勞動爭議調(diào)處，主要表現(xiàn)為通過政府的公共政策以及法律制度加以規(guī)范來保證效率與公正，在很大程度上反映出我國對勞動爭議公共屬性與社會屬性的認(rèn)識。因此，培育行業(yè)調(diào)解組織的發(fā)展壯大，激發(fā)行業(yè)調(diào)解組織參與勞動爭議調(diào)解中的積極性，應(yīng)當(dāng)通過公共政策向這類組織輸入利益驅(qū)動與制度驅(qū)動，即給予必要的資金支持與保障來確保行業(yè)調(diào)解組織的正常運(yùn)行。那么，確定經(jīng)費(fèi)來源即成為解決這一經(jīng)濟(jì)性問題的關(guān)鍵。隨著我國社會治理理論與實(shí)踐發(fā)展，行政方式呈現(xiàn)出從直接命令——控制型，不斷地向激勵性規(guī)制、信息規(guī)制、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制、協(xié)商規(guī)制等形式轉(zhuǎn)變，政府與社會的合作理念日益深化，政府向市場購買公共服務(wù)——這種不直接依靠國家，而是引導(dǎo)和鼓勵非政府組織甚至市場主體參與提供公共服務(wù)的行政運(yùn)作方式——成為保障行業(yè)性調(diào)解組織及其運(yùn)行的可行方案。[6]

實(shí)踐中，我國部分地方政府出臺的規(guī)范性文件，已經(jīng)將該方式作為解決運(yùn)行經(jīng)費(fèi)問題，促進(jìn)行業(yè)性調(diào)解機(jī)制發(fā)展的措施。接下來，要繼續(xù)擴(kuò)大該模式的推廣并積累經(jīng)驗(yàn)。

四、結(jié)語

法律經(jīng)濟(jì)學(xué)或者法律經(jīng)濟(jì)分析是當(dāng)前我國促進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制中的一個不可或缺的研究視角以及方法。在鼓勵與倡導(dǎo)糾紛市場向民間調(diào)解傾斜的政策導(dǎo)向下，能否激發(fā)民間調(diào)解制度的活力，在很大程度上取決于糾紛當(dāng)事人的選擇，而選擇之誘因又基本與制度的“經(jīng)濟(jì)性”表現(xiàn)相關(guān)。橫向比較下，基層人民調(diào)解、企業(yè)勞動爭議調(diào)解、勞動仲裁、民事訴訟等常見傳統(tǒng)的勞動爭議解決機(jī)制，因?yàn)槌杀驹O(shè)計的合理性、穩(wěn)定性以及可預(yù)期性，加之勞動爭議市場已經(jīng)形成的某種偏好，這些機(jī)制尤其是仲裁與訴訟的社會接受度長期處于較高水平。欲在多元化法律服務(wù)市場中創(chuàng)造與提供行業(yè)性勞動爭議調(diào)解機(jī)制的發(fā)展空間，應(yīng)當(dāng)立足于糾紛當(dāng)事人的視角，從接納其“理性經(jīng)濟(jì)人”的這一前提出發(fā)，運(yùn)用成本—收益計算、供給—需求分析等理論工具來評估和改造現(xiàn)有制度。應(yīng)當(dāng)看到的是，行業(yè)性勞動爭議調(diào)解機(jī)制從其確立開始，面向的就是一個競爭性的法律服務(wù)市場，雖然國家在制度層面上給予了行業(yè)性勞動爭議調(diào)解機(jī)制足夠的正視與尊重，但國家建構(gòu)的“勞動仲裁＋民事訴訟”的二元遞進(jìn)的法律規(guī)范體系仍然占據(jù)著勞動爭議糾紛市場的壟斷地位?！爱?dāng)一定的時空領(lǐng)域存在多種糾紛解決方式時，它們在法律服務(wù)市場上存在競爭性和替代性”[7]揭示了行業(yè)性勞動爭議調(diào)解機(jī)制發(fā)展的所處境地。目前更多依賴地方實(shí)踐與局部實(shí)驗(yàn)的這一客觀階段，應(yīng)當(dāng)先從競爭性指標(biāo)上進(jìn)行考量評估，其中低廉的成本應(yīng)是其中的內(nèi)涵之一。當(dāng)然，競爭性的考察不僅關(guān)注于成本，調(diào)解組織建設(shè)、調(diào)解隊伍建設(shè)、效率規(guī)則設(shè)計、調(diào)解程序設(shè)計等方面也構(gòu)成競爭性指標(biāo)的內(nèi)涵。

此外，于行業(yè)性勞動爭議調(diào)解機(jī)制而言，其中的成本考量、評估與調(diào)節(jié)并不是在調(diào)解組織與個人之間可以自治解決的問題，而是需要政府通過法律與社會政策進(jìn)行治理。[8]因此，促進(jìn)行業(yè)性勞動爭議調(diào)解機(jī)制的運(yùn)用與發(fā)展，根本在于掌握政策制定話語權(quán)與資源調(diào)動分配的政府部門，通過政府的政策制定與運(yùn)用的間接干預(yù)，平衡行業(yè)性勞動爭議調(diào)解中政府、調(diào)解組織與個人的三方關(guān)系。這也是在勞動爭議多元化糾紛解決機(jī)制構(gòu)建的背景下，“建立與我國國情和勞動力市場結(jié)構(gòu)特點(diǎn)相適應(yīng)的三方利益平衡的中國特色社會主義勞動關(guān)系法律協(xié)調(diào)機(jī)制”的衍生之意。[9]