數(shù)據(jù)本地化和數(shù)據(jù)防御主義的合理性與趨勢

劉金河 崔保國

【內容摘要】 ?在全球數(shù)字貿易規(guī)則形成中，數(shù)據(jù)跨境流動政策是各方談判焦點，數(shù)據(jù)本地化則是其中要害。全球數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制正進入第三次浪潮。不同于此前西方國家設計數(shù)據(jù)權利保護工具的邏輯，當前一些新興經濟體和發(fā)展中國家采取的是一種國家戰(zhàn)略上的數(shù)據(jù)本地化訴求。本文構建了一個理論解釋模型——基于有限理性的數(shù)據(jù)防御主義，即面對全球信息技術強弱不均的國家實力結構以及數(shù)據(jù)往往向強勢國家流動的現(xiàn)狀，一個國家會以守住對自有數(shù)據(jù)控制權的方式確保自身安全。但決策的有限理性讓一個國家在數(shù)據(jù)跨境流動政策的選擇上追求“滿意”而不是“最優(yōu)”目標。一個處于相對競爭劣勢的國家更有可能采取防御型互聯(lián)網(wǎng)治理政策，表現(xiàn)為強烈的網(wǎng)絡主權立場，并訴諸數(shù)據(jù)主權的話語工具。中國未來需要結合國際形勢的變化，積極建立一種以效率發(fā)展為路徑的跨境數(shù)據(jù)有序自由流動秩序。

【關鍵詞】 ?數(shù)據(jù)跨境流動 ?數(shù)據(jù)本地化 ?數(shù)據(jù)防御主義 ?數(shù)據(jù)主權

【作者簡介】 ?劉金河，清華大學互聯(lián)網(wǎng)治理研究中心助理研究員、公共管理學院博士后（北京 ?郵編：100084）;崔保國，清華大學新聞與傳播學院教授（北京 ?郵編：100084）

【中圖分類號】 F11 ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2020）06-0089-19

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.202006005

一場圍繞數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制的全球大辯論和國際規(guī)則大博弈正在展開。在數(shù)字經濟浪潮下，數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制不再僅僅是一個公民權利保護的問題，而是關乎國家安全、國民經濟發(fā)展與國家競爭力的重大決策，是國際貿易規(guī)則競爭的新陣地。2019年6月，二十國集團（G20）大阪會議《G20貿易及數(shù)字經濟部長的聲明》提出“信任的數(shù)據(jù)自由流動”主張，數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則成為全球數(shù)字經濟貿易的核心議題， ?各大國間的規(guī)則競爭激烈展開。其中，數(shù)據(jù)跨境流動議題中最核心的數(shù)據(jù)本地化（Data localization）不是一個短期出現(xiàn)的現(xiàn)象，而是隨著全球化深入而日益嚴峻的挑戰(zhàn)。 ?在全球科技競爭日趨激烈、國家間信任日益減弱的大背景下，數(shù)據(jù)本地化趨勢將進一步凸顯。現(xiàn)有文獻對全球數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制的立法和政策的描述已非常充分， ?但制度規(guī)則之下的本質需要被追問，因此本文研究的核心問題是：在全球數(shù)字貿易時代，為什么一個國家會采取數(shù)據(jù)本地化的嚴苛限制措施？

在理論上，研究者試圖建構數(shù)據(jù)本地化這一復雜現(xiàn)象的解釋框架，提出數(shù)據(jù)與民族主義敘事結合而成的數(shù)據(jù)民族主義 、作為貿易保護新形式的數(shù)字保護主義 、抵抗西方霸權的反數(shù)據(jù)殖民主義 ?等不同角度的理論解釋。但是，既有理論大多缺乏國際關系和互聯(lián)網(wǎng)治理的視角，對數(shù)據(jù)本地化的本質未能準確揭示。事實上，數(shù)據(jù)跨境流動問題關乎信息的跨國流動和互聯(lián)網(wǎng)的全球連接，其所規(guī)制的對象是國際互聯(lián)網(wǎng)的核心要素，產生了規(guī)范外溢效應，是一個處于國內和國際交叉路口的極其特殊的國際互聯(lián)網(wǎng)治理問題，本質上是一個國際交往與競爭的問題。因此，本文從國際關系和互聯(lián)網(wǎng)治理的角度提出“數(shù)據(jù)防御主義”以解釋數(shù)據(jù)本地化現(xiàn)象背后的因果邏輯。

一、數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制的核心：數(shù)據(jù)本地化

數(shù)據(jù)跨境流動問題深度交織于國際貿易、地緣政治以及國際互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則設計等全球治理議題之中。正如有研究者指出，在當前網(wǎng)絡空間治理政策中，沒有哪類議題能夠像數(shù)據(jù)跨境流動一樣，包含如此復雜的討論維度：數(shù)據(jù)主權、隱私保護、法律適用與管轄乃至國際貿易規(guī)則。 ?對于解釋數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制的動機，人們通常認為個人隱私保護、國家安全、國內執(zhí)法、產業(yè)保護等是數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制的幾個常見理由，而且往往將其并列。 ?大量文獻對歐洲近半個世紀數(shù)據(jù)跨境流動限制歷史的分析，往往落腳到個人信息保護的動機，這種分析雖然對理解歐洲立法提供了有益的知識貢獻，但對理解當前的全球數(shù)據(jù)跨境流動政策而言，卻具有一定程度的迷惑性。

數(shù)據(jù)跨境流動從20世紀70年代初便是歐美競爭的焦點。20世紀90年代以前由歐洲主導了規(guī)則建立，2000年后美國主動建構美國版的數(shù)據(jù)跨境流動管理規(guī)范，而最近十年以來，全球數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制進入第三次浪潮。過去50年左右的數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制歷史中，前40年西方國家主要的關注焦點是個人隱私保護，而后十年隨著新興國家開始對此議題的“覺醒”，紛紛從本國發(fā)展的角度加入規(guī)則建構，數(shù)據(jù)跨境流動的問題不再僅僅是個人隱私保護問題，而更是國家財富的爭奪， ?在數(shù)字貿易背景下展開了新一輪全球大辯論，從隱私權利保護規(guī)則轉移到了數(shù)字貿易規(guī)則的博弈。

數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制的歷史反映出了兩種邏輯：前40年主要在于對權利保護工具的設計與爭論，近10年來核心在于提出數(shù)據(jù)本地化的訴求。與此對應，早期的數(shù)據(jù)是限定在個人信息，如今的數(shù)據(jù)涉及幾乎所有的信息，核心在于具有商業(yè)價值的一切可流通信息;當前階段的行為體發(fā)生了很大變化，提出新方案的基本上是新興國家，其訴求與以往也有很大區(qū)別，核心是數(shù)據(jù)本地化。數(shù)據(jù)本地化廣義上是指對數(shù)據(jù)跨越國境所采取的各種類型的限制，包含了從附帶條件的流動到完全禁止。而狹義的數(shù)據(jù)本地化指要求將數(shù)據(jù)的儲存和處理放在數(shù)據(jù)來源國境內的數(shù)據(jù)中心和服務器，根據(jù)寬嚴程度不同的類型，實踐中通常有：僅要求在當?shù)赜袛?shù)據(jù)備份而并不對跨境提供進行過多限制;數(shù)據(jù)留存在當?shù)兀覍缇程峁┻M行限制;數(shù)據(jù)留存在境內的自有設施上，不得向境外提供;要求特定類型的數(shù)據(jù)留存在境內;等等。 ?目前不少文獻在廣義上使用數(shù)據(jù)本地化概念， ?但是事實上，“數(shù)據(jù)跨境流動限制”（Restrictions on cross-border data flows）包含了嚴苛程度不同的各類限制，是更為綜合的概念，也符合眾多文獻討論的語境。為了聚焦于本質邏輯，本文所指的數(shù)據(jù)本地化是后者，也就是狹義上的，其核心是要求數(shù)據(jù)本地存儲和處理。

數(shù)據(jù)本地化是數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制的最嚴苛程度，其動因與其他數(shù)據(jù)跨境流動限制有本質的區(qū)別，而且具有更深刻的地緣政治意義。數(shù)據(jù)本地化的根本目的在于對數(shù)據(jù)所承載的安全和價值進行直接而又極端的控制以實現(xiàn)國家戰(zhàn)略，而其他的數(shù)據(jù)跨境流動限制著眼于設計旨在對附著在數(shù)據(jù)流上的權利進行保護的政策工具，即“國家發(fā)展戰(zhàn)略”與“權利保護工具”二元政策目的的區(qū)別。因此本研究的分析是建立在鼓勵數(shù)據(jù)流動和限制數(shù)據(jù)流動（本地化）兩種立場之上的二元極化分析。

二、數(shù)據(jù)本地化的邏輯：數(shù)字經濟下的數(shù)據(jù)防御主義

數(shù)據(jù)是一種資源和資本，是各方追逐的對象。 ?農業(yè)經濟以勞動力、土地為核心生產要素，工業(yè)經濟以資源、技術和資本為核心生產要素，而數(shù)字經濟是以數(shù)據(jù)和信息技術為核心生產要素。 ?那么在數(shù)字經濟時代，當數(shù)據(jù)資源在國家間流動轉移，一個國家將會如何應對這種基于數(shù)據(jù)資源的競爭？

數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制本質上是一種國家間的競爭行為，遵循現(xiàn)實主義的博弈邏輯?，F(xiàn)實主義學派認為，由于國際體系是無政府狀態(tài)，國家實力不盡相同，導致不平等的國際體系結構，因此每個國家需要通過自助戰(zhàn)略來確保自身安全。 ?根據(jù)獲得安全的最有效途徑的不同，現(xiàn)實主義被劃分為“進攻性現(xiàn)實主義”和“防御性現(xiàn)實主義”。 ?進攻性現(xiàn)實主義者認為，國際體系為國家犧牲對手以獲得權力創(chuàng)造了巨大的誘導因子，當利益超過成本時，它們就會抓住這一機會。 ?防御性現(xiàn)實主義則提出，在這個無政府的自助系統(tǒng)中，相對弱的國家往往采取防范措施促使均勢得以維持，以便確保自身安全，守住而不是增加權力才是國家的目標。 ?縱觀歷史發(fā)展，我們的世界已經從1945年前的進攻性現(xiàn)實主義世界（即大多數(shù)國家都是掠奪者）演化到了今日的防御性現(xiàn)實主義世界（即多數(shù)國家是溫和的）。

面對新的技術環(huán)境，對于新的生產要素——數(shù)據(jù)，處于相對弱勢的國家采用實用主義的策略以追求國家整體利益的最大化，呈現(xiàn)出數(shù)字時代緊縮的立場，抑或稱之“數(shù)據(jù)防御主義”。數(shù)據(jù)防御主義核心要素在于，面對全球信息技術強弱不均的國家實力結構，以及數(shù)據(jù)往往向強勢國家流動的現(xiàn)狀，一個國家會采取以守住對自有數(shù)據(jù)的控制權的自助方式確保自身的安全。守住而不是進攻，是數(shù)據(jù)防御主義的核心特征。這種數(shù)據(jù)防御主義強調了安全需求，此時的安全是廣義上的，即國家安全、經濟安全、公民安全，公民隱私等個人權利保障被納入了安全范疇。數(shù)據(jù)含有一國國民和國家的信息，大數(shù)據(jù)量級具有更強大的信息能力，因此，數(shù)據(jù)流轉到境外控制者手中存在安全風險。 ?這種擔憂在美國棱鏡門事件后成為各國不得不面對的現(xiàn)實。

當數(shù)據(jù)流出自身控制的管轄邊境時，如果一國技術發(fā)展水平高、產業(yè)發(fā)達、安全威脅不那么緊迫，那么該國就會采取鼓勵數(shù)據(jù)跨境流動策略;反之，技術發(fā)展水平不高、產業(yè)不發(fā)達、安全威脅緊迫，該國則會采取緊縮的數(shù)據(jù)跨境流動策略，具體表現(xiàn)為數(shù)據(jù)本地化。不過，如果國內產業(yè)規(guī)模太小、信息通信技術（ICT）發(fā)展程度太低，該國對國外互聯(lián)網(wǎng)技術和服務往往高度依賴，因此無力提出數(shù)據(jù)本地化訴求。外部環(huán)境和自身要素稟賦決定一個國家對跨境數(shù)據(jù)流動的控制程度，即一國ICT技術發(fā)展、產業(yè)規(guī)模、安全需求三個主要因素的強弱引起該國對跨境數(shù)據(jù)流動策略的放寬或收縮。具體來說，具有一定ICT產業(yè)規(guī)模且正處于高速發(fā)展中的國家，基于產業(yè)和技術發(fā)展以及安全的考慮，往往會做出數(shù)據(jù)本地化的選擇。當然，這種防御主義區(qū)別于保護主義和重商主義。重商主義是極端的貿易保護主義，將貿易和國家權力擴張捆綁在一起，主張排他性貿易機會，在歷史上帶來了殖民主義、帝國主義和與之相關的沖突。數(shù)據(jù)防御主義雖然帶有自我保護的成分，但是更多的是在外來強大對手面前采取的防衛(wèi)性措施，并不以限制貿易為目的。

數(shù)據(jù)防御主義在當今的國際競爭中普遍存在。本文針對全球主要的60個國家，統(tǒng)計一國的數(shù)據(jù)跨境流動立場與該國ICT發(fā)展程度和網(wǎng)絡安全受威脅程度的關系，形成了分布圖（見圖1）。在分布圖上，縱軸是網(wǎng)絡安全受威脅程度（2018年），其得分越高意味著網(wǎng)絡安全威脅程度越高;橫軸是國際電信聯(lián)盟（ITU）ICT發(fā)展指數(shù)（2017年），其得分越高意味著發(fā)展程度越高。歐盟國家的數(shù)據(jù)跨境流動政策以《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）和《非個人數(shù)據(jù)自由流動條例》為代表，雖然強調權利保護，但是原則上鼓勵數(shù)據(jù)跨境流動;由美國主導的亞太經合組織跨境隱私規(guī)則體系（CBPRs）倡導數(shù)據(jù)跨境自由流動，目前有8個成員加入 ，這兩類主體主要落在了右上角的圓圈內。而其中，在國內法律政策中明確規(guī)定數(shù)據(jù)本地化的國家，以俄羅斯、中國、馬來西亞、印度、伊朗、土耳其、越南、印度尼西亞、尼日利亞10國為典型代表（圖中粗體字），全都落在了左下角的圓圈內。 ?該圖清楚地顯示，網(wǎng)絡威脅程度較高、ICT技術發(fā)展指數(shù)較低的國家或地區(qū)更有可能采取數(shù)據(jù)本地化策略;反之，則傾向于鼓勵數(shù)據(jù)自由流動。

從全球數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制的實踐來看，美國的數(shù)據(jù)跨境政策由貿易利益驅動，鼓勵數(shù)據(jù)自由流動，核心是維護美國在全球貿易中的主導地位。 ?而歐盟從公民權利保護出發(fā)，積極推廣個人數(shù)據(jù)充分保護制度，對數(shù)據(jù)自由流動持有限制立場?？傮w來看，歐美發(fā)達國家處于強勢地位，因此原則上鼓勵數(shù)據(jù)自由流動;而新興國家信息技術能力相對較弱、安全需求強烈，更加傾向于把數(shù)據(jù)截留在本國境內。

全球互聯(lián)網(wǎng)帶寬占比也印證了這一事實。據(jù)統(tǒng)計和預測，2006年北美占據(jù)全球帶寬總量的97%，2018年占據(jù)85%，而到2024年將依然占據(jù)80%，從全球各大洲之間的帶寬容量來看，相對于其他大洲之間，北美和西歐之間一直占據(jù)絕對領先地位。 ?占據(jù)全球流量強勢地位的國家往往立于鼓勵數(shù)據(jù)自由流動的立場，而相對弱勢的國家更有可能要求數(shù)據(jù)本地化。在此邏輯下，世界范圍內不同的數(shù)據(jù)經濟區(qū)正在建立，這種競爭在當下的數(shù)字貿易談判中引發(fā)了激烈博弈。

另一個實證經驗證據(jù)來自正在進行的世貿組織（WTO）電子商務和數(shù)字貿易規(guī)則談判。針對數(shù)據(jù)跨境流動，參與談判的80個經濟體中，不同陣營呈現(xiàn)不同的立場。中國等發(fā)展中國家成員普遍傾向于采取限制數(shù)據(jù)跨境流動措施，將計算機設施本地化、披露或者轉讓源代碼作為在本地開展業(yè)務的前提條件。這些國家的提案或是未涉及這部分內容，或是強調保留政策空間。美國將跨境數(shù)據(jù)自由流動和禁止本地化要求視作消除壁壘的關鍵。歐盟、日本、加拿大等發(fā)達經濟體與美國的立場基本一致，區(qū)別僅在于相較美國更加認同監(jiān)管的必要性，它們對合法公共政策目標的容忍度較高。

三、數(shù)據(jù)本地化的實現(xiàn)：有限理性與數(shù)據(jù)主權

數(shù)據(jù)本地化帶來的明顯損害 ?并不是可以漠視的，但相關國家依然堅持做出了看似不利的選擇。經濟學家赫伯特·西蒙（Herbert A. Simon）的有限理性理論（Theory of Bounded Rationality）或許能夠解釋這一令人費解的現(xiàn)象。西蒙用“滿意的行為”代替了最大化（maximizing）或最優(yōu)化（optimizing）行為的古典概念。其依據(jù)心理學上的證據(jù)指出，復雜性和不確定性致使全面理性不可能，因此反觀“活動者處理能力限度”，提出決策的有限理性。 ?這種有限理性同樣適用于個人和組織，在面對多種備選方案時往往將最優(yōu)化準則換成了滿意性能準則。 ?根據(jù)有限理性理論，行政主管部門和公司一樣，擁有多重目標，它們并不期待最好或者最優(yōu)的結果，而是期待“足夠”的結果，即足以滿足（satisficing）多種目標的需要。 ?布雷布魯克和林德布羅姆進一步提出，政策制定者們傾向于把問題分解成各個部分，以便能夠進行漸進的或邊際的選擇，而不是作出影響深遠、難以逆轉的決策，這是一種實用經驗主義的做法。 ?因此，數(shù)據(jù)本地化雖然不理想但卻合理，是具有實用色彩的策略性選擇。

相對于鼓勵數(shù)據(jù)自由流動的國家來說，從現(xiàn)實的國家利益到抽象的觀念價值，從整體的社會福利到個人的公民權益，選擇數(shù)據(jù)本地化的國家往往有更為復雜的目標有待實現(xiàn)。具體來說，則包括國家安全、公民權利保護、產業(yè)保護、技術發(fā)展、國際貿易、外國投資、網(wǎng)絡主權等。對于正在快速發(fā)展的新興國家來說，在面臨相對較高的網(wǎng)絡風險和相對較弱的國內信息技術產業(yè)競爭力條件下，優(yōu)先保障發(fā)展和安全是其最為重要的目標。為實現(xiàn)這一優(yōu)先目標，在推進數(shù)據(jù)本地化的過程中，相關國家政府面對外來阻力往往顯示出堅定的信念，典型如中國、俄羅斯、印度的數(shù)據(jù)本地化政策雖然引起了跨國公司、外國政府和國際組織的激烈反對，但是這一政策依然被堅持。在經濟全球化時代，防御主義往往被批評為貿易保護主義，引起國際社會的反彈甚至制裁。在當前一系列數(shù)字貿易談判中，發(fā)達國家將限制數(shù)據(jù)跨境流動和本地化要求作為重要的數(shù)字貿易壁壘，發(fā)展中成員則提出“數(shù)據(jù)國家主義”的理由來實施此類措施。

互聯(lián)網(wǎng)的根本之處在于信息的交流，網(wǎng)絡空間治理歸根到底是對數(shù)據(jù)的治理。數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制雖然面向國際貿易，但是其本質屬性上是一個互聯(lián)網(wǎng)治理的議題，遵循一國互聯(lián)網(wǎng)治理的基本原則和邏輯。隨著互聯(lián)網(wǎng)演變?yōu)榫W(wǎng)絡空間，互聯(lián)網(wǎng)治理的議題也逐漸從底層的技術協(xié)議管理上升到上層的內容應用開發(fā)與經濟社會行為規(guī)制，互聯(lián)網(wǎng)治理的屬性也從技術治理逐步演變?yōu)榫C合的社會治理，國家主權在網(wǎng)絡空間逐步得到確立。今后，網(wǎng)絡主權的意義也將從政治邏輯更多地轉向實實在在的商業(yè)邏輯，即確保本國用戶的數(shù)據(jù)不被國外互聯(lián)網(wǎng)公司搜集和利用，這不僅體現(xiàn)在各個層面的資本控制上，也體現(xiàn)為對跨境數(shù)據(jù)貿易和服務貿易的限制。 ?總的來看，各國在網(wǎng)絡空間主權問題上的主張和實踐均折射出其當下的核心利益訴求， ?由此在全球網(wǎng)絡空間治理體系中呈現(xiàn)出明顯的有利于規(guī)則主導國的“非中性” ?特征。對“主權”的訴求在某種意義上具有防衛(wèi)性質，以排他性的絕對權來免除外來的侵犯，但同時也將自己限制在領土邊界的范圍之內。這是典型的防御性現(xiàn)實主義的路徑邏輯在網(wǎng)絡空間和跨境數(shù)據(jù)流動上的體現(xiàn)，網(wǎng)絡主權和數(shù)據(jù)主權就成為實現(xiàn)這種數(shù)據(jù)防御主義的途徑。

在有限理性的數(shù)據(jù)防御主義邏輯下，一個處于相對競爭劣勢的國家更有可能采取防御型的國際互聯(lián)網(wǎng)治理政策，表現(xiàn)為強烈的網(wǎng)絡主權立場。網(wǎng)絡主權及其所包含的數(shù)據(jù)主權成為數(shù)據(jù)本地化的敘述方式，換言之，數(shù)據(jù)本地化通過對網(wǎng)絡主權的聲索而實現(xiàn)。

四、數(shù)據(jù)防御主義下中國數(shù)據(jù)本地化的動力機制

在剛過去的21世紀第二個十年里，數(shù)據(jù)本地化成為一股聲勢越來越浩大的浪潮，中國是其中最堅定的倡導者之一。2016年11月7日通過的《網(wǎng)絡安全法》是中國在網(wǎng)絡領域里第一部具有全局性的基本大法，首次在法律上對數(shù)據(jù)跨境流動進行了明確規(guī)定。《網(wǎng)絡安全法》第37條規(guī)定：“關鍵信息基礎設施的運營者在中華人民共和國境內運營中收集和產生的個人信息和重要數(shù)據(jù)應當在境內存儲。因業(yè)務需要，確需向境外提供的，應當按照國家網(wǎng)信部門會同國務院有關部門制定的辦法進行安全評估;法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！贝伺e被認為是確定了中國數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制的“本地儲存，出境評估”制度。不過，中國數(shù)據(jù)跨境流動的制度設計依然還在形成過程中，具體評估措施依然處于征集和討論之中。 ?雖然在具體的制度設計上并不成熟，但國家要求數(shù)據(jù)本地存儲的意志是堅定的。

中國數(shù)據(jù)本地化是一個復雜的政策選擇，通過有限理性的數(shù)據(jù)防御主義理論可以探尋其背后的動力和機制。 ?需要特別說明的是，數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制的主體是國家，其制度設計不可避免地帶有國家視角，所以本研究采用國家路徑探尋中國數(shù)據(jù)本地化的動力運作機制。

（一）數(shù)據(jù)防御主義的認知基礎

數(shù)據(jù)本地化是中國互聯(lián)網(wǎng)治理的一項重要制度選擇，這種重大的制度選擇根源于中國社會的認知形態(tài)。追根溯源往往能夠更清晰地理解當下，從中國對技術和安全的理解中可以尋找數(shù)據(jù)規(guī)制的底層來源，即從總體國家安全觀到數(shù)據(jù)安全，從技術民族主義到網(wǎng)絡強國。強調提升自我技術能力以抵御外來危險的安全防御思想，是中國數(shù)據(jù)防御主義的認知建構基礎。

在充滿不確定的外部環(huán)境下，中國將對國家安全的嚴峻形勢的認識提高到前所未有的高度。2013年習近平總書記指出，“在互聯(lián)網(wǎng)這個戰(zhàn)場上，我們能否頂?shù)米?、打得贏，直接關系我們意識形態(tài)安全和政權安全?！??2014年，中央國家安全委員會成立，習近平首次提出“總體國家安全觀”，要求“以政治安全為根本，以經濟安全為基礎”，走出一條中國特色國家安全道路。 ?中國特色的社會主義道路是中國最大的國情，這就決定國家政治安全至關重要，其中最突出的問題就是意識形態(tài)安全。 ?如果說網(wǎng)絡數(shù)據(jù)是一種信息符號的話，從內容視角來看，網(wǎng)絡數(shù)據(jù)還是一種價值判斷，背后體現(xiàn)的是意識形態(tài)和倫理的沖突。 ?有學者指出，數(shù)據(jù)資源存儲和分配及其基礎技術由少數(shù)跨國公司直接控制或由外國政府間接控制，將會因過度集中而形成強大的支配力，足以威脅到國家數(shù)據(jù)主權安全。 ?《網(wǎng)絡安全法》以總體國家安全觀為指導思想，要求保護政治、經濟、社會等領域的全方位安全，意識形態(tài)安全被放在突出的位置。數(shù)據(jù)安全關乎意識形態(tài)安全和政治安全，特別是美國的棱鏡門事件給中國帶來極大警示作用。

科學為民族國家提供了文化腳本，使民族國家按照其規(guī)定而行動。 ?這種文化腳本讓國家的發(fā)展建立在科學技術基礎上。在當代中國，信息技術不僅被視作科學和技術進步的最現(xiàn)代指針，也被認為是國家現(xiàn)代化的象征。 ?這種情結或者信念可以被歸結為技術民族主義的一種，即“對國家安全和經濟繁榮來說，技術是最根本的，一個國家的發(fā)展政策必須擁有明確的戰(zhàn)略支撐，技術必須不惜一切代價本土化，并使其在整個制度中擴散” 。面對數(shù)據(jù)跨境流動，技術本地化直接表達為數(shù)據(jù)本地化，關于數(shù)據(jù)的防御系統(tǒng)正在逐漸形成。

（二）有限理性下的優(yōu)先選擇

中國互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管肇因于發(fā)展和安全需求之間的政策價值矛盾。 ?事實上，在數(shù)字時代，對于數(shù)據(jù)跨境流動的任何政策都會引起復雜的效應，行政主管部門必須在眾多目標中進行取舍。從現(xiàn)實的利益平衡來看，與數(shù)據(jù)跨境流動相關的制度即包含著政策制定者的多重考量，得失的考量體現(xiàn)了有限理性的決策邏輯。這些復雜的考量真切地反映出數(shù)據(jù)跨境問題的挑戰(zhàn)性。在現(xiàn)實環(huán)境下，保障國家安全和社會安全、保障國內產業(yè)和科技發(fā)展成為國家優(yōu)先保護的現(xiàn)實利益。中國所擔心的安全并不僅是數(shù)據(jù)被惡意利用，更重要的是這種危險來源于境外勢力或外國政權的惡意監(jiān)控，甚至有可能危及國家基本政治制度。在這個意義上，中國對數(shù)據(jù)安全的警惕主要是從國家核心利益層面出發(fā)的，是在總體國家安全觀的框架下進行的?！皼]有網(wǎng)絡安全，就沒有國家安全”，國家安全逐漸統(tǒng)合了網(wǎng)絡安全和數(shù)據(jù)安全概念。這種安全訴求最終體現(xiàn)在對數(shù)據(jù)相關技術的自主可控要求上，自然表現(xiàn)出一種防御型的互聯(lián)網(wǎng)政策傾向。

《十三五國家信息化規(guī)劃》等一些國家重要戰(zhàn)略提出對科技的自主可控訴求。 ?因為數(shù)字產業(yè)競爭力差距的存在，當今世界的基本現(xiàn)實是，數(shù)據(jù)產業(yè)競爭力較弱國家的用戶是數(shù)據(jù)的主要提供者，數(shù)據(jù)產業(yè)競爭力較強國家的公司則是設備和服務的主要提供者，在不設限制的情況下，數(shù)據(jù)將自然向少數(shù)國家地理疆域之內匯聚。 ?世界領先的數(shù)據(jù)存儲、大數(shù)據(jù)、云計算等數(shù)據(jù)相關的公司大都集中在美國，甚至處于壟斷地位，這在很大程度上是由于世界范圍內的數(shù)據(jù)源源不斷地流入美國所致。中國對自身短板有著清晰的認識，技術產業(yè)生態(tài)系統(tǒng)不完善，自主創(chuàng)新能力不強，最大軟肋和隱患是核心技術受制于人，這已成為中國的廣泛共識。實現(xiàn)技術自主的戰(zhàn)略路徑是以大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能等先進的核心技術為推進手段，通過網(wǎng)絡強國來實現(xiàn)“數(shù)字中國”。數(shù)據(jù)在這個宏大的戰(zhàn)略目標中被賦予極為重要的地位，提升到“國家重要的基礎性戰(zhàn)略資源” 層面。

當然，數(shù)據(jù)本地化政策也會給經濟發(fā)展和國際貿易帶來不利影響。 ?同時，嚴苛的數(shù)據(jù)本地化要求有可能會引起國外對等性保護主義，亦即中國企業(yè)走出去很有可能受到其他國家的同等限制。不久的將來，中國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)將大規(guī)模走向海外，基于對等限制的國外市場限制可能是今后中國企業(yè)面臨的一個重要挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)本地化顯然也能帶來可以預見的負面影響，但是基于當前的需要，我們又不得不保持戰(zhàn)略目標的優(yōu)先性。

由于巨大的網(wǎng)民數(shù)量， ?中國數(shù)據(jù)產生量遠遠高于世界平均水平。根據(jù)國際數(shù)據(jù)公司（IDC）測算，中國數(shù)據(jù)產生量幾乎占到世界的五分之一。 ?通過“發(fā)揮數(shù)據(jù)的基礎資源作用和創(chuàng)新引擎作用” ，服務于建構以數(shù)據(jù)為關鍵要素的數(shù)字經濟，將大量的數(shù)據(jù)留在國內顯然也是符合國家戰(zhàn)略的一個現(xiàn)實選擇。海量的數(shù)據(jù)將成為中國科技進步的驅動力，或者說是不可或缺的基本要素。同時，數(shù)據(jù)保護也是保障國家安全的直接選擇。

（三）數(shù)據(jù)主權的表達與落地

中國的數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制是網(wǎng)絡主權的代表性實踐之一，它使網(wǎng)絡邊界清晰化。數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制立法在網(wǎng)絡主權原則的指導下，更多被視為國家內部的互聯(lián)網(wǎng)管理事務，體現(xiàn)為對數(shù)據(jù)主權的主張。國家視數(shù)據(jù)為國家基礎性戰(zhàn)略資源，自然適用主權原則。因此，用國家疆界劃出數(shù)據(jù)流動的管轄邊界被視為國家主權的應有之義。數(shù)據(jù)本地化是數(shù)據(jù)主權的規(guī)則表達，而數(shù)據(jù)主權通過網(wǎng)絡主權完成了理論建構。

與歐盟和美國的長臂管轄不同，中國是基于管轄權范圍而進行規(guī)制的。這是防御主義的邏輯，與網(wǎng)絡主權的邏輯是一致的?！毒W(wǎng)絡安全法》第2條規(guī)定，“在中國境內建設、運營、維護和使用網(wǎng)絡以及網(wǎng)絡安全的監(jiān)督管理，適用該法”，這一帶有明顯屬地色彩的規(guī)定具有自我設限的特征，可限制中國法律的域外管轄，但反過來也會激勵監(jiān)管者采取數(shù)據(jù)本地化措施，以確?！毒W(wǎng)絡安全法》得以適用。 ?同時，中國要求在華跨國互聯(lián)網(wǎng)公司與本地公司合資運營數(shù)據(jù)存儲以及云計算業(yè)務便是相關的實際行動。 《網(wǎng)絡安全法》出臺前后三次引起國際相關團體的關切，其重點指向了數(shù)據(jù)本地化存儲政策。 ?但是中國最終堅持了自己的原則，并沒有因為國外勢力或機構抗議而延緩進程?？梢哉f，這是網(wǎng)絡主權原則在立法層面首次得到最全面的貫徹。