論法的安定性原則

文/戴建華

“法律必須穩(wěn)定的，但不可一成不變。”“法律的基本作用之一乃是使人類為數(shù)眾多、種類紛繁、各不相同的行為與關(guān)系達(dá)至某種合理的秩序。”“但是，我們必須永遠(yuǎn)牢記，創(chuàng)制這些規(guī)則和概念的目的乃是為了應(yīng)對(duì)和滿足生活的需要，……它的安排卻要受制于人們根據(jù)社會(huì)生活的需要和公平與正義的要求所作出的定期性評(píng)價(jià)。”所以，法律和制度不應(yīng)該被隨意修改，除非基于社會(huì)公正的緣由。但是，轟轟烈烈“運(yùn)動(dòng)式”“新高潮”的清理地名，肆無(wú)忌憚地“限行、限號(hào)、限購(gòu)、限貸”，以及隨處可見的恣意認(rèn)定失信行為的“黑名單”等現(xiàn)象，導(dǎo)致我們整個(gè)法律制度體系及其運(yùn)行難以保持某種慣常狀態(tài)，嚴(yán)重?fù)p害作為法治國(guó)原則中一個(gè)重要元素的法的安定性。為“求變而變”的活動(dòng)往往造成對(duì)現(xiàn)有秩序的破壞，增加管理成本，甚至勞民傷財(cái)、得不償失，從而社會(huì)怨氣叢生。當(dāng)前，全面推進(jìn)依法治國(guó)如火如荼地不斷縱深發(fā)展，其基本立足點(diǎn)在于建規(guī)立制，如何準(zhǔn)確理解和適用法的安定性原則，保證法律的生命力和社會(huì)的良好秩序與安寧，對(duì)于破解現(xiàn)實(shí)中改革創(chuàng)新與法治的關(guān)系、基本權(quán)利保護(hù)以及樹立法治權(quán)威等重大法治問題，都具有無(wú)可替代的重要意義。

法的安定性原則：概念溯源

法的安定性原則緣起于對(duì)社會(huì)秩序的深層次需求，是第二次世界大戰(zhàn)之后自然法與實(shí)證法的沖突與對(duì)抗過程中以自然法為基礎(chǔ)的法治原則。拉德布魯赫認(rèn)為，“法律理念可以概括為三個(gè)要素：一為正義；二為合目的性；三為法安定性”。他進(jìn)而指出所謂法的安定性原則要求：法必須是正義的，這是法的安定性基礎(chǔ)；法是一切法治的基礎(chǔ)，它不能朝令夕改，否則人們就會(huì)無(wú)所適從并且不可預(yù)期。通過確立法的安定性原則，不同的利益訴求和功利法則在追求正義的過程中將保持應(yīng)有的穩(wěn)定和秩序。因此，法的安定性是“普適的法律理念的基本成分”。

拉德布魯赫的學(xué)生考夫曼提出，法律安定性應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)元素：實(shí)證性、實(shí)用性和不變性。對(duì)于法的安定性而言，實(shí)證性意味著法律概念和概括條款的確定性，從而確保法律條文的明確性，避免法律內(nèi)涵的歧義和爭(zhēng)執(zhí)，法律規(guī)范對(duì)社會(huì)關(guān)系的抽象程度應(yīng)當(dāng)維持在一個(gè)恰當(dāng)?shù)?、合理的和總體上可以明確界定的水平，是法的安定性原則之首要條件；實(shí)用性意味著能夠?qū)⒎墒聦?shí)型構(gòu)于具體行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)與法律目的之對(duì)接，進(jìn)而建構(gòu)社會(huì)秩序；不變性意味著法律忌“朝令夕改”，臨時(shí)性的立法往往得不到可靠的執(zhí)行，法律不應(yīng)該輕易就能夠被修改。即使因?yàn)椤皭悍ǚ欠ā倍枰獙?duì)法律即刻予以完善，也應(yīng)當(dāng)恪守社會(huì)公平正義，任何經(jīng)常變動(dòng)的立法都可能造成法律適用的不平等，從而導(dǎo)致與正義相違背。

美國(guó)著名法官本杰明·N·卡多佐認(rèn)為，由于法律規(guī)范體系存在整體和局部之分，法的安定性就有“合理的”和“偽劣的”之分，“合理的”安定性意味著法律是一種“連續(xù)、一往無(wú)前的發(fā)展整體”，也就是整體意義上的法的安定性；“偽劣的”安定性則是支離破碎地看待法律，是一種局部意義上的法的安定性。安定性的法應(yīng)該是客觀的、自然的法，它是擺脫了主觀影響、具有持久性效力而且是十分穩(wěn)定的法。法的安定性使人們對(duì)它產(chǎn)生信賴，進(jìn)而在此范圍內(nèi)安排自己的生活。

目前在我國(guó)，學(xué)者多數(shù)是從形式上認(rèn)識(shí)法的安定性。所謂安定，一方面是法律內(nèi)容和法律秩序的穩(wěn)定，另一方面就是行為與法律后果相結(jié)合的確定性。法的安定性原則主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

首先，法的安定性要求法律規(guī)則明確，法律規(guī)則的語(yǔ)義清楚、概念明確，規(guī)則條文必須公開而且不會(huì)引起社會(huì)公眾的歧義。法的安定性首先立足于法律的明確性，通過明確性的法律，可以準(zhǔn)確地賦予人們行動(dòng)的向?qū)?，告知人們行?dòng)的范圍和界限定位。其次，法的安定性要求法律體系穩(wěn)定。在某種程度上，沒有穩(wěn)定就沒有安定，法律正是通過穩(wěn)定的預(yù)期來(lái)維系社會(huì)秩序安定，而這種穩(wěn)定的預(yù)期正是來(lái)源于法的安定性。再次，法的安定性要求法律權(quán)威而且具備充分的公信力。權(quán)威性和公信力是法律的生命力，是法的安定性之重要體現(xiàn)。法的安定性通過對(duì)抗公權(quán)力的恣意妄為而樹立權(quán)威，通過祛除法律適用者的主觀臆斷而建立公信，從而形成了法律在國(guó)家和社會(huì)中的權(quán)威地位。另外，法的安定性要求法律應(yīng)該得到社會(huì)公眾的高度認(rèn)同感。高度的認(rèn)同感來(lái)源于法律信仰，這也是法律權(quán)威與公信力的自然產(chǎn)物，構(gòu)成法的安定性之內(nèi)在基礎(chǔ)。正是社會(huì)公眾對(duì)法律內(nèi)在的依賴感和信任感，推動(dòng)人們真正地遵從法律，成為法的安定性的情感基礎(chǔ)。此時(shí)，法的安定性成為社會(huì)生活狀態(tài)的自然反映。

法的安定性原則：法理依據(jù)

法的安定性是一個(gè)將規(guī)范與事實(shí)、邏輯與經(jīng)驗(yàn)、形式與實(shí)質(zhì)置于同一場(chǎng)域之中進(jìn)行探討的問題，而問題的核心在于法律所維護(hù)的基本秩序和保障的基本權(quán)益。法的安定性原則之所以存續(xù)，其生命力就在于法律的秩序價(jià)值以及基于法律權(quán)益而衍生的信賴?yán)姹Ｗo(hù)和法不溯及既往。

（一）法的安定性原則是建構(gòu)法律秩序的內(nèi)在要求

安定的社會(huì)秩序來(lái)源于法律的保障，只有通過具有安定性的，明確、穩(wěn)定的法律，才能構(gòu)建社會(huì)秩序。因此，通過秉持安定屬性的法律來(lái)確立有序的行為規(guī)則模式，是建構(gòu)法律秩序的內(nèi)在要求。在現(xiàn)代法治社會(huì)，秩序作為法律的原初價(jià)值，要求人類社會(huì)所有的生活形態(tài)最終都納入法律的調(diào)整軌道，法律應(yīng)當(dāng)是社會(huì)至高無(wú)上的行為準(zhǔn)則，并對(duì)法律制度作出程序化、安定性的安排。安定性的法律在成為啟動(dòng)社會(huì)改革的先導(dǎo)之時(shí)，也成為了克服社會(huì)改革帶來(lái)震蕩的鎮(zhèn)定劑，從而借助秩序制止任意暴力，以文明的手段解決糾紛，為合作者提供互利、生存的可能，為人們的社會(huì)行為的安定預(yù)期提供可能。

（二）法的安定性原則是信賴?yán)姹Ｗo(hù)的基礎(chǔ)

法律的穩(wěn)定實(shí)施、社會(huì)的安定有序是法的安定性原則所欲達(dá)到的目標(biāo)。保持法律的穩(wěn)定實(shí)施，可以使人們內(nèi)心產(chǎn)生明確預(yù)期。與此同時(shí)，只有人們對(duì)具有穩(wěn)定性的法律產(chǎn)生了合理預(yù)期，法律才能被信賴和遵守。唯有法律規(guī)則明確，相對(duì)人才能熟知自己基于法律的授益；唯有法律規(guī)則權(quán)威，才能對(duì)抗和限制行政主體恣意行使撤銷權(quán)與廢止權(quán)。因此，安定性法律所具備的明確性、穩(wěn)定性和權(quán)威性品質(zhì)，為公民合法利益的信賴保護(hù)提供了充分的制度保障。在行政法上，必須禁止行政主體以任何借口任意變更已經(jīng)作出的行政行為，即使是“有錯(cuò)”而且“必糾”，也應(yīng)予以必要的程序上的限制。因此，信賴保護(hù)原則的主要依據(jù)在于法的安定性，信賴?yán)姹Ｗo(hù)是法治國(guó)家重要的“連續(xù)性和恒久性方面的保障措施”。

（三）法的安定性原則是法不溯及既往的前提

法的安定性意味著人們可以依據(jù)法律的內(nèi)容安排社會(huì)事務(wù)并規(guī)范自己的行為，對(duì)自己的行為依法將產(chǎn)生何種法律后果有明確的預(yù)期。因此，法律不應(yīng)該具有溯及既往的效力。法的安定性致力于維護(hù)穩(wěn)定的法律關(guān)系和社會(huì)狀態(tài)，如果將新生效的法律規(guī)則適用于之前的行為或事件，將會(huì)導(dǎo)致大量行為主體依據(jù)新的法律來(lái)推翻之前已經(jīng)確定的法律關(guān)系，從而徹底攪亂已經(jīng)穩(wěn)定下來(lái)的法律關(guān)系和社會(huì)狀態(tài)，人們將永遠(yuǎn)生活在“會(huì)被不確定的明天推翻今天”的惶恐狀態(tài)中，社會(huì)生活安定性也將喪失殆盡。如果允許法具有溯及力，人們考慮到今天依法形成的社會(huì)秩序明天極有可能被新法推翻，便不會(huì)忠實(shí)信奉并遵守今天的法律，法律的威嚴(yán)也會(huì)因此而喪失，整個(gè)社會(huì)便會(huì)陷入雖然有法但是不能依法的混亂狀態(tài)。

法的安定性原則：實(shí)踐探討

多年來(lái)，“不折騰”一直是黨中央反復(fù)告誡的治國(guó)箴言。法治作為治國(guó)理政的基本方式，形式上已經(jīng)得到普遍的認(rèn)同，國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于治理法治化，因此，法的安定性原則在國(guó)家治理實(shí)踐中具有重要地位。當(dāng)前，如何詮釋和彰顯“中國(guó)夢(mèng)”“人民對(duì)美好生活的向往”以及“以人民為中心”等執(zhí)政理念，尤其是在踐行自由平等、民主法治、公平正義等現(xiàn)代政治價(jià)值的基礎(chǔ)上切實(shí)保障公民基本權(quán)利，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的首要問題。

法的安定性原則的核心要義在于兩個(gè)方面：一是使既有存在的法律關(guān)系與狀態(tài)免于恣意的權(quán)力干涉；二是法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)之安定性。因此，法的安定性之根本仍在于國(guó)家行為的安定性，要求法律規(guī)則必須足夠明確和完備，能夠讓公民從法律條文中清楚獲知自己的權(quán)利和義務(wù)。但是，當(dāng)前在我國(guó)，不少地方黨委政府依然習(xí)慣于奉行傳統(tǒng)權(quán)力控制社會(huì)的治理理念和治理方式不變，治理能力明顯不足，政策措施悖離法治規(guī)律和制度理性，違背法的安定性原則，由此經(jīng)常偏離國(guó)家治理目標(biāo)。

（一）法的安定性與公開制度的誤區(qū)

通過法律達(dá)成的安定性，是法的安定性原則的重要意義。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，依法行政是基本的行為準(zhǔn)則，法的安定性原則要求行政機(jī)關(guān)不止依據(jù)“安定性的法律”管理社會(huì)事務(wù)，同時(shí)也禁止行政權(quán)力恣意妄為、出爾反爾，以避免管理對(duì)象無(wú)所適從和社會(huì)秩序的不穩(wěn)定?；诜ǖ陌捕ㄐ栽瓌t，公權(quán)力應(yīng)該保持必要的謙抑屬性，恪守行政上的自我拘束原則，對(duì)自己所公布的政策文件或?qū)嵤┑南壤瑧?yīng)該秉持充分的尊重，不能基于一時(shí)的政治沖動(dòng)或不充分的政策考量而破壞整體法律和政策的安定性。因此，從法的安定性原則出發(fā)，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)隨意突破現(xiàn)有法律制度的邊界，不能悖離制度理性規(guī)律。但是，近年來(lái)行政執(zhí)法公示的制度創(chuàng)新就值得探討。

推進(jìn)行政執(zhí)法公示是保障社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，順應(yīng)當(dāng)今開放政府建設(shè)潮流的重要舉施。問題在于，并不是所有的行政執(zhí)法都應(yīng)該公示，不作區(qū)分的公示很容易產(chǎn)生悖逆法治的結(jié)果，與法的安定性原則相違背。

一般而言，對(duì)于依申請(qǐng)行政行為，只要是不與“三安全、一穩(wěn)定”，不與國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私相沖突，都可以向社會(huì)公開。如果相對(duì)人對(duì)公開不認(rèn)可、不接受，可以選擇不申請(qǐng)。對(duì)于依職權(quán)行為而言，民政、扶貧等領(lǐng)域的授益行政行為也應(yīng)當(dāng)予以公開，相對(duì)人如果拒絕，可以明示放棄該授益行政行為。此時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法將行政權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)、過程和結(jié)果向行政相對(duì)人和社會(huì)公眾公開，以使其知悉并有效參與和監(jiān)督行政權(quán)力的運(yùn)行。充分的公開可以有效滿足社會(huì)公眾的知情權(quán)、救濟(jì)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在現(xiàn)實(shí)中，時(shí)有發(fā)生的冒領(lǐng)救濟(jì)金、低保金等蚊蠅腐敗現(xiàn)象，往往都是公開不到位造成的。但是，行政處罰、行政強(qiáng)制等秩序行政行為，是否公開或如何公開就應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格限制，不能與給付行政行為和依申請(qǐng)行為混為一談。

只是簡(jiǎn)單考慮執(zhí)法效果，不去關(guān)注公開背后可能剝奪、限制相對(duì)人基本權(quán)利的現(xiàn)實(shí)情況，很容易產(chǎn)生悖逆法治的后果，背離《政府信息公開條例》的立法本意，與法的安定性原則不相符合。基于公開的本質(zhì)屬性，我們不能簡(jiǎn)單認(rèn)為公開就是向社會(huì)公開，有些執(zhí)法類型是向社會(huì)公開，而有些執(zhí)法類型只應(yīng)當(dāng)是向相對(duì)人或特定人公開。對(duì)于行政處罰而言，向相對(duì)人充分公開，足以保障其知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，罔顧公開制度本質(zhì)，往往容易在不知不覺之中違背更上位的憲法上的公民基本權(quán)利保障。

（二）法的安定性與基本權(quán)利保障

就國(guó)家治理現(xiàn)代化而言，治國(guó)理政的最終落腳點(diǎn)在于公民基本權(quán)利保障。治理現(xiàn)代化的過程，也就是公民權(quán)利得到更充分、更高水平保障的過程。而對(duì)于法的安定性原則而言，其首要價(jià)值在于保障公民權(quán)利。

法的安定性要求實(shí)在法的制定必須經(jīng)過嚴(yán)格的法定程序，法律制度必須足夠完備，立法技術(shù)必須保證其科學(xué)性和可操作性，確保人民對(duì)法律后果的可預(yù)測(cè)和法律權(quán)益的合理期待。因此，法律作為調(diào)整權(quán)利與義務(wù)分配的規(guī)則，之所以禁止公權(quán)力恣意妄為、出爾反爾，就是因?yàn)槿藗円迅鶕?jù)既有規(guī)則作出了相關(guān)的利益安排和關(guān)系確定，一旦變化過于迅速，就會(huì)對(duì)已經(jīng)確定的利益格局以及合理利益期待產(chǎn)生極為不利的影響。不過，不少地方和政府部門仍然習(xí)慣采取傳統(tǒng)的“運(yùn)動(dòng)式”治理方式，治標(biāo)多于治本，導(dǎo)致社會(huì)矛盾沖突不斷積累，民眾的權(quán)利主張和權(quán)益訴求越積越多，政府治理的合法性或正當(dāng)性不斷受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，政治認(rèn)同低下并出現(xiàn)局部治理危機(jī)。

2017年11月27日，北京城市管理委員會(huì)、北京規(guī)劃和國(guó)土資源管理委員會(huì)等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展集中清理建筑物天際線專項(xiàng)行動(dòng)的通知》稱，將全面清理不符合《北京市牌匾標(biāo)識(shí)設(shè)置管理規(guī)范》（京管發(fā)〔2017〕140號(hào)）要求的建筑物屋頂、墻體上的廣告牌匾。從法的安定性角度，對(duì)于一些影響面極廣的集中執(zhí)法行動(dòng)，應(yīng)秉持謹(jǐn)慎的態(tài)度，充分進(jìn)行合法性論證，否則不僅會(huì)損害公民的合法權(quán)益，還可能損及政府的公信力和法律的安定性，乃至影響法治政府建設(shè)的順利推進(jìn)。如何有效地“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”、讓權(quán)力時(shí)刻保持謙抑性，是國(guó)家治理現(xiàn)代化過程中優(yōu)化體制、推進(jìn)法治現(xiàn)代化的核心問題。實(shí)踐中諸如“掃黑除惡”“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”“民營(yíng)企業(yè)貸款月”等原本符合人民對(duì)美好生活動(dòng)向往的工作模式，往往由于部分行為游離于法治規(guī)制之外，給人“以人治推進(jìn)法治”的不良印象，其實(shí)質(zhì)就在于對(duì)基本權(quán)利的漠視，對(duì)法的安定性原則的置之不理。

更為突出的可能還是“黑名單”制度的任意推廣。大量的行政管理機(jī)關(guān)，甚至連銀行、水電、燃?xì)獾裙卜?wù)組織，都將服務(wù)對(duì)象關(guān)進(jìn)“黑名單”的籠子。企業(yè)和公民一旦被列入“黑名單”，不僅會(huì)通過媒體被曝光，讓當(dāng)事人“遺臭萬(wàn)年”，而且會(huì)“限貸限購(gòu)限行”，甚至限制其子女上學(xué)，連帶引起一系列基本權(quán)利被限制或者剝奪。“黑名單”制度實(shí)質(zhì)上屬于一種行政處罰，對(duì)相對(duì)人的懲戒或負(fù)面影響程度，實(shí)質(zhì)上遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般的行政處罰手段，它必須由法律和行政法規(guī)設(shè)定。在沒有相應(yīng)立法的背景下，“黑名單”制度因?yàn)闊o(wú)法可依就必然游離于法治軌道之外。在沒有法律和行政法規(guī)的前提下，擅自建立和實(shí)施“黑名單”制度顯然是違背法的安定性原則。

結(jié)語(yǔ)

法的安定性原則緣于對(duì)社會(huì)秩序的深層次需求，貌似與多年來(lái)“穩(wěn)定壓倒一切”有諸多契合之處，但是它們有本質(zhì)的區(qū)別。法的安定性是對(duì)法律規(guī)則的穩(wěn)定性要求，是法律規(guī)則得以實(shí)施的確保，是法律制度的嚴(yán)格遵守，是法律正義的張揚(yáng)與實(shí)現(xiàn)。法的安定性要求法律制度本身應(yīng)當(dāng)以保障秩序安寧和基本權(quán)利作為其首要價(jià)值目標(biāo)，任何時(shí)候，政治立場(chǎng)的分歧與沖突，或者對(duì)事物本質(zhì)的不同認(rèn)識(shí)，只不過是法律制度本身在實(shí)現(xiàn)正義價(jià)值過程中進(jìn)行的功利性法則的權(quán)衡和選擇。我們可以不否認(rèn)權(quán)衡和選擇的出發(fā)點(diǎn)都是滿足“人民美好生活向往”的愿望，但是，所有的權(quán)衡和選擇應(yīng)當(dāng)恪守法的安定性原則，絕不能超越于法的安定性之上而作為主宰法律制度的根本價(jià)值。