如何提高我國公立高校運營的效率

劉　芳

摘 要： 我國公立高校的委托代理關(guān)系因不滿足理論上的假定條件：（1）代理合約建立在自由選擇和產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)之上；（2）擁有決策控制的委托人是風險中性者，不存在偷懶的動機，即有激勵監(jiān)督代理人行為；（3）剩余索取權(quán)具有可轉(zhuǎn)讓性，委托人通過行使退出權(quán)懲罰代理人的違約行為的威脅是可信的，進而引發(fā)了一系列的道德風險和敗德行為，極大地降低了公立高校的運營效率。本文認為，教育服務(wù)的市場化提供是改變這一格局的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞： 公立高校； 委托代理關(guān)系； 市場化； 制度結(jié)構(gòu)

中圖分類號： G647文獻標識碼： A文章編號： 1673-8381（2009）02-0023-05

我國政府在高等教育領(lǐng)域中既是教育的管制服務(wù)者又是教育的主要投資者，公立高校長期以來作為“全民事業(yè)單位”。在我國國有企業(yè)的改革正如火如荼之際，教育領(lǐng)域內(nèi)的國有單位（高校）卻顯得較為平靜。

高教市場全球化、多樣化、市場化的趨勢逼迫而來，給我們敲響了警鐘：如果公立高校仍坐山（傳統(tǒng)體制）觀虎（國有企業(yè)）斗，那么，國有企業(yè)普遍存在的諸如“所有者缺位”、“激勵不相容”、“效率低下”等制度性缺陷將會在今后高校的運營過程中愈演愈烈，有限的教育資源將得不到合理配置與使用。

一、我國公立高校委托代理關(guān)系中的效率問題

在委托代理理論的文獻中，常常將博弈中擁有私人信息的參與人稱為“代理人（agent）”，不擁有私人信息的參與人稱為“委托人（principal）”。兩者間的代理關(guān)系分為廣義和狹義兩種。廣義的代理關(guān)系指承擔風險的委托人授予代理人某些決策權(quán)并與之訂立或明或暗的合約；狹義的代理關(guān)系指企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，即代理人由委托人授予合約中規(guī)定的權(quán)利而擁有控制權(quán)（control rights），合約中沒有明確指明的權(quán)利則作為剩余索取權(quán)（residual claim）歸委托人所有。本文主要討論公立高校廣義的代理關(guān)系，即作為公立高校運營資本的主體的公共教育資源在學校內(nèi)配置與使用所形成的委托代理關(guān)系。

委托代理理論中隱含了以下假定條件［1］：（1）代理合約建立在自由選擇和產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)之上；（2）擁有決策控制的委托人是風險中性者，不存在偷懶的動機，即有激勵監(jiān)督代理人行為；（3）剩余索取權(quán)具有可轉(zhuǎn)讓性，委托人通過行使退出權(quán)懲罰代理人的違約行為的威脅是可信的（credible）。一個合意的代理關(guān)系可產(chǎn)生分工效果和規(guī)模效果，增加組織的凈現(xiàn)金流量及繼續(xù)生存的價值。但因契約的簽訂和履行需要成本，因之產(chǎn)生了代理問題（即代理人利用自身的信息優(yōu)勢采取旨在謀求自身效用最大化卻損害委托人利益的機會主義行動），解決代理問題必然需要支付“代理成本”，即“在利益沖突的各代理人之間建立、監(jiān)督和組合一系列契約關(guān)系的成本和契約實施成本超過收益而造成的產(chǎn)值損失。”［2］我國公立高校的委托代理關(guān)系因不滿足上述三個假定條件自然產(chǎn)生了一系列道德風險和逆向選擇問題，如：

（一）初始委托人與政府效用函數(shù)的非一致性

全體國民以稅收形式匯集的教育資源使用后追求的是社會福利函數(shù)最大化，即最多的知識增量及派生效益。而政府作為代理人追求的目標是雙重的：一方面為維持自身長久統(tǒng)治、獲得公眾最廣泛的支持不得不謹慎分配、使用公共教育資源，滿足初始委托人最大化社會福利的期待，從而具有提高資源利用效率的動機；另一方面政府作為一個“經(jīng)濟人”，力求自身壟斷統(tǒng)治租金最大化，這與前一目標產(chǎn)生了諾思所說的“持久的沖突”，這一沖突導致公共教育資源的低效配置，初始委托人的福利受到侵蝕。我們看到，出于擴大內(nèi)需、高等教育大眾化的初衷導致了1999年高校擴招政策的出臺，其結(jié)果卻造就了各級掌控公共教育資源的委員會（政府和高校）更大的實惠空間。

（二）各級代理人的機會主義行為

教育資源被授權(quán)給各級組織代理，而具體行使教育資源產(chǎn)權(quán)的個體（官員、校長等）并不直接擁有剩余索取權(quán)，導致其承擔的風險與資源運營的效率并不直接相關(guān)；他們的經(jīng)營能力也不曾經(jīng)過初始委托人（資本所有者）的篩選。“各級領(lǐng)導”的效用函數(shù)顯然又異于初始委托人或政府的目標，它包括薪水、津貼、聲望、權(quán)勢、庇護、機構(gòu)的產(chǎn)出、變革及管理的便利性等變量。這樣各級代理人在直接掌握、運營教育資源時就存在著各種機會主義行為，如過度職務(wù)消費、決策草率、行為短期化、高額貸款、搞形象工程迎合上級、盲目擴大規(guī)模等。他們可能也是家長，衷心希望有一個好的教育體制，然而作為政府官員、校長身份的代理人，他們的利益是靠更大的集權(quán)和官僚化來實現(xiàn)的；盡管這與“家長”身份的利益并不一致，他們的利益確實是通過削弱其他家長的權(quán)力來增進的［3］。如學校代理人為了自己的權(quán)力邊界擴大，把學?！敖?jīng)營”成一個無所不包的社區(qū)，校長變成了“市長”；學校內(nèi)的這種大而全、小而全現(xiàn)象，經(jīng)濟學家稱之為“反分工傾向”，產(chǎn)生了一種較低的均衡分工水平和專業(yè)化水平，導致普遍低效率地使用教育資源，阻礙了動態(tài)增長效率的提高。

（三）代理關(guān)系的固化、政治化傾向

高校的委托與代理而形成的等級體系跟政府組織結(jié)構(gòu)重疊，使得公共教育資源的配置與使用具有明顯的“計劃經(jīng)濟”特質(zhì)，這種“體制以一種命令-服從的強制方式界定了每個經(jīng)濟當事人的損益邊界”［4］，造成對公共教育資源產(chǎn)權(quán)的行使存在嚴格的進入壁壘，處于完全的政府控制之下（即通常所謂的公共產(chǎn)品的提供）。要想獲得公共教育資源產(chǎn)權(quán)的代理，唯有向權(quán)力中心靠近。在現(xiàn)實領(lǐng)域里，政府官員“掛職鍛煉”當校長，校長變教育局局長就成為少數(shù)人的夢想。委托代理關(guān)系變得與行政體制一樣僵化、政治化，這一傾向使代理合約（掌控教育資源的人的任期）固化、長期化，能上不能下，只要服從上級而不是市場就能有安穩(wěn)的職業(yè)和收入；這降低了對各代理人的約束效率，弱化了委托人對代理人機會主義行為的監(jiān)督和懲罰功能。

（四）各級委員會的尋租活動

“影響活動”（influence activity）理論認為，在任何組織中，只要有一個上級，大家都會在里面做很多“尋租”（rent seeking）活動影響上級的決策。在委托代理的等級鏈條中各級委員會將花相當多的時間和資源在游說上級或建立人際關(guān)系網(wǎng)等這類非生產(chǎn)性活動上，以期獲得較大份額的教育資源分配，由此產(chǎn)生了“影響費用”（influence cost）。一個典型的例子，在入圍“211工程”的高校的一期工程檢查驗收階段，各大高校校園內(nèi)彩旗招展、校領(lǐng)導迎來送往、學校工作人員按領(lǐng)導指示突擊做許多表面文章，“這些浮華項目的開支并不是公眾及家長的意愿，把它們作為教育開支是難于接受的?！备ダ锏侣纱朔磫柕溃骸霸谶@些項目中，‘鄰近影響又在哪里呢？”由此可以看出，委托方與代理方的“命令-服從的強制方式”更全面地看是一種相互作用、相互影響的雙向過程，代理方會以“服從”為籌碼同委托方討價還價，并利用信息的不對稱，向委托方傳遞對自己有利的甚至是扭曲的信息。這種以攻為守的做法實際上是代理方隱蔽的反控制行為，必然出現(xiàn)秩序井然的學校運作與低效率并存的局面。

（五）多層委托與代理使因信息不對稱而產(chǎn)生的負外部性放大

一個機制的運行涉及兩個主要問題：一是信息問題，即實現(xiàn)社會目標所需要的信息量能否最少；二是激勵問題，即每個人在追求個人目標時，其客觀效果是否也能正好達到社會所要實現(xiàn)的目標［5］。在教育資源被多層委托方-代理方之間進行配置與使用的過程中，信息問題至關(guān)重要，委托人需要代理人提供信息才能決策。各委托人與代理人所掌握的學校內(nèi)部運營信息、代理人自身情況等信息是不對稱的，這樣一來，代理人采取隱藏行動欺騙委托人，侵占教育資源就成為可能?！肮俪鰯?shù)字，數(shù)字出官”在教育領(lǐng)域內(nèi)同樣存在。而層層代理，導致信息不對稱及其后果層層疊加、放大。

上述效率問題并不是孤立存在的，總是交織在一起，共同影響了公立高校運營的效率，顯然，運營成本遠達不到理想狀態(tài)。同時，這些問題的存在及其所導致的資源耗費是公立高校以“行政主導”為特征的委托代理關(guān)系中所內(nèi)生的必然結(jié)果。

二、公立高校委托代理關(guān)系的改進：教育服務(wù)的市場化提供

1.公立學校制度的公共性其實是與其國家的壟斷性緊密相連的，正是這種國家壟斷性，才使公立學校成為一種受到各種保護的壟斷集團，這是公立高校代理問題的癥結(jié)。事實上，在大規(guī)模公共教育制度興起之前的漫長時期，西方社會的教育主要是由市場提供的［6］，政府并未插手。美國直到1928年，就高等教育而言，上公立學校的學生人數(shù)比上私立學校的學生少。但在新自由主義經(jīng)濟學大師那里我們?nèi)阅苷业秸Y助教育的理由，盡管看起來這于他們而言僅是權(quán)宜之計。弗里德曼指出，“雖然確實應(yīng)該廢除納稅人為高等教育出錢的做法，但目前這在政治上似乎是辦不到的。”［3］110政府應(yīng)繼續(xù)維持教育職能，但僅作為教育的主要投資者，不應(yīng)直接提供教育服務(wù)。今日由公共財政投入的高等教育，仍然對各種基礎(chǔ)研究、文化傳承、文明進步起著不可或缺的作用，而政府以外的教育成本分擔者難以發(fā)揮這樣的作用［7］。

2.應(yīng)該明確的是，政府不應(yīng)直接經(jīng)營高校，這并沒有否認國家對公共教育資源產(chǎn)權(quán)（財產(chǎn)所有權(quán)）的行使。接下來的問題是：政府如何維持其教育職能？赫維茲等人證明：沒有什么機制，它有比市場機制低的信息空間的維數(shù)（利用最少的信息），并且使資源產(chǎn)生了帕累托有效配置。政府沒有能力計算如此多的用于配置資源和保證經(jīng)濟運行的生產(chǎn)函數(shù)。教育領(lǐng)域也如其他領(lǐng)域一樣，競爭性的組織可能在滿足消費者要求方面比國有化組織或為其他目的而經(jīng)營的組織遠為有效［8］。市場是天生的平等派，市場化的過程就是消除特權(quán)和歧視，確立平等契約、平等參與、平等競爭規(guī)則的過程。教育領(lǐng)域的市場化也就是外部性的“內(nèi)部化”，即讓多層等級鏈條中的各級委托人與代理人承擔其行為的全部社會成本和收益。

政府應(yīng)盡量少參與教育資源的配置，讓市場發(fā)揮基礎(chǔ)性作用；公立高校委托代理關(guān)系的改進的要旨就在于教育服務(wù)的市場化提供，突破公立高校的委托代理結(jié)構(gòu)中的“制度性禍因”（等級體系的代理結(jié)構(gòu)消除）。宏觀上，公共教育資源的配置要打破多層級的委托代理鏈條，可實行“教育憑證制度”，增加公眾的選擇性，確立顧客導向；微觀上，可借鑒國外經(jīng)驗，改革學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，實行校董事會制，政府不插手高校管理，維護高校自治，增加高校的自由性，確立民主導向。

3.必須指出，在市場化改革的過程中應(yīng)注意以下兩個原則［9］：（1）責任計量原則（accountability），即確定教育標準并按此標準計量和監(jiān)督教育機構(gòu)。當然標準的確立是一個演化過程，需要在學生的個性化發(fā)展與經(jīng)濟的規(guī)模效益之間反復(fù)權(quán)衡；（2）公共性原則（publicity），即教育的目的、內(nèi)容、體制、標準、責任、利益分配、權(quán)力監(jiān)督等都必須是面向公眾的，必須是為了公眾和由公眾監(jiān)督的。

三、一個延伸的討論：高校的剩余索取

高校的“相關(guān)利益者”（政府、家長、校長、教師等）會因自身投入獲得固定的回報，但因契約的不完全性，使所有成員都得到固定的合同收入是不可能的（常數(shù)和不可能等于一個變數(shù)），總得有人分享一個不確定的報酬，這就是“剩余”；對一組織的總收入扣除所有固定合約支付后的剩余額的要求權(quán)就是“剩余索取權(quán)”。剩余可能是“負”的，索取剩余也就意味著將分擔學校運營的風險?，F(xiàn)代企業(yè)理論認為，剩余索取權(quán)對解決激勵問題至關(guān)重要，效率最大化要求剩余索取權(quán)的安排與控制權(quán)的安排相對應(yīng)委托人努力監(jiān)督代理人的動力來源是其擁有剩余索取權(quán)。

高校的產(chǎn)出的特殊性導致其“剩余”具有隱蔽性、滯后性；派生的社會收益不能被顯性化、貨幣化，“剩余”不易為人們察覺和記起；“全民”作為最終剩余索取人沒有一個實體身份，造成“所有者缺位”。這樣許多人認為學校組織內(nèi)不存在剩余索取權(quán)。我國公立高?！昂雎浴笔Ｓ嗨魅?quán)卻得以存續(xù)至今的原因是：可能有的營利（包括爭取的政府撥款、銀行貸款、社會捐贈、教育營利項目留成等）是如此之大，以致值得為之負擔了非常沉重的運營費用。表面看起來總是政府向?qū)W校投入而不是從學校產(chǎn)出，然而其本質(zhì)是政府通過再分配渠道補償學校所應(yīng)得的“剩余”份額。 在現(xiàn)實中，忽略剩余索取權(quán)主要表現(xiàn)為“不以營利為目的”，學校通常被稱為“非營利組織”（not-for-profit organization）。然而高校的剩余卻是真切存在的，它的形態(tài)有：貨幣、知識、無形資產(chǎn)（品牌價值）等。高校的剩余一直以來都在以一些非規(guī)范化、非公開化的方式在擴散、轉(zhuǎn)移——學校內(nèi)部成員的腐敗行為、利用高校教師身份兼職、用學校品牌辦校中?；蚨墝W院、利用高校職位拿文憑，等等。高校的國有性質(zhì)（所有者缺位）又強化了這種轉(zhuǎn)移的空間和動機。對于我國公立高校，一個有益的制度安排是：讓學校代理人明確、規(guī)范地擁有剩余索取權(quán)。應(yīng)該承認，學校正在營利，至于“利”往何處，則有明有暗。我國2002年12月28日通過的《民辦教育促進法》不再提“不以營利為目的”是一個重要的信號。公立高校唯有在市場化的環(huán)境中，作為一個獨立的經(jīng)營組織，追求自身的價值耗費補償，優(yōu)勝劣汰，而不是目前流行的行政式合并，才能生存得更為有效率。

四、簡略的結(jié)論

高校作為一個有投入產(chǎn)出函數(shù)的運營組織，是“生產(chǎn)要素的所有者與消費者之間的各種契約（書面和非書面）的聯(lián)結(jié)”［2］197，通過“抵消各種成本的最低價格向消費者提供所需產(chǎn)品”，以“最小成本實現(xiàn)每個參與者的個性的最大限度的認知發(fā)展與道德發(fā)展”［9］35，其“運行的內(nèi)在目標是維護自身的生存與發(fā)展，追求勞動價值消耗的不斷補償”［10］。

我國公立高校處于一個多層級的委托代理框架內(nèi)，以行政主導為基本特征，其代理問題突出，代理成本較大。主要表現(xiàn)在：初始委托人與政府效用函數(shù)的不一致；各級代理人的機會主義行為盛行；代理關(guān)系的固化、政治化傾向；各級委員會的尋租活動明顯；多層委托與代理使因信息不對稱而產(chǎn)生的負外部性放大。

提高我國公立高校的運營效率，改進其委托代理關(guān)系的出路在于教育服務(wù)的市場化提供，即打破多層級的委托代理鏈條，可以通過教育憑證制度、學校董事會制等，政府退出高校經(jīng)營市場、肯定學校-代理人的剩余索取權(quán)，從而搭建教育領(lǐng)域內(nèi)的市場化博弈規(guī)則和制度結(jié)構(gòu)，方能提高公立高校的運營效率；但同時必須兼顧責任計量和公共性原則。

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(責任編輯 東 彥)