海洋污染行政公益訴訟案件辦理難點及思考

賀世國 錢莉

摘 要：檢察機(jī)關(guān)在辦理海洋污染行政公益訴訟案件時，針對同一海域多個居民小區(qū)生活污水未經(jīng)處理直排入海的違法情形，應(yīng)依托專家輔助科學(xué)提出訴前檢察建議;以專項監(jiān)督推動地方黨委、政府開展專項治理，充分發(fā)揮督促、協(xié)同作用;聘請公益訴訟義務(wù)監(jiān)督員，探索“檢察監(jiān)督+社會監(jiān)督”模式，確保整改效果。此外，在開展海洋污染行政公益訴訟工作時應(yīng)樹立類案監(jiān)督思維，精準(zhǔn)確定檢察建議制發(fā)對象，督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌治理，消除污染源。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 類案監(jiān)督 專家輔助 社會監(jiān)督

一、基本案情和辦理過程

2017年7月21日，青島市某區(qū)人民檢察院接到該區(qū)某海域前海一線某居民小區(qū)居民反映，該居民小區(qū)存在私設(shè)排污口，將未經(jīng)任何處理的生活污水直排入海的違法情形，不但損害了居民生活環(huán)境，還污染了海洋生態(tài)環(huán)境。

經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該小區(qū)建成于上世紀(jì)90年代，因當(dāng)時無配套市政排污管網(wǎng)，小區(qū)遂自建污水處理設(shè)施，采取污水多層沉淀、沉淀物定期外運的方式自行處理生活污水。2008年該區(qū)域市政排污管網(wǎng)陸續(xù)建成，但案涉小區(qū)因多種原因未能將生活污水接入管網(wǎng)。后因年久失修、管理不到位等原因，小區(qū)自有污水處理設(shè)施停用，最終出現(xiàn)了生活污水直排入海的情形。2017年8月至11月，區(qū)人民檢察院在市人民檢察院的支持下，對該海域海岸線所有居民小區(qū)進(jìn)行了走訪，并調(diào)閱了2008年之前建成小區(qū)的城建檔案，向職能部門了解排水設(shè)施建設(shè)情況，最終查明共有7個老舊居民小區(qū)存在生活污水直排入海情形。

區(qū)人民檢察院認(rèn)為，案涉7個居民小區(qū)生活污水未經(jīng)任何處理直接排放入海，對海洋生態(tài)環(huán)境以及居民生活環(huán)境都造成了嚴(yán)重污染，國家利益和社會公共利益持續(xù)受到侵害，遂于2018年2月27日依法對該系列案件立案審查。

區(qū)人民檢察院邀請駐區(qū)科研院所海洋保護(hù)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者進(jìn)行現(xiàn)場勘察并提出專家意見。鑒于生活污水直排入海損害海洋生態(tài)環(huán)境的違法情形正在發(fā)生且仍將持續(xù)，且案涉老舊居民小區(qū)生活污水直排入海系歷史遺留問題和社會共性問題，區(qū)人民檢察院向區(qū)委、區(qū)政府進(jìn)行了專題報告，建議統(tǒng)籌處理，盡快啟動截污治理工程。2018年3月24日，區(qū)政府專題研究案涉問題，決定采納區(qū)人民檢察院建議，由財政出資，通過截污入網(wǎng)方式徹底解決前海一線居民小區(qū)生活污水直排入海的問題，并由市政部門牽頭落實。

2018年7月，區(qū)人民檢察院分別向相關(guān)職能部門發(fā)出檢察建議，督促依法履職：建議原區(qū)環(huán)境保護(hù)分局（現(xiàn)為區(qū)生態(tài)環(huán)境分局）協(xié)助啟動小區(qū)臨時污水處理設(shè)施，將施工期間排放的生活污水對海洋造成污染的可能性降到最低;建議原區(qū)市政公用局（現(xiàn)為區(qū)城市管理局）明確施工節(jié)點，啟動截污工程，徹底消除污染源。2018年8月，共計投資425萬元的截污工程立項獲得批復(fù)。2019年9月30日，7個居民小區(qū)的截污設(shè)施全部正式啟用，近3公里海岸線實現(xiàn)了居民小區(qū)生活污水零入海，該海域的生態(tài)環(huán)境和居民生活環(huán)境都得到了極大改善。

二、辦理難點

（一）如何科學(xué)提出訴前檢察建議

在本案中，有修復(fù)小區(qū)自有污水處理系統(tǒng)和另行鋪設(shè)管道截污入網(wǎng)兩種整改方式。如果修復(fù)小區(qū)自有污水處理系統(tǒng)，工期只需數(shù)天，但修復(fù)之后的設(shè)施存在運行可靠性評估和后續(xù)管理等問題;如果另行鋪設(shè)管道截污入網(wǎng)，能夠徹底消除污染源，但需要數(shù)個月工期，且面臨施工期間的污水處理問題。

科學(xué)合理確定整改方式對于提升訴前檢察建議的針對性、科學(xué)性，確保整改效果具有重要意義。區(qū)人民檢察院遂邀請駐區(qū)科研院所的多名專家學(xué)者進(jìn)行論證。論證會共召開3次，1次現(xiàn)場勘查現(xiàn)場論證，2次室內(nèi)研討專項論證。3次專家論證會都邀請了原區(qū)環(huán)境保護(hù)分局代表參與，以便各方就相關(guān)問題及時溝通，形成共識。專家論證組明確提出，在已經(jīng)有市政排污主管網(wǎng)的情況下，修復(fù)小區(qū)自有污水處理設(shè)施存在諸多問題。第一，7個小區(qū)中有3個小區(qū)沒有物業(yè)服務(wù)，即使修復(fù)了自有污水處理設(shè)施，后續(xù)管理也無法保障。第二，需要對污水處理設(shè)施進(jìn)行雙備份以確保污水處理24小時不間斷，但目前7個小區(qū)均只有一套處理設(shè)施，新增設(shè)施的成本接近截污入網(wǎng)的成本。綜合考慮，截污入網(wǎng)是最優(yōu)選擇。截污入網(wǎng)施工期間，可臨時修復(fù)并啟用小區(qū)自有污水處理設(shè)施。截污入網(wǎng)工程施工完成后，小區(qū)的自有污水處理設(shè)施以及前海一線臨時排污口即可永久關(guān)閉。專家組的論證意見兼顧整改成本和長期效果，得到了原區(qū)環(huán)境保護(hù)分局的認(rèn)可。于是，區(qū)人民檢察院根據(jù)專家意見，確定訴前檢察建議內(nèi)容。

（二）如何充分發(fā)揮督促、協(xié)同作用

在本案中，排污問題已持續(xù)多年，該問題的解決涉及城市排水、環(huán)境保護(hù)等多家行政單位，此外，所涉部分小區(qū)或沒有物業(yè)服務(wù)導(dǎo)致無人管理，或入住率較低導(dǎo)致物業(yè)費收費率低，管理不到位。如果由行政機(jī)關(guān)引導(dǎo)小區(qū)自行整改，那么整改時間和效果均難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。區(qū)人民檢察院認(rèn)為，本案問題產(chǎn)生的根源在于小區(qū)建成時沒有市政排污配套主管網(wǎng)，非開發(fā)商和小區(qū)原因，但若將其作為歷史遺留問題，則又會超出具體行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，需要由區(qū)委、區(qū)政府予以統(tǒng)籌解決。

鑒于此案涉及危害公益的共性問題、緊急性問題，區(qū)人民檢察院決定開展專項監(jiān)督活動，并在法律監(jiān)督中踐行服務(wù)理念，加強(qiáng)溝通協(xié)作，充分發(fā)揮督促、協(xié)同作用。結(jié)合該案實際情況，區(qū)人民檢察院檢察長向區(qū)委、區(qū)政府主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行了專項報告，后區(qū)政府及時組織開展專題研究，最終確定該問題屬于歷史遺留問題，由街道辦事處代居民小區(qū)向市政部門提出污水入網(wǎng)申請，由財政出資425萬元啟動截污入網(wǎng)工程建設(shè)，徹底解決前海一線居民小區(qū)生活污水直排入海的問題，并決定由市政部門牽頭落實。申請主體的確定、資金問題的解決，為截污入網(wǎng)工程的順利啟動奠定了基礎(chǔ)，從根本上避免了老舊小區(qū)收費難、公共事項無人出面等常見問題。在專項研究工作取得結(jié)論性成果后，區(qū)人民檢察院分別向原區(qū)環(huán)境保護(hù)分局和原區(qū)市政公用局發(fā)出訴前檢察建議。由此，案涉海域老舊居民小區(qū)生活污水治理工程有序開展。

（三）如何確保整改效果

在本案中，所有的整改施工均在小區(qū)內(nèi)部進(jìn)行，加上案涉小區(qū)均為老舊居民小區(qū)，道路破舊、路窄車多，施工環(huán)境較差。能否營造一個良好的施工環(huán)境，關(guān)系到截污入網(wǎng)工程能否順利實施。就本案而言，居民生活污水直排入海造成了海洋污染，但與此同時，案涉小區(qū)居民是最直接的受害者。直排的生活污水就積存在居民樓下，遠(yuǎn)的不過數(shù)十米，近的就在窗下。排污時味道很大，低層住戶家家只得閉門關(guān)窗。由此，本次整改施工不僅是為了治理海洋生態(tài)環(huán)境，更是為了改善居民生活環(huán)境。所以，區(qū)人民檢察院在本案辦理之初，就邀請了案涉小區(qū)的居民代表參與。整改方案以及后續(xù)整改施工過程，均需得到居民的認(rèn)可，由此保證小區(qū)范圍內(nèi)的工程施工有序推進(jìn)。

另外，在實踐中，檢察機(jī)關(guān)一般無法對整改過程進(jìn)行監(jiān)督，只能進(jìn)行事后評估，對于諸如本案存在隱蔽工程等情形的整改施工更是難以進(jìn)行全程監(jiān)督。針對此情況，區(qū)人民檢察院聘請了案涉小區(qū)多名居民擔(dān)任公益訴訟義務(wù)監(jiān)督員（以下簡稱“義務(wù)監(jiān)督員”），協(xié)助解決整改施工中的問題和對施工過程進(jìn)行監(jiān)督。義務(wù)監(jiān)督員一方面監(jiān)督施工單位對可能產(chǎn)生的噪音、揚塵等問題做好防范，另一方面通過小區(qū)微信群做好小區(qū)居民的安撫工作，為施工營造良好環(huán)境，對于因施工引發(fā)的施工方與居民之間的矛盾，也能夠及時進(jìn)行調(diào)解處理，避免影響工期。此外，義務(wù)監(jiān)督員中，有多名具有相應(yīng)專業(yè)背景的退休居民，近乎全天候監(jiān)督工程進(jìn)度和質(zhì)量。同時，義務(wù)監(jiān)督員每天通過微信向區(qū)人民檢察院辦案人員“圖文并茂”通報工程進(jìn)展情況，使辦案人員實時掌握整改情況。這樣一種“檢察監(jiān)督+社會監(jiān)督”模式，既做到了讓群眾全面了解整改情況和整改效果，又能有效彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)無法進(jìn)行過程監(jiān)督的短板，還能為整改施工營造最有力的外部環(huán)境，真正確保了整改效果。

三、辦案中的思考

（一）構(gòu)建線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制

及時發(fā)現(xiàn)損害公益的違法情形是做好檢察公益訴訟工作、提升公益監(jiān)督實效的重要前提。因此，要發(fā)動廣大人民群眾在公益訴訟中的積極性和能動性。[1]本案就是根據(jù)群眾向區(qū)人民檢察院微信公眾號“隨手拍”公益訴訟線索受理平臺反映的線索而啟動的。利用“隨手拍”公益訴訟線索受理平臺，群眾只需要一兩分鐘就能完成對損害公益線索的舉報。區(qū)人民檢察院還對該平臺進(jìn)行了升級完善，舉報人可以隨時通過微信了解自己舉報線索的辦理情況，實現(xiàn)了線索舉報、案件辦理、進(jìn)度反饋等多環(huán)節(jié)閉環(huán)管理，[2]平臺受理線索占比逐年提升。

另外，區(qū)人民檢察院在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，7個小區(qū)的生活污水直排行為以及該行為對海洋生態(tài)的損害均已經(jīng)持續(xù)多年，曾有人大代表就該問題向有關(guān)部門反映，但后續(xù)因多種原因該問題未能得到有效解決。

區(qū)人民檢察院根據(jù)這一情況，就如何第一時間發(fā)現(xiàn)違法線索開展探索，建立了檢察建議與代表建議、委員提案銜接轉(zhuǎn)化工作機(jī)制，即涉及公益保護(hù)的代表建議、委員提案，區(qū)人民檢察院可以將其轉(zhuǎn)化為公益訴訟檢察建議;同時，人大代表、政協(xié)委員也可將涉及公益保護(hù)的檢察建議轉(zhuǎn)化為代表建議或委員提案，最大程度凝聚公益保護(hù)合力。該機(jī)制為破解公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)難、建議落實難等難題提供了新思路。

（二）精準(zhǔn)確定檢察建議制發(fā)對象

當(dāng)前行政機(jī)關(guān)職責(zé)分工越來越細(xì)，職能交叉現(xiàn)象越來越多。在行政公益訴訟案件中，一個問題往往會涉及多個行政機(jī)關(guān)。對于檢察機(jī)關(guān)來說，明確行政機(jī)關(guān)具體職責(zé)，才能確定所涉問題的責(zé)任主體。因此，如何精準(zhǔn)確定檢察建議制發(fā)對象，是檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟監(jiān)督工作所面臨的一個重要課題。

在實踐中，法律多采用授權(quán)省市人民政府確定的方式來認(rèn)定對某一事項具有管理職責(zé)的具體行政主管部門。檢察機(jī)關(guān)需要結(jié)合地方性法規(guī)以及行政機(jī)關(guān)“三定方案”確定具有相關(guān)職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，確保在最短的時間內(nèi)推動問題解決，避免出現(xiàn)因行政主體選擇錯誤而重新啟動公益訴訟監(jiān)督程序的情形出現(xiàn)。

在本案中，區(qū)人民檢察院結(jié)合相關(guān)規(guī)定，最終決定向原區(qū)環(huán)境保護(hù)分局和原區(qū)市政公用局發(fā)出檢察建議。一是根據(jù)海洋環(huán)境保護(hù)法第5條第6款，以及辦理此案時適用的《山東省海洋環(huán)境保護(hù)條例》（2016年修正）第4條第1款和《青島市海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)定》（2015年修正）第4條第1款之規(guī)定，防治陸源污染物對海洋污染損害的環(huán)境保護(hù)工作由環(huán)保部門負(fù)責(zé)。二是根據(jù)國務(wù)院《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》（以下簡稱《處理條例》）第5條第2款、《青島市城市排水條例》第4條以及原區(qū)市政公用局“三定方案”之規(guī)定，居民小區(qū)生活污水直排入海為城市排水問題，屬于市政部門職權(quán)范疇。三是根據(jù)《處理條例》第34條以及《青島市海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)定》（2015年修正）第15條之規(guī)定，7個小區(qū)的自有污水處理設(shè)施的臨時啟用需要環(huán)保部門介入進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)并對該設(shè)施能否、是否正常運轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督。由此，區(qū)人民檢察院分別向相關(guān)職能部門發(fā)出檢察建議，督促依法履職：由原區(qū)環(huán)境保護(hù)分局負(fù)責(zé)協(xié)助截污入網(wǎng)期間臨時治污設(shè)施的啟動和運轉(zhuǎn);由原區(qū)市政公用局負(fù)責(zé)截污入網(wǎng)工程的施工，以截污方式徹底消除污染源。通過各職能部門之間的協(xié)作配合，實現(xiàn)整改效果的最大化。

（三）處理好個案監(jiān)督與類案監(jiān)督的關(guān)系

“我國檢察公益訴訟是客觀訴訟，以維護(hù)客觀法律秩序為目的?！盵3]檢察公益訴訟制度的直接目標(biāo)是實現(xiàn)個案正義，但最終目標(biāo)則是基于裁判效力的延展性[4]，起到規(guī)范社會行為的作用，最終實現(xiàn)公益免受損害。這就要求檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件時，要突破就案辦案的思維模式，不僅要看到個案這一“點”，更要看到同類情形這一“面”，即樹立“辦理一案，治理一片”的類案監(jiān)督統(tǒng)籌推進(jìn)思維，通過類案監(jiān)督形成規(guī)模效應(yīng)，進(jìn)而以制度建設(shè)破解共性問題，這也是檢察機(jī)關(guān)通過履行公益訴訟檢察職能參與社會治理的有效方式。

以類案監(jiān)督方式開展海洋污染專項監(jiān)督，也是由海洋污染的特點所決定的。由于海洋的特殊性，海洋污染與大氣、陸地污染有很多不同。一是污染源廣，不僅人類在海洋的活動可以污染海洋，而且人類在陸地和其他活動方面所產(chǎn)生的污染物，也將通過江河徑流、大氣擴(kuò)散和雨雪等降水形式，最終都將匯入海洋。二是持續(xù)性強(qiáng) ，海洋是地球上地勢最低的區(qū)域，不可能像大氣和江河那樣，通過一次暴雨或一個汛期，使污染物轉(zhuǎn)移或消除;一旦污染物進(jìn)入海洋，很難再轉(zhuǎn)移出去，不能溶解和不易分解的物質(zhì)在海洋中越積越多，往往通過生物的濃縮作用和食物鏈傳遞，對人類造成潛在威脅。[5]如果僅僅消除眾多污染源中的一個或部分，只能減輕污染程度而不能徹底消除污染。因此，對于海洋污染的治理，必須查明特定區(qū)域范圍內(nèi)的全部污染源且一并治理，才能最終達(dá)到預(yù)期治理效果。

在本案中，區(qū)人民檢察院最初只是收到某一個小區(qū)居民的舉報，反映所在小區(qū)生活污水未經(jīng)任何處理直接排入大海。區(qū)人民檢察院繼續(xù)深入排查發(fā)現(xiàn)，該小區(qū)于上個世紀(jì)90年代建成，當(dāng)時該區(qū)域還沒有配套的市政排污主管網(wǎng)。因此，小區(qū)開發(fā)商就自建排污設(shè)施，由小區(qū)自行管理。2008年5月，該區(qū)域市政排污主管網(wǎng)建成使用，但該小區(qū)因各種原因沒有接入主管網(wǎng)。區(qū)人民檢察院認(rèn)為排污主管網(wǎng)建成之前的小區(qū)均可能存在污水自行處置且處置不到位的情形，后通過走訪相關(guān)單位查明，該海域共有7個居民住宅小區(qū)存在生活污水直排入海的情況。7個生活污水直排口導(dǎo)致了該海域的水體污染，而海洋污染治理的特點也決定了這7個排水口必須一起治理，否則該區(qū)域的海洋污染問題不能得到徹底解決。最終本案通過對7個小區(qū)生活污水的一體治理，實現(xiàn)該海域生活污水的零入海。在此案辦理的基礎(chǔ)上，青島市人民檢察院組織全市兩級檢察機(jī)關(guān)開展生活污水直排入海專項監(jiān)督活動，推動行政機(jī)關(guān)依法全面履行職責(zé)，力爭用兩年半的時間，消除全市海岸線的生活污水污染源。

注釋：

[1] 參見湯維建：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度優(yōu)化》，《人民檢察》2018年第11期。

[2] 參見賀世國：《“面都不用見，就把事辦了”》，《檢察日報》2019年4月8日。

[3] 劉藝：《公益訴訟檢察與其他檢察業(yè)務(wù)的融合發(fā)展》，《人民檢察》2019年第Z1期。

[4] 參見最高人民檢察院民事行政檢察廳：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟實踐與探索》，中國檢察出版社2017年版，第10頁。

[5]參見《海洋污染有哪些特點？——海洋環(huán)保知識問答》，中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)http：//www.mee.gov.cn/ywgz/hysthjbh/hystbhhhjzlgl/201604/t20160424_335926.shtml，最后訪問日期：2020年8月10日。