消防安全行政公益訴訟初探

彭勁榮 劉昌強(qiáng) 余友前

摘 要：消防安全行政公益訴訟案件系“等”外領(lǐng)域探索案件。準(zhǔn)確把握案件辦理的必要性、精準(zhǔn)確定監(jiān)督對(duì)象、查清公益受損事實(shí)或侵害危險(xiǎn)、協(xié)同推進(jìn)整改是辦理該類案件的要點(diǎn)。消防安全綜合治理具有長期性、復(fù)雜性，檢察機(jī)關(guān)提起消防安全行政公益訴訟要立足于檢察公益訴訟職能定位，充分發(fā)揮檢察一體化辦案優(yōu)勢(shì)，可采用集中送達(dá)檢察建議書方式以深化理解認(rèn)同，立足辦案積極參與社會(huì)綜合治理，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效果最優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：消防安全 行政公益訴訟 集中送達(dá) 綜合治理

一、案件基本情況及辦理過程

（一）案件背景

黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出“拓展公益訴訟案件范圍”。重慶市人民檢察院貫徹落實(shí)四中全會(huì)決定精神，率先在省級(jí)院層面印發(fā)了《重慶市人民檢察院關(guān)于拓展公益訴訟案件范圍的指導(dǎo)意見（試行）》，指導(dǎo)分院和基層院就“等”外領(lǐng)域案件的辦理進(jìn)行有益探索。該指導(dǎo)意見將包括消防安全在內(nèi)的公共安全領(lǐng)域作為“等”外探索的重點(diǎn)領(lǐng)域，專門規(guī)定對(duì)“住宅小區(qū)、體育館、商場(chǎng)、車站、展覽館等公眾聚集場(chǎng)所、人員密集場(chǎng)所的消防器材不符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，或者未能保持消防供水、消防通信、消防車通道等消防設(shè)施的完好有效，存在公共安全隱患的”，開展行政公益訴訟工作。

（二）基本案情

重慶市渝北區(qū)加州花園住宅小區(qū)共有住戶3406戶，常住人口11000人左右。2020年1月1日，該小區(qū)A4棟居民樓發(fā)生火災(zāi)，消防救援力量及時(shí)抵達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，但因消防車通道阻塞，導(dǎo)致不能第一時(shí)間展開滅火救援工作。本次火災(zāi)過火面積大，居民樓2樓至30樓均有過火痕跡，最終導(dǎo)致過火60戶、受損110余戶，并造成了重大財(cái)產(chǎn)損失。此次火災(zāi)火勢(shì)兇猛，燃燒時(shí)間長，消防救援投入力量大;火災(zāi)導(dǎo)致房屋受損，受災(zāi)居民被臨時(shí)安置;同時(shí)因消防救援通道受阻問題引發(fā)公眾和媒體關(guān)注，社會(huì)影響大。經(jīng)調(diào)查，重慶市渝北區(qū)部分住宅小區(qū)存在消防車通道被違規(guī)停放車輛占用，或因設(shè)置隔離墩、隔離樁、隔離鏈等構(gòu)筑物阻塞消防車通道、影響消防車道轉(zhuǎn)彎半徑等問題。這些消防安全隱患問題在老舊小區(qū)、大型綜合商業(yè)體、醫(yī)院和學(xué)校等區(qū)域均比較突出。

（三）案件辦理過程

2020年1月9日，重慶市人民檢察院第一分院（以下簡(jiǎn)稱“重慶檢察一分院”）將渝北區(qū)消防安全問題作為行政公益訴訟案件立案，并于2020年1月21日向渝北區(qū)應(yīng)急管理局、渝北區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)發(fā)出訴前檢察建議，向渝北區(qū)城市管理局發(fā)出社會(huì)治理檢察建議。渝北區(qū)應(yīng)急管理局是消防安全監(jiān)管的主要職能部門和牽頭部門，重慶檢察一分院對(duì)其建議如下：依法充分履行消防安全監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，對(duì)轄區(qū)內(nèi)住宅小區(qū)尤其是高層住宅小區(qū)、重點(diǎn)防火單位等區(qū)域的消防安全隱患進(jìn)行全面排查;依法查處占用、堵塞、封閉消防車通道等違法行為;開展聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合懲治、共建共治，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)督促整改，確保生命通道暢通、消防設(shè)施完備適用，切實(shí)消除消防安全隱患。

三個(gè)職能部門在集中整改后，書面回復(fù)稱已采取深入開展隱患排查、聯(lián)合執(zhí)法、打造示范社區(qū)等措施進(jìn)行綜合整治。2020年4月29日，重慶檢察一分院對(duì)加州花園等小區(qū)消防安全隱患整改工作開展“回頭看”。經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)查核，加州花園等小區(qū)、大型商業(yè)綜合體等區(qū)域的消防車通道均施劃明顯標(biāo)志、標(biāo)線，消防車通道上違規(guī)劃設(shè)的停車位以及設(shè)置的隔離樁、隔離墩、隔離鏈均已被清除，無私家車停放消防車通道情況，消防設(shè)施、設(shè)備處于適用狀態(tài)。渝北區(qū)消防安全隱患整改工作取得明顯成效。

二、案件辦理要點(diǎn)

該案是重慶市首例消防安全領(lǐng)域公益訴訟案件。重慶檢察一分院在辦案中發(fā)現(xiàn)諸多難題，如消防安全監(jiān)管主體多，部分區(qū)域監(jiān)管職責(zé)不明確;消防安全隱患?xì)v時(shí)已久，治理難度大等。此外，整改期間新冠肺炎疫情發(fā)生，也為整改落實(shí)帶來諸多障礙。面對(duì)困難，重慶檢察一分院在上級(jí)院的指導(dǎo)下，扎實(shí)做好各項(xiàng)工作，成功辦理了此案。

（一）準(zhǔn)確把握案件辦理的必要性

加州花園小區(qū)A4棟居民樓發(fā)生火災(zāi)，引起媒體和社會(huì)廣泛關(guān)注后，相關(guān)職能部門高度重視，一方面積極開展救援工作、調(diào)查火災(zāi)起因、妥善處置火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)，另一方面著手推進(jìn)渝北區(qū)消防安全隱患整治工作。行政公益訴訟是督促之訴、協(xié)同之訴，意在督促行政機(jī)關(guān)依法全面履職。對(duì)于相關(guān)行政機(jī)關(guān)已著手開展整治行動(dòng)，但整治工作具有長期性、復(fù)雜性的，檢察機(jī)關(guān)是否有必要通過行政公益訴訟方式督促行政機(jī)關(guān)履職，是檢察官辦案組首先需要解決的問題。

檢察官辦案組認(rèn)為，消防安全涉及的公益保護(hù)具有迫切性，加上消防安全積弊多，歷史欠賬多，整治工作具有長期性、復(fù)雜性，需要長期跟進(jìn)監(jiān)督，檢驗(yàn)整治實(shí)效。渝北區(qū)消防安全委員會(huì)已于2019年12月24日印發(fā)《關(guān)于打通“生命通道”集中整治行動(dòng)的通告》，并在各小區(qū)張貼。但由于貫徹落實(shí)不到位，一周后，在加州花園小區(qū)A4棟居民樓火災(zāi)發(fā)生時(shí)，仍因消防車通道設(shè)置隔離樁以及違規(guī)停放私家車等影響消防救援工作及時(shí)開展?；馂?zāi)發(fā)生后，部分職能部門雖已著手排查整治消防安全隱患，但由于消防安全積弊太多，整治工作并不能一步到位，社會(huì)公共利益仍將長期持續(xù)受到侵害或處于侵害危險(xiǎn)中，整治效果仍需要跟蹤監(jiān)督。由此，檢察官辦案組將渝北區(qū)消防安全問題作為行政公益訴訟案件立案。

（二）精準(zhǔn)確定監(jiān)督對(duì)象

消防安全監(jiān)管職能部門眾多，精準(zhǔn)確定監(jiān)督對(duì)象才能充分發(fā)揮行政公益訴訟的作用。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，公安部門負(fù)責(zé)市政道路領(lǐng)域內(nèi)的消防監(jiān)管，城管部門負(fù)責(zé)市政道路合法泊車區(qū)和市容市貌領(lǐng)域監(jiān)管，住建部門負(fù)責(zé)物業(yè)服務(wù)企業(yè)落實(shí)消防安全責(zé)任監(jiān)管，鎮(zhèn)政府或街道辦事處負(fù)責(zé)消防安全日常管理，應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)消防安全全面監(jiān)管。此外，辦理該案時(shí)消防救援機(jī)構(gòu)已并入應(yīng)急管理部門，但人財(cái)物并未整合;消防車通道與市政道路交接的“T”形路口、開放小區(qū)內(nèi)部道路等處的執(zhí)法監(jiān)管部門不明確，這些都進(jìn)一步增大了確定監(jiān)督對(duì)象的難度。

檢察官辦案組堅(jiān)持問題導(dǎo)向和有利于整改的原則，根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定并結(jié)合本案實(shí)際情況，認(rèn)為應(yīng)急管理部門依法負(fù)有消防安全全面監(jiān)管職責(zé)，住建部門對(duì)消防驗(yàn)收和物業(yè)服務(wù)企業(yè)落實(shí)“最后一公里”消防安全責(zé)任具有直接監(jiān)管職責(zé)，最終決定將應(yīng)急管理部門、住建部門確定為監(jiān)督對(duì)象。對(duì)于已并入應(yīng)急管理部門的消防救援機(jī)構(gòu)，不再單獨(dú)將其作為監(jiān)督對(duì)象，其履職問題由應(yīng)急管理部門依法依規(guī)進(jìn)行統(tǒng)籌。對(duì)于消防車通道與市政道路交接的“T”形路口的消防安全監(jiān)管，法律法規(guī)尚未明確職能部門。因城管部門對(duì)小區(qū)外非市政道路違法泊車影響消防安全行為具有監(jiān)管職責(zé)，檢察官辦案組結(jié)合實(shí)際情況，從盡職履責(zé)和加強(qiáng)城市管理、消除消防安全隱患的角度出發(fā)，對(duì)其發(fā)出社會(huì)治理檢察建議。

（三）查清公益受損事實(shí)或侵害危險(xiǎn)

加州花園小區(qū)A4棟居民樓發(fā)生火災(zāi)，小區(qū)消防車通道設(shè)置隔離樁、違規(guī)停放私家車等行為影響了消防救援及時(shí)展開，渝北區(qū)其他住宅小區(qū)也普遍存在類似問題。此外，很多老舊建筑建成于國家建筑工程建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施之前，防火設(shè)計(jì)并未達(dá)到現(xiàn)行法律法規(guī)制定的要求，特別是在建筑材料使用、間距設(shè)置、消防車通道、防排煙設(shè)計(jì)等方面先天不足。[1]經(jīng)進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大量老舊小區(qū)無物業(yè)管理和大修基金，消防設(shè)施設(shè)備癱瘓，消防安全隱患突出，人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全處于受侵害風(fēng)險(xiǎn)之中。如果將老舊小區(qū)因歷史原因形成的消防安全隱患問題一并納入監(jiān)督范圍，可能導(dǎo)致職能部門履職難度加大。

公共利益是社會(huì)群體存在和發(fā)展所必需的，并能為他們中不確定多數(shù)人所認(rèn)可和享有的內(nèi)容廣泛的價(jià)值體。[2]檢察官辦案組認(rèn)為，雖然對(duì)公益受損事實(shí)或侵害危險(xiǎn)的調(diào)查范圍存在一定的爭(zhēng)議，但不管是新建小區(qū)還是老舊小區(qū)，消防安全隱患都涉及到人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，使社會(huì)公共利益處于受侵害危險(xiǎn)之中。老舊小區(qū)因歷史原因往往未設(shè)置消防車通道和消防撲救面，甚至無消防設(shè)施設(shè)備，雖整改治理困難重重，但從督促職能部門積極履職的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)一并納入監(jiān)督范圍。當(dāng)然，在辦案中要注意根據(jù)實(shí)際情況采取不同方式處理，要制定分解方案逐步推進(jìn)整改。

（四）協(xié)同推進(jìn)整改

重慶檢察一分院送達(dá)檢察建議書后，正值新冠肺炎疫情爆發(fā)，鑒于訴前檢察建議書中明確要求“請(qǐng)于收到本檢察建議書后兩個(gè)月內(nèi)依法履職，并將辦理情況回復(fù)本院”，整改工作期限和疫情防控期間交織，急需對(duì)此進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)籌。

重慶檢察一分院與渝北區(qū)應(yīng)急管理局、渝北區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)、渝北區(qū)城市管理局及時(shí)充分溝通，服從于黨和國家戰(zhàn)疫防疫工作大局，科學(xué)、合理處理消防安全隱患整改與疫情防控關(guān)系，根據(jù)實(shí)際情況分步推進(jìn)落實(shí)消防安全隱患整改工作：先期針對(duì)隱患突出的消防通道阻塞問題集中整改;疫情爆發(fā)期間，經(jīng)協(xié)商適當(dāng)延長整改回復(fù)期限;針對(duì)老舊小區(qū)的歷史遺留安全隱患問題，開展長期綜合治理。

三、案件辦理的思考與啟示

（一）立足于檢察公益訴訟職能定位辦理消防安全行政公益訴訟案

最高人民檢察院張軍檢察長在2020年1月召開的全國檢察長會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，不僅要把法律明確賦權(quán)的“4+1”領(lǐng)域案件辦好、辦扎實(shí)，還要以高度負(fù)責(zé)的精神，積極辦理群眾反映強(qiáng)烈的其他領(lǐng)域公益訴訟案件，為健全完善立法提供實(shí)踐依據(jù)。[3]檢察既要積極探索，更要嚴(yán)格依法辦案。在辦理行政公益訴訟案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)聚焦人民群眾反映強(qiáng)烈的領(lǐng)域，充分考慮行政機(jī)關(guān)主責(zé)主業(yè)和案件影響力等因素，依照法定職權(quán)和程序開展探索工作。在辦理消防安全類案件時(shí)，原則上以法律法規(guī)賦予了明確職責(zé)的縣級(jí)以上職能部門作為監(jiān)督對(duì)象，對(duì)于只具有一般管理職責(zé)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人民政府和相關(guān)職能部門，不宜一并進(jìn)行監(jiān)督。注意綜合考量侵害公益的大小、緊迫程度和“三個(gè)效果”等因素，結(jié)合實(shí)際，量力而行，把案件辦準(zhǔn)、辦好。

檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟“等”外領(lǐng)域監(jiān)督履職中要保持必要謙抑，充分尊重行政自制。公益訴訟制度的建構(gòu)必須充分尊重和考量行政權(quán)在維護(hù)公益方面的優(yōu)先地位。[4]如果檢察機(jī)關(guān)對(duì)所有未依法行政的行為均開展監(jiān)督，最終可能會(huì)干擾行政權(quán)的行使。[5]因此，檢察機(jī)關(guān)在消防安全治理中須把握好權(quán)力邊界，不能越權(quán)越位，不能將自身置于行政執(zhí)法的第一線或代替行政機(jī)關(guān)履職。在開展監(jiān)督工作時(shí)還需要注意方式方法，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，切實(shí)推動(dòng)問題解決。

（二）充分運(yùn)用和發(fā)揮檢察一體化辦案優(yōu)勢(shì)

根據(jù)憲法和人民檢察院組織法相關(guān)規(guī)定，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)工作。公益訴訟案件辦理存在調(diào)查取證專業(yè)性強(qiáng)，審批備案程序多、周期長等特點(diǎn)，僅靠某一級(jí)檢察機(jī)關(guān)或某一個(gè)部門難以高質(zhì)量完成公益訴訟檢察工作。這就突顯了充分發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢(shì)的重要性。特別是對(duì)于一些有重大影響、疑難復(fù)雜、媒體和群眾關(guān)注度高的公益訴訟案件，辦案單位要充分運(yùn)用和發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)一體化辦案優(yōu)勢(shì)，形成辦案合力，克服辦案阻力，高效助推問題解決，切實(shí)維護(hù)公共利益。如消防安全行政公益訴訟案就是在重慶市人民檢察院的指導(dǎo)下，由重慶檢察一分院具體承辦，重慶市渝北區(qū)人民檢察院積極協(xié)助辦理的。三級(jí)檢察機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)辦案，從立案到發(fā)出檢察建議只用了7個(gè)工作日，所有程序高效運(yùn)轉(zhuǎn)，案件質(zhì)量也得到嚴(yán)格把關(guān)。

（三）適時(shí)采用集中送達(dá)檢察建議書方式深化理解認(rèn)同

行政公益訴訟檢察建議書在實(shí)踐中一般由檢察機(jī)關(guān)當(dāng)面送達(dá)，檢察機(jī)關(guān)可根據(jù)案件類型、特點(diǎn)、實(shí)際需求將當(dāng)面送達(dá)的方式用活。對(duì)存在多個(gè)監(jiān)督對(duì)象或者涉及多個(gè)職能部門聯(lián)合整改的案件，建議采用集中送達(dá)方式，這有利于同時(shí)與多個(gè)責(zé)任部門當(dāng)面進(jìn)行有效溝通，提高工作效率，深化理解認(rèn)同，促進(jìn)問題整改。對(duì)于普通案件，主辦檢察官當(dāng)面送達(dá)即可;對(duì)于在本地區(qū)有重大影響或媒體關(guān)注度高的案件，建議由本院檢察長、副檢察長或檢察委員會(huì)專職委員親自送達(dá)。送達(dá)檢察建議書時(shí)，要注意加強(qiáng)溝通交流和釋法說理。同時(shí)，抓住時(shí)機(jī)，對(duì)檢察公益訴訟職能作用進(jìn)行宣傳推介，傳達(dá)“雙贏多贏共贏”理念，統(tǒng)一維護(hù)公益共識(shí)，形成公益保護(hù)合力。

（四）立足辦案積極參與社會(huì)綜合治理

檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件過程中，不僅要注重依法履職，切實(shí)保護(hù)公共利益，還要注重就履職中發(fā)現(xiàn)的社會(huì)治理問題，通過制發(fā)社會(huì)治理檢察建議、報(bào)送情況反映材料等方式，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻(xiàn)檢察智慧。如在辦理消防安全行政公益訴訟案時(shí)，重慶檢察一分院向渝北區(qū)城市管理局發(fā)出社會(huì)治理檢察建議;開展“回頭看”后，梳理需要進(jìn)行綜合治理的消防安全隱患問題并形成了《當(dāng)前消防安全隱患問題突出檢察機(jī)關(guān)建議加強(qiáng)社會(huì)綜合治理》的情況反映材料報(bào)送重慶市人民檢察院。

在該反映材料中，重慶檢察一分院針對(duì)住宅小區(qū)消防車通道被違規(guī)占用情況較為普遍、物業(yè)服務(wù)企業(yè)落實(shí)消防安全責(zé)任不到位、末端治理不到位以及居民消防安全意識(shí)淡薄等問題，建議采取多種措施綜合治理。一是完善地方立法，明確消防安全監(jiān)管模糊地帶的監(jiān)管部門，進(jìn)一步規(guī)范處罰依據(jù)、簡(jiǎn)易程序設(shè)置、大修基金啟用程序等。二是健全聯(lián)合執(zhí)法、定期檢查等機(jī)制，引入網(wǎng)格化管理，壓實(shí)基層和物業(yè)管理責(zé)任，打通消防安全監(jiān)管“最后一公里”。三是綜合施治，統(tǒng)籌社會(huì)力量多途徑解決停車難問題;引導(dǎo)小區(qū)大修基金對(duì)消防設(shè)施、設(shè)備設(shè)置與維護(hù)增加投入，加大無物業(yè)、無大修基金小區(qū)的財(cái)政資金支持力度，確保消防設(shè)施、設(shè)備的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。四是堅(jiān)持“誰執(zhí)法誰普法”，強(qiáng)化居民消防安全意識(shí)。通過匯總存在的問題及提出治理建議，為全市消防安全隱患的系統(tǒng)整治助力。

注釋：

[1]參見楊正友：《當(dāng)前物業(yè)消防安全管理現(xiàn)狀與應(yīng)對(duì)策略》，《消防界》（電子版）2020年第6期。

[2]參見黃學(xué)賢、王太高：《行政公益訴訟研究》，中國政法大學(xué)出版社2008年版，第72頁。

[3]轉(zhuǎn)引自胡衛(wèi)列：《國家治理視野下的公益訴訟檢察制度》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第2期。

[4]參見劉藝：《美國私人檢察訴訟演變及其對(duì)我國的啟示》，《行政法學(xué)研究》2017年第5期。

[5]參見劉小勤：《行政公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)》，《中國檢察官》2015年第20期。