跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的全球治理

劉宏松 程海燁

【內(nèi)容摘要】 ?跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域并未形成全球性規(guī)制體系。國(guó)際機(jī)制因缺乏效力、難以平衡良好的數(shù)據(jù)保護(hù)和跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)、無(wú)法保持自身獨(dú)立性等問(wèn)題，并未達(dá)到理想的治理效果。當(dāng)前，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理主要在歐盟和美國(guó)兩個(gè)獨(dú)立法域內(nèi)實(shí)施，但美國(guó)和歐洲在價(jià)值理念和規(guī)制模式上的根本性差異、數(shù)字化企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，在隱私保護(hù)、境外管轄權(quán)和數(shù)字服務(wù)稅等問(wèn)題上產(chǎn)生了難以彌合的分歧。在此情形下，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的全球治理呈現(xiàn)兩個(gè)發(fā)展趨勢(shì)，一是規(guī)制多極化和規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的俱樂(lè)部化，二是美歐將繼續(xù)爭(zhēng)奪跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制的主導(dǎo)權(quán)。作為全球第二大數(shù)字經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)同美國(guó)和歐盟一樣，也是跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)議題領(lǐng)域的一個(gè)重要行為體。面對(duì)上述發(fā)展趨勢(shì)，中國(guó)正加快參與跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的全球治理步伐。目前，中國(guó)可通過(guò)加入亞太經(jīng)濟(jì)合作組織框架下的跨境隱私規(guī)制體系、與《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》的實(shí)施方歐盟進(jìn)行規(guī)制協(xié)調(diào)、將中國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制體系推向“一帶一路”沿線國(guó)家三條路徑，積極參與跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的全球治理。

【關(guān)鍵詞】 ?跨境數(shù)據(jù)流動(dòng) ?數(shù)據(jù)保護(hù) ?數(shù)字經(jīng)濟(jì) ?全球治理 ?中國(guó)路徑

【作者簡(jiǎn)介】 ?劉宏松，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院教授（上海 ?郵編：200030）;程海燁，上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生（上海 ?郵編：200083）

【中圖分類(lèi)號(hào)】 F11 ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A

【文章編號(hào)】 1006-1568-（2020）06-0065-24

【DOI編號(hào)】 10.13851/j.cnki.gjzw.202006004

聯(lián)合國(guó)《2019年數(shù)字經(jīng)濟(jì)報(bào)告》指出，數(shù)字經(jīng)濟(jì)已成為全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貿(mào)易增長(zhǎng)的新動(dòng)能。 ?作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)物，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng) ?（transborder data flow）通過(guò)提高生產(chǎn)和流通效率推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。據(jù)估計(jì)，2009—2018年，全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)占全球GDP總量的3%，相當(dāng)于2.3萬(wàn)億美元，使全球GDP增長(zhǎng)10.1%，預(yù)計(jì)到2025年其為全球GDP貢獻(xiàn)的價(jià)值將達(dá)到11萬(wàn)億美元。

目前，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理領(lǐng)域并未形成全球性規(guī)制體系。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（APEC）、二十國(guó)集團(tuán)（G20）和世界貿(mào)易組織（WTO）等國(guó)際機(jī)制，成為參與全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理的主要多邊機(jī)制。美國(guó)和歐盟作為兩大獨(dú)立法域，正積極開(kāi)展跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理和規(guī)制協(xié)調(diào)。作為世界第二大數(shù)字經(jīng)濟(jì)體， ?中國(guó)在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理領(lǐng)域扮演著重要角色，而其他發(fā)展中國(guó)家的數(shù)字經(jīng)濟(jì)水平不及中國(guó)，在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理領(lǐng)域的影響力有限。因此，本文將聚焦OECD、APEC、G20和WTO等多邊機(jī)制、美國(guó)和歐盟兩大獨(dú)立法域以及中國(guó)在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理領(lǐng)域發(fā)揮的作用。

既有研究以美國(guó)和歐盟為主要研究對(duì)象，圍繞立法規(guī)制、數(shù)據(jù)主權(quán)與隱私安全、數(shù)據(jù)民族主義、數(shù)字貿(mào)易等議題展開(kāi)討論，而且大多將跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)視為網(wǎng)絡(luò)空間治理的一個(gè)分支議題，忽視了其數(shù)據(jù)主權(quán)之外的數(shù)字經(jīng)濟(jì)特質(zhì)。 ?與此類(lèi)研究不同，本文將研究視域擴(kuò)展到全球?qū)用娴亩噙呉?guī)制行動(dòng)，并關(guān)注跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)特質(zhì)。本文將首先理清OECD、APEC、G20和WTO等國(guó)際機(jī)制開(kāi)展的多邊規(guī)制行動(dòng)及其面臨的困境，繼而探討美國(guó)和歐盟在跨境數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的分歧及其主要原因，并在此基礎(chǔ)上分析跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的全球治理發(fā)展趨勢(shì)，最后提出作為世界第二大數(shù)字經(jīng)濟(jì)體的中國(guó)參與跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理的可行路徑。

一、既有多邊規(guī)制行動(dòng)及其困境

盡管聯(lián)合國(guó)發(fā)布了《計(jì)算機(jī)處理的個(gè)人數(shù)據(jù)文檔規(guī)范指南》， ?但該指南僅對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)存檔給予規(guī)范性指導(dǎo)，并不涉及跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的全球治理。在這一領(lǐng)域，OECD、APEC、G20和WTO等國(guó)際機(jī)制開(kāi)展了多邊規(guī)制行動(dòng)。

（一）既有多邊規(guī)制行動(dòng)

第一，鼓勵(lì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)，推動(dòng)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。OECD、APEC和WTO等組織通過(guò)制定跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則，釋放全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?。OECD是全球首個(gè)提出跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)執(zhí)行原則的國(guó)際組織。其在1980年發(fā)布的《隱私保護(hù)和跨境個(gè)人數(shù)據(jù)流動(dòng)指南》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《OECD指南》（1980））中指出，成員國(guó)應(yīng)避免以保護(hù)個(gè)人隱私和自由的名義，限制跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)。 ?APEC通過(guò)2005年發(fā)布、2015年修訂的《APEC隱私框架》指導(dǎo)亞太地區(qū)跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)。 ?WTO作為全球首要多邊貿(mào)易機(jī)制，主要通過(guò)減免數(shù)字產(chǎn)品關(guān)稅、推動(dòng)跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，來(lái)促進(jìn)全球范圍內(nèi)信息技術(shù)產(chǎn)品的自由貿(mào)易。目前，82個(gè)WTO成員已簽署《信息技術(shù)產(chǎn)品協(xié)議》（Information Technology Agreement， ITA），嘗試取消一系列計(jì)算機(jī)、軟件和電子通信產(chǎn)品關(guān)稅，促進(jìn)世界范圍內(nèi)信息技術(shù)產(chǎn)品的貿(mào)易自由化，為跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)提供更好的技術(shù)保障。 ?G20則積極倡導(dǎo)各成員國(guó)抓住數(shù)字機(jī)遇，推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展。各國(guó)在2016年G20杭州峰會(huì)上發(fā)起《二十國(guó)集團(tuán)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作倡議》，為釋放更多的數(shù)字經(jīng)濟(jì)潛力、應(yīng)對(duì)數(shù)字鴻溝創(chuàng)造更多有利條件。

第二，構(gòu)建與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配的數(shù)據(jù)隱私保護(hù)框架和數(shù)字技術(shù)信任體系，消除跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)壁壘。OECD將個(gè)人隱私看作公民的基本權(quán)利，倡導(dǎo)構(gòu)建能夠推動(dòng)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的數(shù)據(jù)隱私保護(hù)框架?！禣ECD指南》（1980）強(qiáng)調(diào)各成員國(guó)應(yīng)當(dāng)確保個(gè)人數(shù)據(jù)在跨境流動(dòng)中安全的可持續(xù)性。 ?APEC則重視同時(shí)建立消費(fèi)者信任的數(shù)據(jù)隱私保護(hù)框架和數(shù)字技術(shù)信任體系?！禔PEC隱私框架》啟動(dòng)了跨境隱私規(guī)則（Cross-Border Privacy Rules， CBPR）體系，通過(guò)設(shè)立以“保護(hù)個(gè)人隱私、獲得消費(fèi)者信任”為宗旨的“問(wèn)責(zé)代理”機(jī)構(gòu)，在確保企業(yè)符合APEC隱私保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，提升消費(fèi)者對(duì)電子信息平臺(tái)的信任。 ?G20的各成員也在構(gòu)建數(shù)據(jù)隱私保護(hù)框架與數(shù)字技術(shù)信任體系上達(dá)成了共識(shí)。在2017年G20漢堡峰會(huì)和2018年G20布宜諾斯艾利斯峰會(huì)上，各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人承諾，將致力于建設(shè)保護(hù)個(gè)人隱私的法律框架，并不斷重申打造消費(fèi)者信任的數(shù)字技術(shù)體系的重要性。 ?WTO則致力于確?？缇硵?shù)據(jù)的流動(dòng)體現(xiàn)數(shù)字貿(mào)易的公平性，構(gòu)建數(shù)字貿(mào)易信任體系。例如，WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)準(zhǔn)入義務(wù)和國(guó)民待遇義務(wù);其附加協(xié)議《關(guān)于電信服務(wù)的附件》（Annex on Telecommunications）第5條還規(guī)定，即使WTO成員沒(méi)有開(kāi)放本國(guó)的電信市場(chǎng)，也要確保本國(guó)的公用電信網(wǎng)絡(luò)符合非歧視原則。

第三，關(guān)注跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制的風(fēng)險(xiǎn)管控和互操作性。《OECD隱私框架》（2013）提出了國(guó)家隱私戰(zhàn)略（national privacy strategies）、隱私管理程序（privacy management programs）和安全漏洞通知（security breach notification）三個(gè)概念，強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)人隱私的風(fēng)險(xiǎn)管控及全球?qū)用骐[私監(jiān)管的互操作性。 ?《APEC隱私框架》下的CBPR體系要求申請(qǐng)加入的企業(yè)所在國(guó)至少有一個(gè)隱私執(zhí)法機(jī)構(gòu)加入跨境隱私執(zhí)法安排（Cross-border Privacy Enforcement Arrangement， CPEA），監(jiān)督參與跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)企業(yè)的隱私保護(hù)情況，提升各經(jīng)濟(jì)體隱私執(zhí)法機(jī)構(gòu)的互操作性。 ?在前三屆峰會(huì)成果基礎(chǔ)上，2019年《二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人大阪峰會(huì)宣言》提出，不僅要?jiǎng)?chuàng)新數(shù)字化產(chǎn)業(yè)和新興技術(shù)，還要?jiǎng)?chuàng)新跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，彌合數(shù)字鴻溝等。

（二）既有多邊規(guī)制面臨的困境

上述國(guó)際機(jī)制在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理領(lǐng)域開(kāi)展了一系列行動(dòng)，但也面臨以下三個(gè)困境。

第一，效力不足?！禣ECD隱私框架》（2013）是指導(dǎo)性框架，僅為全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)提供了建設(shè)性指導(dǎo)方針。該框架第6條指出，“各成員國(guó)應(yīng)達(dá)到個(gè)人隱私保護(hù)及個(gè)人自由的最低標(biāo)準(zhǔn)，” ?但并沒(méi)有提出具體和明確的要求，也不具備法律效力?！禔PEC隱私框架》屬于自愿性框架協(xié)議，且只有自愿加入CBPR體系，并通過(guò)CPEA認(rèn)證，達(dá)到APEC對(duì)消費(fèi)者隱私保護(hù)要求的企業(yè)，才能從法律意義上保護(hù)消費(fèi)者隱私。 ?G20是跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的全球治理倡議平臺(tái)，沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制。盡管各成員國(guó)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)展開(kāi)較多討論，提出跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的理想模式，但并未形成良好的多邊規(guī)制體系來(lái)約束成員國(guó)行為。WTO框架下的GATS雖對(duì)成員國(guó)有約束力，但因其部分條例相互矛盾，法律效力在一定程度上遭到削弱。例如，GATS第2條規(guī)定了成員國(guó)的最惠國(guó)待遇，但第7條卻允許成員國(guó)對(duì)來(lái)自不同國(guó)家或地區(qū)的服務(wù)提供商實(shí)行差別對(duì)待。 ?此外，GATS并未取得令人滿(mǎn)意的執(zhí)行效果。大多數(shù)成員國(guó)僅根據(jù)GATS做出承諾，并未付諸實(shí)際行動(dòng)。

第二，難以平衡良好的數(shù)據(jù)保護(hù)和跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)。數(shù)據(jù)保護(hù)和跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，如同天秤的兩端，天秤偏向任何一端，都會(huì)對(duì)另一端造成消極影響。OECD、APEC、G20和WTO都未能在兩大目標(biāo)之間實(shí)現(xiàn)平衡?！禣ECD指南》（1980）、《OECD隱私框架》（2013）雖在前言部分強(qiáng)調(diào)尊重個(gè)人隱私的重要性，承認(rèn)數(shù)據(jù)保護(hù)是各國(guó)開(kāi)展跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的前提，但事實(shí)上，OECD更加偏重跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)。 ?APEC反對(duì)為跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)設(shè)置障礙，主張成員國(guó)只需達(dá)到數(shù)據(jù)保護(hù)的最低標(biāo)準(zhǔn)?！禔PEC隱私框架》序言第3、4條明確提出，限制數(shù)據(jù)自由流動(dòng)或?qū)ζ湓O(shè)置障礙會(huì)對(duì)全球貿(mào)易產(chǎn)生不利影響，要求各成員國(guó)“確?！睌?shù)據(jù)能夠自由流動(dòng)，僅表示“鼓勵(lì)”數(shù)據(jù)保護(hù)。 ?G20成員對(duì)是否應(yīng)在數(shù)據(jù)充分保護(hù)的前提下開(kāi)展跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)存在分歧。 ?WTO雖然在數(shù)據(jù)隱私保護(hù)方面采取了規(guī)制行動(dòng)，但總體上偏重于跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)。盡管WTO正對(duì)GATS進(jìn)行改革，試圖通過(guò)與互聯(lián)網(wǎng)治理機(jī)構(gòu)開(kāi)展合作來(lái)降低數(shù)字服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)，但目前看來(lái)，WTO的規(guī)制重點(diǎn)仍是推動(dòng)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)、促進(jìn)數(shù)字貿(mào)易自由化。

第三，既有多邊規(guī)制受到歐盟和美國(guó)兩大規(guī)制體系的影響，無(wú)法保持自身獨(dú)立性?！禣ECD指南》（1980）是參照歐洲尊重個(gè)人隱私權(quán)的價(jià)值導(dǎo)向制定的。以德國(guó)和法國(guó)為代表的歐盟成員國(guó)，始終堅(jiān)持將個(gè)人的尊嚴(yán)、自由和安全置于首要位置，主張通過(guò)嚴(yán)格的法律法規(guī)加強(qiáng)對(duì)個(gè)人隱私的保護(hù)?！禔PEC隱私框架》及CBPR體系則帶有很強(qiáng)的美國(guó)色彩，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建以市場(chǎng)為主導(dǎo)、以跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)為目標(biāo)的規(guī)制體系。 ?目前，部分國(guó)家擔(dān)心如果完全接受OECD和APEC規(guī)制體系，會(huì)成為歐盟和美國(guó)兩大法域競(jìng)爭(zhēng)的“犧牲品”。因此，印度、俄羅斯、阿根廷、巴西、伊朗等新興和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體為維護(hù)本國(guó)數(shù)據(jù)本地化處理的自主權(quán)開(kāi)展了相關(guān)立法工作。

二、美歐兩大規(guī)制體系的分歧及其主要原因

既有多邊規(guī)制面臨上述困境，意味著跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的全球治理并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理主要在歐盟和美國(guó)兩個(gè)獨(dú)立法域內(nèi)實(shí)施。歐盟和美國(guó)擁有龐大的數(shù)字市場(chǎng)規(guī)模。2018年，美國(guó)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化規(guī)模高達(dá)1.5萬(wàn)億美元，其產(chǎn)業(yè)數(shù)字化規(guī)模達(dá)到10.8萬(wàn)億美元。歐盟成員國(guó)中的兩大巨頭德國(guó)和法國(guó)的數(shù)字產(chǎn)業(yè)化規(guī)模分別為2 410億美元和1 728億美元，產(chǎn)業(yè)數(shù)字化規(guī)模分別達(dá)到2.15萬(wàn)億美元和9 822億美元。 ?歐盟和美國(guó)憑借龐大的市場(chǎng)規(guī)模，成為跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)議題領(lǐng)域的重要行為體。

（一）美歐兩大規(guī)制體系的分歧

盡管美國(guó)和歐盟之間在開(kāi)展跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域先后達(dá)成了《安全港協(xié)議》（Safe Harbor Framework）和《隱私盾協(xié)議》（Privacy Shield Framework），但雙方在隱私保護(hù)、境外管轄權(quán)和數(shù)字服務(wù)稅等問(wèn)題上的分歧難以彌合。

第一，隱私保護(hù)問(wèn)題。自2013年“棱鏡門(mén)事件”后，美國(guó)臉書(shū)（Facebook）公司在2014年又被指控向美國(guó)政府泄露用戶(hù)的個(gè)人數(shù)據(jù)。 ?由此，2015年10月6日，歐洲法院做出了廢除《安全港協(xié)議》的判決， ?明確指出美國(guó)在執(zhí)行該協(xié)議時(shí)，將其國(guó)家安全、公共利益和執(zhí)法需要置于更高位置，在公民隱私數(shù)據(jù)泄露時(shí)漠視監(jiān)管要求。 ?《安全港協(xié)議》的廢除標(biāo)志著美歐在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域的沖突達(dá)到了頂點(diǎn)。盡管雙方此后又達(dá)成了《隱私盾協(xié)議》，但歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)（EDPB）對(duì)該協(xié)議執(zhí)行和監(jiān)管的評(píng)估結(jié)果并不滿(mǎn)意，認(rèn)為美國(guó)方面缺乏實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。 ?2020年7月16日，歐洲法院判決《隱私盾協(xié)議》的適用性無(wú)效，這意味著臉書(shū)、谷歌等諸多美國(guó)企業(yè)將被迫停止與歐盟開(kāi)展跨大西洋數(shù)據(jù)流動(dòng)。 ?EDPB認(rèn)為，自臉書(shū)泄露用戶(hù)信息事件發(fā)生后，美國(guó)至今并未對(duì)國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)隱私保護(hù)做出根本性調(diào)整。目前看來(lái)，美歐雙方實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步協(xié)調(diào)的可能性微乎其微。

第二，境外管轄權(quán)問(wèn)題。歐盟以“地理區(qū)域”為基準(zhǔn)，對(duì)境內(nèi)外凡是使用歐盟數(shù)據(jù)的企業(yè)都實(shí)施監(jiān)管。GDPR的“長(zhǎng)臂管轄”條例明確規(guī)定，即使數(shù)據(jù)控制者或處理者不在歐盟境內(nèi)設(shè)立實(shí)體機(jī)構(gòu)，只要涉及歐盟業(yè)務(wù)，也需接受歐盟的監(jiān)管。 ?此外，大多數(shù)云服務(wù)提供商必須與客戶(hù)簽訂合同，保證數(shù)據(jù)從歐盟轉(zhuǎn)移到美國(guó)時(shí)接受歐盟的監(jiān)管。 ?美國(guó)則以“國(guó)籍管轄”為基準(zhǔn)，對(duì)境內(nèi)外所有美國(guó)企業(yè)實(shí)行數(shù)據(jù)流動(dòng)監(jiān)控和管轄。為了打破GDPR長(zhǎng)臂管轄的約束，美國(guó)于2018年出臺(tái)了《澄清域外合法使用數(shù)據(jù)法》（CLOUD Act），將美國(guó)對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的司法管轄權(quán)由“數(shù)據(jù)所在地”更改為“數(shù)據(jù)控制者所在地”，規(guī)定“無(wú)論通信、記錄或信息存儲(chǔ)是否在美國(guó)境內(nèi)，服務(wù)提供商都應(yīng)根據(jù)電子通信法律，保存、備份或記錄信息等”。也就是說(shuō)，此后美國(guó)在開(kāi)展跨境搜查時(shí)，微軟公司需要向美國(guó)相關(guān)部門(mén)提交其存儲(chǔ)在愛(ài)爾蘭的用戶(hù)電子郵件內(nèi)容。 ?這勢(shì)必加劇美歐在跨境數(shù)據(jù)管轄權(quán)問(wèn)題上的沖突。

第三，數(shù)字服務(wù)稅問(wèn)題。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下，傳統(tǒng)國(guó)際稅收秩序面臨雙重挑戰(zhàn)。一方面，跨境數(shù)字交易呈現(xiàn)無(wú)邊界狀態(tài)，影響了以地理為基準(zhǔn)的傳統(tǒng)國(guó)際稅收范圍。互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)可以在稅率相對(duì)較低的國(guó)家或地區(qū)繳稅，抵扣稅率相對(duì)較高國(guó)家或地區(qū)應(yīng)繳金額，從而合法規(guī)避高額稅款。另一方面，跨國(guó)企業(yè)可以重新配置以數(shù)據(jù)為主的無(wú)形資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)全球利潤(rùn)最大化。 ?例如，2010年，美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)跨國(guó)巨頭谷歌公司被披露通過(guò)轉(zhuǎn)移定價(jià)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的全球轉(zhuǎn)移與再分配，合法避稅近600億美元。 ?為了應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，從2018年3月開(kāi)始，歐盟委員會(huì)發(fā)起了關(guān)于數(shù)字服務(wù)稅的立法提案，擬調(diào)整對(duì)大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的征稅規(guī)則。西班牙、奧地利和法國(guó)等歐盟成員國(guó)也開(kāi)展了數(shù)字服務(wù)稅方面的立法工作。2019年1月，西班牙政府內(nèi)閣會(huì)議通過(guò)數(shù)字服務(wù)稅計(jì)劃，準(zhǔn)備對(duì)全球年收入超過(guò)7.5億歐元和在西班牙年收入超過(guò)300萬(wàn)歐元的公司征收3%的新稅;2019年4月，奧地利財(cái)政部長(zhǎng)在內(nèi)閣周例會(huì)上公布了“一攬子數(shù)字征稅”計(jì)劃;2019年7月，法國(guó)參議院通過(guò)了數(shù)字服務(wù)稅草案，全球首部數(shù)字服務(wù)稅法落地實(shí)施。

歐盟部分成員國(guó)征收數(shù)字服務(wù)稅的單邊行動(dòng)，引起了美國(guó)的強(qiáng)烈不滿(mǎn)。美國(guó)反對(duì)歐洲國(guó)家的征稅方式和征稅范圍，認(rèn)為其僅對(duì)數(shù)字廣告和跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)征收數(shù)字服務(wù)稅是出于貿(mào)易保護(hù)目的。 ?因此，美國(guó)啟動(dòng)“301條款”對(duì)法國(guó)進(jìn)行調(diào)查，并對(duì)價(jià)值13億美元的法國(guó)商品征收25%的報(bào)復(fù)性關(guān)稅。 ?同時(shí)，美國(guó)借助OECD、G20等多邊機(jī)制推動(dòng)國(guó)際稅制改革，如2013年發(fā)布的OECD《稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移行動(dòng)計(jì)劃》（BEPS）、 ?2020年發(fā)布的《OECD/G20關(guān)于實(shí)現(xiàn)包容性數(shù)字稅框架的“雙支柱”路徑的聲明》 ?等標(biāo)志性文件，鼓勵(lì)各國(guó)簽署一致性國(guó)際稅制改革協(xié)定，實(shí)現(xiàn)征稅權(quán)的重新配置，促進(jìn)反稅基侵蝕的全球合作，應(yīng)對(duì)數(shù)字服務(wù)稅帶來(lái)的挑戰(zhàn)。 ?然而，上述指導(dǎo)性改革方案并未實(shí)質(zhì)性解決美歐雙方在數(shù)字服務(wù)稅問(wèn)題上的分歧。

（二）美歐兩大規(guī)制體系產(chǎn)生分歧的主要原因

美歐兩大規(guī)制體系在價(jià)值理念和規(guī)制模式上的根本性差異，導(dǎo)致其在隱私保護(hù)和境外管轄權(quán)等問(wèn)題上產(chǎn)生了分歧。美歐因數(shù)字服務(wù)稅產(chǎn)生的分歧則是雙方爭(zhēng)奪數(shù)字化企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的表現(xiàn)。

第一，美、歐兩大規(guī)制體系在價(jià)值理念和規(guī)制模式上存在根本性差異。

在價(jià)值理念方面，歐盟將個(gè)人隱私保護(hù)視為開(kāi)展跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的前提條件，并將構(gòu)建法律規(guī)制體系作為保護(hù)個(gè)人隱私必不可少的手段。 ?1950年，歐洲國(guó)家就已經(jīng)達(dá)成了專(zhuān)門(mén)保障公民基本權(quán)利的《歐洲保障人權(quán)和基本自由公約》; ?自20世紀(jì)60年代起，旨在保護(hù)個(gè)人隱私的《關(guān)于自動(dòng)化處理個(gè)人信息保護(hù)公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《第108號(hào)公約》”） ?以及奉行“充分保護(hù)”原則的《數(shù)據(jù)保護(hù)指令》（1995） ?相繼生效。歐盟跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制體系逐步建立，涉及數(shù)據(jù)保護(hù)的法律文件亦愈發(fā)嚴(yán)格。在2016年的《數(shù)字化單一市場(chǎng)版權(quán)指令》 ?指引下，歐洲理事會(huì)和歐洲議會(huì)批準(zhǔn)了《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）。該條例通過(guò)執(zhí)行“單套規(guī)制” ?來(lái)打造統(tǒng)一的規(guī)制體系，以高額罰金等懲罰性措施來(lái)加強(qiáng)數(shù)據(jù)保護(hù)。

美國(guó)則將數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展置于首位，致力于確?？缇硵?shù)據(jù)自由、高效流動(dòng)，以充分釋放數(shù)據(jù)流動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效能。在美國(guó)看來(lái)，GDPR對(duì)數(shù)據(jù)的保護(hù)過(guò)于嚴(yán)苛，既妨礙跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，又會(huì)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成不利影響。因此，自《隱私權(quán)法》 ?頒布后，美國(guó)國(guó)內(nèi)沒(méi)有另行出臺(tái)過(guò)于嚴(yán)格的數(shù)據(jù)隱私保護(hù)法律，僅針對(duì)特定的領(lǐng)域和人群提出保護(hù)用戶(hù)個(gè)人信息的具體要求。例如，《電子通信隱私法》是一部旨在保護(hù)電子通信領(lǐng)域個(gè)人信息不受第三方竊聽(tīng)或攔截的法律; ?《錄像隱私保護(hù)法》規(guī)定，在電子視頻傳播時(shí)禁止公開(kāi)個(gè)人可識(shí)別的盒式磁帶或試聽(tīng)資料等信息; ?《兒童網(wǎng)上隱私保護(hù)法》主要針對(duì)美國(guó)13歲以下的兒童群體，要求互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)遵守保護(hù)兒童上網(wǎng)信息的六項(xiàng)基本原則; ?《加州消費(fèi)者隱私法》則賦予加州公民四項(xiàng)新的隱私保護(hù)權(quán)利，將企業(yè)對(duì)用戶(hù)數(shù)據(jù)的使用決定權(quán)歸還消費(fèi)者，使加州公民在消費(fèi)時(shí)擁有更多的個(gè)人信息控制權(quán)。

在規(guī)制模式方面，歐盟和美國(guó)采用不同的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制模式。歐盟采用以地理區(qū)域?yàn)榛鶞?zhǔn)、充分保護(hù)為前提的事前防御規(guī)制模式。歐盟《第108號(hào)公約》第12、14條提出，締約國(guó)間開(kāi)展跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)時(shí)，應(yīng)具有“同等水平”的數(shù)據(jù)保護(hù)力度。 ?《數(shù)據(jù)保護(hù)指令》（1995）則要求歐盟成員國(guó)在向第三方跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)前，先確認(rèn)第三方的數(shù)據(jù)處理能力是否已達(dá)到“充分保護(hù)”水平。 ?GDPR第3條設(shè)置了長(zhǎng)臂管轄條例，第5條則提出了個(gè)人數(shù)據(jù)處理原則，包括合法、公正、透明、數(shù)據(jù)使用最小化等處理方式。 ?美國(guó)采用以國(guó)籍管轄為基準(zhǔn)、問(wèn)責(zé)制為前提的事后監(jiān)管規(guī)制模式，通過(guò)行業(yè)自律的方式要求企業(yè)保障個(gè)人數(shù)據(jù)傳輸?shù)陌踩浴??此外，在美國(guó)推動(dòng)下達(dá)成的CBPR體系也強(qiáng)調(diào)企業(yè)的責(zé)任意識(shí)，要求企業(yè)先進(jìn)行自我評(píng)估，再接受問(wèn)責(zé)代理機(jī)構(gòu)的評(píng)估;如評(píng)估通過(guò)，則被認(rèn)定為符合隱私保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)。歐盟和美國(guó)曾先后達(dá)成《安全港協(xié)議》和《隱私盾協(xié)議》，嘗試協(xié)調(diào)雙方不同的規(guī)制模式。 ?由于美國(guó)泄露用戶(hù)隱私事件頻發(fā)，歐盟始終對(duì)《安全港協(xié)議》的數(shù)據(jù)保護(hù)效果持不信任態(tài)度，該協(xié)議最終被《隱私盾協(xié)議》所取代?！峨[私盾協(xié)議》將規(guī)制對(duì)象擴(kuò)展至美國(guó)政府及國(guó)家安全部門(mén)，救濟(jì)機(jī)制從簡(jiǎn)單的商業(yè)糾紛解決條款轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)申訴和強(qiáng)制性終局仲裁，并增加了數(shù)據(jù)主體權(quán)利等內(nèi)容;同時(shí)進(jìn)一步明確了數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移前的問(wèn)責(zé)制、增加了對(duì)數(shù)據(jù)使用目的的限制、資源可信度原則等。 ?然而，由于美國(guó)方面缺乏實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，歐洲法院已判決其適用性無(wú)效。

當(dāng)前，中國(guó)正加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，推進(jìn)數(shù)據(jù)市場(chǎng)化配置體制機(jī)制改革。2019年，中共十九屆四中全會(huì)提出提升數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的總要求。2020年，中國(guó)發(fā)布了關(guān)于完善要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的文件，不僅將數(shù)據(jù)與土地、資本等傳統(tǒng)要素并列為五大市場(chǎng)要素之一，而且進(jìn)一步細(xì)化了數(shù)據(jù)市場(chǎng)化配置體制機(jī)制改革方向。 ?同時(shí)，中國(guó)正加快參與跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的全球治理步伐。目前，中國(guó)可以通過(guò)三條路徑協(xié)同并進(jìn)，推動(dòng)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的全球治理，一是加入APEC框架下的CBPR體系，二是與GDPR的實(shí)施方歐盟進(jìn)行規(guī)制協(xié)調(diào)，三是將中國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制體系推向“一帶一路”沿線國(guó)家。

（一）加入APEC框架下的CBPR體系

中國(guó)是APEC成員國(guó)，加入APEC框架下的CBPR體系，具有可行性。

第一，CBPR體系在《APEC隱私框架》內(nèi)執(zhí)行，它的最終目的是促進(jìn)亞太地區(qū)電子商務(wù)和數(shù)字貿(mào)易的蓬勃發(fā)展。APEC重視通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)以更具創(chuàng)新、智能、可持續(xù)和包容性的方式增長(zhǎng)。 ?數(shù)字中國(guó)戰(zhàn)略則倡導(dǎo)發(fā)展以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)開(kāi)放、市場(chǎng)主導(dǎo)原則。 ?因此，數(shù)字中國(guó)戰(zhàn)略與CBPR體系的宗旨是相吻合的，二者具有相互對(duì)接的潛力。

第二，CBPR體系的核心理念與中國(guó)的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理理念基本吻合。CBPR體系要求實(shí)現(xiàn)最大范圍的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)，不讓網(wǎng)絡(luò)封閉成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。加入這一規(guī)制體系的各個(gè)國(guó)家，在進(jìn)行跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)時(shí)，即使數(shù)據(jù)接收方的數(shù)據(jù)保護(hù)水平不如數(shù)據(jù)輸出方嚴(yán)格，也應(yīng)準(zhǔn)許數(shù)據(jù)流動(dòng)，并且不得強(qiáng)制要求非APEC成員的數(shù)據(jù)接收方設(shè)置高于APEC的數(shù)據(jù)保護(hù)水平。 ?中國(guó)的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理理念是堅(jiān)持在保障個(gè)人信息、數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全基礎(chǔ)上推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展。在2019年世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)上，中國(guó)提出開(kāi)放是網(wǎng)絡(luò)空間合作的前提，也是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體的重要條件，中國(guó)愿搭建雙邊或多邊國(guó)際合作平臺(tái)。 ?可見(jiàn)，CBPR體系與中國(guó)的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理理念均倡導(dǎo)構(gòu)建開(kāi)放合作的網(wǎng)絡(luò)空間。

第三，加入CBPR體系，有助于提升中國(guó)在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)議題領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)，并且有助于避免全球治理規(guī)則與國(guó)內(nèi)治理規(guī)則出現(xiàn)錯(cuò)位。 ?中國(guó)在加入CBPR體系后，可以參與該體系的規(guī)則制定，有助于提升中國(guó)在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)議題領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)。此外，中國(guó)可以根據(jù)該規(guī)制體系要求，完善國(guó)內(nèi)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制，在亞太地區(qū)實(shí)現(xiàn)更加順暢的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)。

（二）與GDPR的實(shí)施方歐盟進(jìn)行規(guī)制協(xié)調(diào)

中國(guó)可以在加入CBPR體系的同時(shí)，與GDPR的實(shí)施方歐盟進(jìn)行規(guī)制協(xié)調(diào)。中國(guó)的市場(chǎng)規(guī)模雖不及歐盟，但處在同一級(jí)別。英國(guó)脫歐后，中國(guó)與歐盟的市場(chǎng)規(guī)模更加接近。因此，中歐雙方具備開(kāi)展規(guī)制協(xié)調(diào)的市場(chǎng)權(quán)力基礎(chǔ)。 ?同時(shí)，中國(guó)與歐盟開(kāi)展跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)制協(xié)調(diào)也具有可行性。

第一，歐盟堅(jiān)持以人為本的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念與中國(guó)以人民為中心的數(shù)字中國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)相符。歐盟在《塑造歐洲的數(shù)字未來(lái)》戰(zhàn)略中，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持以人為本理念，認(rèn)為科技服務(wù)于民眾，重視通過(guò)數(shù)字經(jīng)濟(jì)改善人們的生活。 ?而中國(guó)在數(shù)字中國(guó)戰(zhàn)略中，也明確提出運(yùn)用大數(shù)據(jù)保障和改善民生，尤其是推動(dòng)教育、就業(yè)、社保等領(lǐng)域大數(shù)據(jù)的普及。 ?中國(guó)與歐盟秉持的數(shù)字為民理念構(gòu)成了雙方進(jìn)行跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。

第二，中國(guó)和歐盟均重視個(gè)人隱私保護(hù)。如前文所述，歐盟重視隱私保護(hù)，看重?cái)?shù)據(jù)接收國(guó)在隱私保護(hù)方面的法律保障體系。中國(guó)不僅重視個(gè)人信息保護(hù)，更關(guān)注數(shù)據(jù)安全和網(wǎng)絡(luò)安全。由于GDPR的充分保護(hù)原則與美國(guó)強(qiáng)調(diào)的跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)原則存在沖突，美歐雙方分歧不斷。中國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全、個(gè)人信息保護(hù)和數(shù)據(jù)安全的重視，使得中國(guó)和歐盟可以避免在核心原則上出現(xiàn)分歧，因而極大地提升了雙方進(jìn)行規(guī)制協(xié)調(diào)的可能性。

當(dāng)然，加入APEC框架下的CBPR體系并與GDPR的實(shí)施方歐盟進(jìn)行規(guī)制協(xié)調(diào)，也會(huì)為中國(guó)帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。首先，APEC框架下的CBPR體系是美國(guó)主導(dǎo)的俱樂(lè)部標(biāo)準(zhǔn)。雖然加入CBPR體系的國(guó)家不需要修改本國(guó)的數(shù)據(jù)隱私法，但該體系規(guī)定，參與國(guó)在管控個(gè)人信息出境時(shí)不得要求數(shù)據(jù)接受方提供超過(guò)《APEC隱私框架》的保護(hù)水平。 ?因此，參與國(guó)仍然需要根據(jù)APEC最低標(biāo)準(zhǔn)修改本國(guó)相關(guān)的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)條例。這將在一定程度上限制中國(guó)在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)方面的自主權(quán)。其次，數(shù)據(jù)信息處理主體不對(duì)稱(chēng)，將增加國(guó)家與企業(yè)及企業(yè)之間的互操作成本。中國(guó)要求國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各地區(qū)、各部門(mén)對(duì)數(shù)據(jù)信息的處理。《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法（草案）》總則第6條指出，中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)安全工作的決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，研究制定、指導(dǎo)實(shí)施國(guó)家數(shù)據(jù)安全戰(zhàn)略和有關(guān)重大方針政策; ?而CBPR體系和GDPR認(rèn)可個(gè)人數(shù)據(jù)的收集、處理和使用在企業(yè)層面完成。若中國(guó)加入CBPR體系并與歐盟進(jìn)行規(guī)制協(xié)調(diào)，參與跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的企業(yè)需要接受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)和數(shù)據(jù)流向國(guó)家及其企業(yè)數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)制等多方監(jiān)督，這將增加跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的互操作成本和執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。

（三）將中國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制體系推向“一帶一路”沿線國(guó)家

目前，中國(guó)正在為開(kāi)展跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)做出相應(yīng)的規(guī)制努力，在國(guó)內(nèi)規(guī)制體系形成后，將其推向“一帶一路”沿線國(guó)家具有可行性。

第一，相對(duì)于“一帶一路”沿線國(guó)家，中國(guó)在市場(chǎng)規(guī)模上具有優(yōu)勢(shì)。2018年，中國(guó)從“一帶一路”沿線國(guó)家的進(jìn)口總額增長(zhǎng)至8 618.67億美元，是2013年的1.27倍，占當(dāng)年進(jìn)口總額的比重約為40.36%。 ?與此同時(shí)，“一帶一路”沿線國(guó)家在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)χ袊?guó)的依賴(lài)也在不斷加深。2017年，馬來(lái)西亞政府與中國(guó)阿里巴巴集團(tuán)在吉隆坡啟動(dòng)“數(shù)字自由貿(mào)易區(qū)”，希望通過(guò)中國(guó)電商平臺(tái)為其2020年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值貢獻(xiàn)約3 284億元。 ?中國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)已成為推動(dòng)“一帶一路”國(guó)家數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力來(lái)源，沿線國(guó)家的商品正通過(guò)電商渠道越來(lái)越多地進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)。 ?龐大的市場(chǎng)規(guī)模有利于中國(guó)將自身規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)推向“一帶一路”沿線國(guó)家。

第二，中國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家在“數(shù)字絲綢之路”建設(shè)方面取得了階段性成果，這構(gòu)成了中國(guó)在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理領(lǐng)域與“一帶一路”沿線國(guó)家開(kāi)展對(duì)話與合作的基礎(chǔ)。目前，中國(guó)已與16個(gè)國(guó)家簽署了關(guān)于加強(qiáng)“數(shù)字絲綢之路”建設(shè)合作的諒解備忘錄，與19個(gè)國(guó)家簽署了雙邊電子商務(wù)合作諒解備忘錄。 ?例如，中國(guó)與東盟達(dá)成了《中國(guó)—東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系2030年愿景》，為加強(qiáng)雙方規(guī)制的聯(lián)通合作做好了準(zhǔn)備。 ?此外，中國(guó)與老撾、沙特、塞爾維亞、泰國(guó)、土耳其等國(guó)家共同發(fā)起了《“一帶一路”數(shù)字經(jīng)濟(jì)國(guó)際合作倡議》， ?將從數(shù)字經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目對(duì)接、數(shù)字人才培養(yǎng)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理等方面對(duì)非洲敞開(kāi)合作的大門(mén)，為形成中非跨境電子商務(wù)生態(tài)體系、保障跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施等方面做好鋪墊。同時(shí)，中國(guó)與非洲達(dá)成了《北京行動(dòng)計(jì)劃（2019—2021）》，并將進(jìn)一步實(shí)施“中非科技伙伴計(jì)劃2.0”等。 ?“數(shù)字絲綢之路”也引起了拉美國(guó)家的廣泛關(guān)注。2018年，中國(guó)與拉美國(guó)家在第二屆中國(guó)—拉美和加勒比國(guó)家共同體論壇上達(dá)成了《中國(guó)與拉美和加勒比國(guó)家合作優(yōu)先領(lǐng)域共同計(jì)劃（2019—2021）》，提出了在網(wǎng)絡(luò)安全、通信產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域開(kāi)展合作的共同計(jì)劃。拉美國(guó)家還發(fā)表了《“一帶一路”特別聲明》，明確表示愿意在中國(guó)推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)建設(shè)信息和通信的“數(shù)字絲綢之路”，在加強(qiáng)信息互聯(lián)互通的同時(shí)，共同分享數(shù)字紅利。 ?“數(shù)字絲綢之路”建設(shè)將通過(guò)與沿線國(guó)家在信息基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)貿(mào)發(fā)展、文化交流等領(lǐng)域的全方位交流與合作，進(jìn)一步縮小“數(shù)字鴻溝”， ?為下一步開(kāi)展跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)、釋放數(shù)據(jù)資源價(jià)值、推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展做好充分準(zhǔn)備。

盡管將中國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制體系推向“一帶一路”沿線國(guó)家前景可期，但這一路徑面臨以下挑戰(zhàn)。首先，建設(shè)“數(shù)字絲綢之路”跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)圈將引發(fā)新一輪美、歐、中三大力量的“數(shù)字地緣政治”競(jìng)爭(zhēng)。在美國(guó)看來(lái)，“數(shù)字絲綢之路”將打造一條繞過(guò)美國(guó)的新型全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)“高速公路”，中國(guó)正以“數(shù)字威權(quán)主義”方式在“一帶一路”沿線國(guó)家提升科技、經(jīng)濟(jì)和文化等影響力，并爭(zhēng)奪全球數(shù)字技術(shù)主導(dǎo)權(quán)。 ?《美國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全國(guó)家戰(zhàn)略》（National Cyber Strategy）聲稱(chēng)，中國(guó)已對(duì)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)、民主、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域造成破壞性影響。由此，美國(guó)啟動(dòng)了《美國(guó)人工智能倡議》，將包括華為在內(nèi)的數(shù)家中國(guó)企業(yè)列入“黑名單”，并限制其使用源自美國(guó)的軟件和技術(shù)。 ?歐盟也擔(dān)心“數(shù)字絲綢之路”對(duì)其技術(shù)主權(quán)造成潛在威脅，認(rèn)為中國(guó)主導(dǎo)的“數(shù)字絲綢之路”通過(guò)帶動(dòng)沿線國(guó)家數(shù)字技術(shù)的進(jìn)步，不僅提升了中國(guó)在全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的影響力，還有利于中國(guó)向外輸出符合其戰(zhàn)略目標(biāo)的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。出于這一考慮，歐盟將通過(guò)加快數(shù)字化進(jìn)程、建立數(shù)據(jù)框架、建設(shè)可信賴(lài)的泛歐數(shù)字環(huán)境，提升歐洲數(shù)字戰(zhàn)略自主性， ?意欲限制中國(guó)規(guī)制、標(biāo)準(zhǔn)的輸出力度。其次，與“一帶一路”沿線國(guó)家開(kāi)展跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)將考驗(yàn)中國(guó)國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的監(jiān)管體系。目前，中國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)處于全方位完善期，數(shù)據(jù)要素監(jiān)管體系相對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家較為薄弱。進(jìn)入“一帶一路”沿線國(guó)家的數(shù)據(jù)難免存在“數(shù)據(jù)黑市”“數(shù)據(jù)黑產(chǎn)”等情況。 ?因此，中國(guó)在將跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制體系推向“一帶一路”沿線國(guó)家的同時(shí)，亟須加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的監(jiān)管。

結(jié) 束 語(yǔ)

為應(yīng)對(duì)新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)，共同構(gòu)建和平、安全、開(kāi)放、合作、有序的網(wǎng)絡(luò)空間，中國(guó)已發(fā)起《全球數(shù)據(jù)安全倡議》，并明確將秉持多邊主義、兼顧安全發(fā)展和堅(jiān)守公平正義 ，積極參與全球數(shù)字治理?？缇硵?shù)據(jù)流動(dòng)治理是全球數(shù)字治理的重要領(lǐng)域。鑒于當(dāng)前跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的全球治理進(jìn)展、發(fā)展趨勢(shì)以及中國(guó)在推動(dòng)這一領(lǐng)域全球治理進(jìn)程中面臨的挑戰(zhàn)， ?中國(guó)應(yīng)做出具體政策應(yīng)對(duì)。首先，積極參與既有多邊平臺(tái)的數(shù)字治理對(duì)話和協(xié)調(diào)，為全球數(shù)字治理貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。中國(guó)應(yīng)積極參與APEC、G20、WTO等既有多邊平臺(tái)有關(guān)數(shù)字治理的對(duì)話和協(xié)調(diào)，為解決跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)面臨的困境提出中國(guó)的應(yīng)對(duì)方案。其次，中國(guó)應(yīng)在保障數(shù)據(jù)安全的前提下，健全數(shù)據(jù)安全監(jiān)管機(jī)制、創(chuàng)新數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)監(jiān)管模式，降低跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的互操作成本和執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，營(yíng)造各國(guó)可信賴(lài)的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制環(huán)境。再次，中國(guó)應(yīng)堅(jiān)持以數(shù)字科技推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷擴(kuò)大數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)規(guī)模，以應(yīng)對(duì)“數(shù)字地緣政治”競(jìng)爭(zhēng)。數(shù)字科技是推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，不僅能降低產(chǎn)業(yè)成本、增加產(chǎn)業(yè)收入、迭代商業(yè)模式，更能推動(dòng)企業(yè)從“單邊”到“共建”經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變。在數(shù)字科技推動(dòng)下，中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)規(guī)模將不斷擴(kuò)大，這將有助于中國(guó)在“數(shù)字地緣政治”競(jìng)爭(zhēng)中獲得優(yōu)勢(shì)地位。

[責(zé)任編輯：楊 立]