全球衛(wèi)生治理視域下《國(guó)際衛(wèi)生條例》中額外衛(wèi)生措施之適用

郭中元 鄒立剛

摘要：《國(guó)際衛(wèi)生條例》規(guī)定額外衛(wèi)生措施是為了最大限度防止疾病傳播與最小限度干擾國(guó)際貿(mào)易和交通，為醫(yī)療衛(wèi)生條件落后的締約國(guó)提供額外的保護(hù)以及回應(yīng)國(guó)家的主權(quán)關(guān)切。額外衛(wèi)生措施具有例外性、補(bǔ)充性和較大自主性。為避免適用中引發(fā)的爭(zhēng)議，締約國(guó)應(yīng)在全球衛(wèi)生治理的視域下，以“人類衛(wèi)生健康共同體”為理念，摒棄狹隘的民族主義，杜絕以保障健康為由進(jìn)行政治經(jīng)濟(jì)博弈，以國(guó)際合作防疫為出發(fā)點(diǎn)，做到審慎、善意和合理適用。在采取具體措施時(shí)，以適度性原則為基準(zhǔn)，遵守比例原則、善意原則等一般國(guó)際法原則，以及國(guó)際貿(mào)易、國(guó)際交通等領(lǐng)域的條約法規(guī)則，做到目的正當(dāng)且與國(guó)際公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)防控需要相均衡。

關(guān)鍵詞：全球衛(wèi)生治理;國(guó)際衛(wèi)生條例;額外衛(wèi)生措施;人類衛(wèi)生健康共同體;適度性

中圖分類號(hào)：D994? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1001-862X（2020）05-0131-0010

伴隨著全球化深度和廣度的日益拓展，重大傳染病在全球傳播的風(fēng)險(xiǎn)也不斷增高。在歷次全球性公共衛(wèi)生事件中，多次發(fā)生因國(guó)家采取過(guò)度衛(wèi)生措施而引發(fā)爭(zhēng)議的問(wèn)題。世界衛(wèi)生組織（以下簡(jiǎn)稱“WHO”）等機(jī)構(gòu)的研究指出，2013年以來(lái)，有210例政府實(shí)施了違反《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》的額外衛(wèi)生措施的案例。[1]基于近期發(fā)生的全球性疫情和各國(guó)采取額外衛(wèi)生措施的普遍性及其影響的廣泛性，迫切需要從全球衛(wèi)生治理的視域下探究《國(guó)際衛(wèi)生條例》（下稱《條例》）中額外衛(wèi)生措施的適用。全球衛(wèi)生治理是指國(guó)家、政府間組織和非國(guó)家行為者使用正式和非正式制度、規(guī)則和程序來(lái)應(yīng)對(duì)需要跨境集體行動(dòng)方能有效應(yīng)對(duì)的全球衛(wèi)生挑戰(zhàn)。[2]全球衛(wèi)生意味著把全地球人民的衛(wèi)生需要置于特定國(guó)家的關(guān)切之上。[3]全球衛(wèi)生治理的核心要素至少包括：看待和促進(jìn)衛(wèi)生問(wèn)題的“非領(lǐng)土化”，即有必要處理跨越（甚至忽略）國(guó)家地理邊界的因素，需要從多領(lǐng)域的視角處理和健康有關(guān)的因素，需要正式及非正式地讓更廣泛的行為者和利益集團(tuán)參與。[4]從長(zhǎng)期來(lái)看，全球衛(wèi)生治理的具體目標(biāo)有四項(xiàng)：防控疾病、增進(jìn)健康、促進(jìn)全球衛(wèi)生合作、促進(jìn)全球衛(wèi)生公平與衛(wèi)生正義。[5]換言之，全球衛(wèi)生治理應(yīng)構(gòu)建全球衛(wèi)生治理的機(jī)制，提高全球衛(wèi)生治理的效率，促進(jìn)全球健康的平等，增強(qiáng)各國(guó)公共衛(wèi)生治理的能力，最終完成在全世界范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)“人人享有健康”的目標(biāo)。[6]

本文將在全球衛(wèi)生治理視域下，從理念指引、原則指導(dǎo)、具體適用三個(gè)層面嘗試對(duì)《條例》中額外衛(wèi)生措施的適用進(jìn)行闡釋，希冀減少由于此類措施之適用而引發(fā)的爭(zhēng)議。

一、《國(guó)際衛(wèi)生條例》中的額外衛(wèi)生措施

（一）額外衛(wèi)生措施的立法原旨

“額外衛(wèi)生措施”首次出現(xiàn)于2005年修訂的《國(guó)際衛(wèi)生條例》。1926年《國(guó)際衛(wèi)生公約》、1951年《國(guó)際公共衛(wèi)生條例》、1969年《國(guó)際衛(wèi)生條例》均未有此概念。2005年修訂《國(guó)際衛(wèi)生條例》納入了額外衛(wèi)生措施，至少有以下原因。

1.協(xié)調(diào)最大限度防止疾病傳播與最小限度干擾國(guó)際貿(mào)易和交通之間的平衡。在傳染病防控國(guó)際制度的演進(jìn)中始終伴隨著兩個(gè)核心方面：最大限度地防止疾病的國(guó)際傳播，最小程度地干涉國(guó)際貿(mào)易和旅行。“最大限度的安全”和“最低限度的干預(yù)”這兩項(xiàng)原則相輔相成，二者的整合形成了傳染病控制的總體國(guó)際法律制度。[7]《條例》之前的國(guó)際立法均注意到該平衡問(wèn)題并嘗試通過(guò)嚴(yán)格限定締約國(guó)實(shí)施衛(wèi)生措施的范圍予以解決。如1926年《國(guó)際衛(wèi)生公約》第15.2條規(guī)定“本章規(guī)定的措施必須被視為是各國(guó)政府對(duì)船舶抵達(dá)時(shí)適用的管制程序的最大限度”，1969年《國(guó)際衛(wèi)生條例》第23條規(guī)定“本條例所規(guī)定的衛(wèi)生措施是應(yīng)用于國(guó)際交通運(yùn)輸方面最大限度的措施”。盡管如此，諸多締約國(guó)依然采取超出前述條例規(guī)定的衛(wèi)生措施，如1991年秘魯暴發(fā)霍亂，盡管WHO不建議實(shí)行旅行或貿(mào)易限制，歐共體和其他國(guó)家依然采取遠(yuǎn)超過(guò)WHO準(zhǔn)則的檢疫要求、進(jìn)口禁令和旅行禁令，造成秘魯1991年的貿(mào)易損失超過(guò)7.7億美元。[8]1994年，印度蘇拉特疑似暴發(fā)鼠疫，WHO也不建議適用任何旅行或貿(mào)易限制，但諸多國(guó)家依然取消航班、對(duì)貨物和人員關(guān)閉邊界、發(fā)布旅行警告等，造成印度經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)20億美元。[8]意識(shí)到前述條例無(wú)力禁止締約國(guó)采取額外衛(wèi)生措施，2005年修訂的《條例》轉(zhuǎn)變思路，改變一律禁止的規(guī)定，而是將此類實(shí)踐納入調(diào)整范圍，作為《條例》中的例外制度，輔之以較為完備的適用條件（如基于現(xiàn)實(shí)和科學(xué)依據(jù)）、限定條件（不得過(guò)度干擾國(guó)際交通和貿(mào)易）和適用程序調(diào)整此類實(shí)踐，從而較好協(xié)調(diào)了“最大限度的安全”和“最低限度的干預(yù)”之間的平衡。

2.為醫(yī)療衛(wèi)生條件落后的締約國(guó)提供額外的保護(hù)。盡管條例規(guī)定包括檢疫、檢查、消毒等衛(wèi)生措施，但對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平落后、醫(yī)療衛(wèi)生資源欠缺、抵御重大傳染病能力薄弱的締約國(guó)則需要提供額外的衛(wèi)生措施。如2019年四個(gè)太平洋島嶼國(guó)家和地區(qū)就該區(qū)域麻疹暴發(fā)實(shí)施了包括限制入境等系列額外衛(wèi)生措施。[9]

3.回應(yīng)國(guó)家的主權(quán)關(guān)切。在國(guó)際社會(huì)中，當(dāng)面臨重大傳染性疾病的威脅時(shí)，主要還是依靠主權(quán)國(guó)家采取各類防控措施保障國(guó)民健康。《條例》修訂過(guò)程中，草案文本曾規(guī)定，締約國(guó)非經(jīng)《條例》允許或者依據(jù)WHO的建議，否則不得采取與衛(wèi)生有關(guān)的行動(dòng)。由此，有國(guó)家擔(dān)憂通過(guò)依賴WHO就某一特定事件發(fā)表的建議限制締約國(guó)采取相關(guān)額外衛(wèi)生措施的權(quán)力，不適當(dāng)?shù)叵拗屏司喖s國(guó)的主權(quán)。[10]《條例》為適應(yīng)這些主權(quán)關(guān)切而做出了調(diào)整，第43.1.1條規(guī)定國(guó)家依據(jù)本國(guó)有關(guān)法律和國(guó)際法義務(wù)可自主采取“與WHO的建議相同或更大程度的健康保護(hù)”的額外衛(wèi)生措施。此外，不同國(guó)情的國(guó)家客觀上確實(shí)需要采取種類和程度不一的衛(wèi)生措施，由此需要一定程度的自主權(quán)?！稐l例》第3.4條規(guī)定“國(guó)家具有根據(jù)其衛(wèi)生政策立法和實(shí)施法規(guī)的主權(quán)權(quán)利”。

（二）額外衛(wèi)生措施的特征

與《條例》中規(guī)定的常規(guī)衛(wèi)生措施相比較，額外衛(wèi)生措施具有以下特征。

1.例外性。一般情況下，締約國(guó)只能采取《條例》中明確規(guī)定的常規(guī)衛(wèi)生措施。額外衛(wèi)生措施原則上是限制或禁止適用的。如《條例》第43.1.2條規(guī)定額外衛(wèi)生措施時(shí)使用了“禁止使用”的表述。只有在符合《條例》第43條所述的特定情況下，締約國(guó)才能采取和執(zhí)行額外衛(wèi)生措施。與額外衛(wèi)生措施相對(duì)應(yīng)的常規(guī)衛(wèi)生措施主要包括：（1）《條例》第五編公共衛(wèi)生措施中的常規(guī)衛(wèi)生措施，包括在港口、機(jī)場(chǎng)、邊界對(duì)船舶、飛機(jī)、旅客、貨物和集裝箱等采取的各種衛(wèi)生措施。但不包括其中的額外衛(wèi)生措施。（2）《條例》第16條規(guī)定的WHO提出的長(zhǎng)期建議之下的衛(wèi)生措施。根據(jù)《條例》第1條關(guān)于“長(zhǎng)期建議”的定義，這類建議“針對(duì)現(xiàn)有的特定公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)”。（3）根據(jù)《條例》第15條，WHO依據(jù)第49條規(guī)定之程序發(fā)布的臨時(shí)建議之下的衛(wèi)生措施。根據(jù)《條例》第1條關(guān)于“臨時(shí)建議”的定義，這類建議是WHO在應(yīng)對(duì)“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（下稱PHEIC）時(shí)提出的。

2.補(bǔ)充性?！稐l例》針對(duì)船舶、飛機(jī)、旅客、貨物和集裝箱等的入境、過(guò)境等規(guī)定了各種較為詳盡的衛(wèi)生措施，通常而言，這些措施足夠應(yīng)對(duì)常見(jiàn)公共衛(wèi)生事件，只有發(fā)生特定公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)或PHEIC，《條例》中常規(guī)衛(wèi)生措施難以有效應(yīng)對(duì)的情況下，方可適用額外衛(wèi)生措施。

3.較大自主性。締約國(guó)實(shí)施《條例》中常規(guī)衛(wèi)生措施有明確具體的操作步驟和適用程序，自由裁量空間有限。而額外衛(wèi)生措施則具有較大自主性，特別是第43.1.1條規(guī)定之額外衛(wèi)生措施。此種措施是國(guó)家依據(jù)本國(guó)有關(guān)法律和國(guó)際法義務(wù)自主采取的、可獲得與WHO的建議相同或更大程度的健康保護(hù)的額外衛(wèi)生措施。

（三）額外衛(wèi)生措施的概念與類型

1.額外衛(wèi)生措施的含義。《條例》并未定義“額外衛(wèi)生措施”，有學(xué)者指出，額外衛(wèi)生措施是指WHO推薦或建議以外的其他衛(wèi)生措施。[11]即《條例》允許締約國(guó)采取可獲得與WHO的建議相同或更大程度的健康保護(hù)的衛(wèi)生措施或者一般情況下條例第43.1條禁用的衛(wèi)生措施。[12]《條例》第43.1條明確規(guī)定“本條例不應(yīng)妨礙締約國(guó)……根據(jù)本國(guó)有關(guān)法律和國(guó)際法義務(wù)采取衛(wèi)生措施”，有學(xué)者認(rèn)為，第43條為締約國(guó)采取條例第五編所規(guī)定的常規(guī)衛(wèi)生措施以外，甚至是《條例》有關(guān)條款所禁止的其他衛(wèi)生措施提供了依據(jù)。[13]但這并不意味著國(guó)家可自由采取額外衛(wèi)生措施而不受約束。全球衛(wèi)生治理要求各國(guó)必須在國(guó)際法框架下回應(yīng)本國(guó)利益訴求。由此，即使采取額外衛(wèi)生措施，也必須符合相關(guān)條約法及一般國(guó)際法的原則和精神?！稐l例》第57.1條也明確指出，本條例“不應(yīng)影響締約國(guó)根據(jù)其他國(guó)際協(xié)議享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)”。因此，我們將《條例》下的“額外衛(wèi)生措施”界定為：為應(yīng)對(duì)特定公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)或PHEIC，締約國(guó)在包括《條例》在內(nèi)的國(guó)際法框架下，遵循本國(guó)法律和締結(jié)的其他條約的規(guī)定，采用《條例》常規(guī)衛(wèi)生措施之外的衛(wèi)生措施。

2.額外衛(wèi)生措施的類型。《條例》分別在第43.1條、第43.2條和第43.8條規(guī)定了三類額外衛(wèi)生措施。第43.1.1條規(guī)定的國(guó)家依據(jù)本國(guó)有關(guān)法律和國(guó)際法義務(wù)自主采取的、可獲得與WHO的建議相同或更大程度的健康保護(hù)的額外衛(wèi)生措施。此類國(guó)家可自主采取的措施種類和范圍可根據(jù)第43.1.3條來(lái)理解，包括但不限于“對(duì)國(guó)際交通造成明顯干擾的額外衛(wèi)生措施”?！稐l例》第43.1.2條規(guī)定之額外衛(wèi)生措施。雖然該條使用了“禁止使用”表述，但為了應(yīng)對(duì)特定公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)或PHEIC，則可基于既定條件和程序而采?。海?）對(duì)船舶和航空器的“過(guò)境”，依據(jù)第27條“受染交通工具”條款和第43條“額外衛(wèi)生措施”條款或經(jīng)適用的國(guó)際協(xié)議授權(quán)而采取的額外衛(wèi)生措施。包括對(duì)非來(lái)自受染地區(qū)、途經(jīng)本國(guó)運(yùn)河或航道的船舶采取衛(wèi)生措施;對(duì)通過(guò)本國(guó)管轄的水域、但不在締約國(guó)港口或沿岸?？康娜魏未安扇⌒l(wèi)生措施;限制在本國(guó)管轄的機(jī)場(chǎng)過(guò)境的航空器的?？繀^(qū)域，禁止人員上下和貨物裝卸，對(duì)航空器添加燃料、水、食物和供應(yīng)品采取衛(wèi)生措施甚至不允許這些活動(dòng)。（2）對(duì)民用貨車、火車和客車的“過(guò)境”，根據(jù)第27條“受染交通工具”條款和第43條“額外衛(wèi)生措施”條款或經(jīng)適用的國(guó)際協(xié)議授權(quán)采取的額外衛(wèi)生措施。包括對(duì)來(lái)自非疫區(qū)并在無(wú)人員上下和裝卸貨物的情況下，對(duì)僅通過(guò)領(lǐng)土的民用貨車、火車或客車采取衛(wèi)生措施。（3）根據(jù)第28.1和28.2條，締約國(guó)對(duì)入境口岸的船舶和航空器采取的額外衛(wèi)生措施。即根據(jù)第43條或適用的國(guó)際協(xié)議的另外規(guī)定：以公共衛(wèi)生原因阻止船舶或航空器在任何入境口岸?？?以公共衛(wèi)生為由禁止船舶、航空器的“無(wú)疫通行”以及乘客上下、裝卸貨物或儲(chǔ)備用品，或添加燃料、水、食品和供應(yīng)品。（4）第30條規(guī)定對(duì)接受公共衛(wèi)生觀察的旅行者，根據(jù)第43條或適用的國(guó)際協(xié)議另行授權(quán)，在抵達(dá)時(shí)可能構(gòu)成直接的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，則可阻止該旅行者繼續(xù)國(guó)際旅行。（5）第31.1.3條規(guī)定，根據(jù)第43條或附件6和附件7，國(guó)家可把執(zhí)行醫(yī)學(xué)檢查、疫苗接種或其他預(yù)防手段或要求提供接種疫苗或其他預(yù)防手段之證明，作為入境條件。（6）第33條表明依據(jù)第43條或國(guó)際協(xié)議的授權(quán)，可扣留活體動(dòng)物，可對(duì)不需轉(zhuǎn)運(yùn)之轉(zhuǎn)口貨物采取相關(guān)衛(wèi)生措施甚至扣留。

《條例》第43.2條規(guī)定的額外衛(wèi)生措施，并未使用禁用詞語(yǔ)。這類額外衛(wèi)生措施包括：（1）第23.2條規(guī)定，有證據(jù)表明存在公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，可以對(duì)旅行者采取侵?jǐn)_性和創(chuàng)傷性最小的醫(yī)學(xué)檢查等額外衛(wèi)生措施。（2）第27.1條規(guī)定對(duì)受染交通工具，可執(zhí)行適當(dāng)消毒、祛污、殺蟲(chóng)或監(jiān)督前述方法的執(zhí)行。必要時(shí)可隔離交通工具。（3）第28.2條規(guī)定可以對(duì)入境口岸的船舶和航空器在準(zhǔn)予“無(wú)疫通行”之前實(shí)施檢查，并可對(duì)發(fā)現(xiàn)之感染或污染源執(zhí)行殺毒、去污、殺蟲(chóng)或其他措施;必要時(shí)可禁止旅客上下、貨物卸裝或儲(chǔ)備用品或補(bǔ)充水、食物、燃料和供給物。（4）第31.2.3條規(guī)定，若基于第31.1條所規(guī)定的4種理由要求旅行者進(jìn)行醫(yī)學(xué)檢查、接種疫苗或其他防護(hù)措施，而旅行者拒絕接受任何此類措施或拒絕提供第23.1.1條所規(guī)定的信息或文件，此種情況可援引第32、42、45條的規(guī)定拒絕其入境;如有證據(jù)顯示有危急之公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，則可建議或強(qiáng)制旅行者接受醫(yī)學(xué)檢查、疫苗接種或其他預(yù)防措施、其他常用的衛(wèi)生措施如隔離、檢疫或接受公共衛(wèi)生觀察。

《條例》第43.8條規(guī)定的額外衛(wèi)生措施，即對(duì)參與群體性集會(huì)的旅行者可采取的額外衛(wèi)生措施。如奧運(yùn)會(huì)、國(guó)際會(huì)議、宗教性集會(huì)、各類大型慶典、大型音樂(lè)和游樂(lè)聚會(huì)等。比如在今年初疫情暴發(fā)期間，我國(guó)幾乎取消了一切群體性集會(huì)活動(dòng)。不過(guò)，《條例》作為國(guó)際衛(wèi)生規(guī)范，當(dāng)然是涉及“國(guó)際”的，如奧運(yùn)會(huì)、國(guó)際會(huì)議;而屬于一國(guó)內(nèi)部的群體性集會(huì)，是一國(guó)主權(quán)管轄的事情，并非《條例》調(diào)整的范圍。由于跨國(guó)群體性集會(huì)規(guī)模更大、持續(xù)時(shí)間更長(zhǎng)、情形更為復(fù)雜，因此疫情傳播風(fēng)險(xiǎn)更大、傳播范圍更廣、傳播速度更快，對(duì)各國(guó)人民的身心健康乃至人身安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的威脅更大更廣，影響更為深遠(yuǎn)，因此《條例》第43.8條規(guī)定此種情形下可執(zhí)行第43條規(guī)定的所有額外衛(wèi)生措施。

（四）額外衛(wèi)生措施的適用條件與程序

1.適用條件。（1）具有現(xiàn)實(shí)根據(jù)。《條例》第43.1條規(guī)定國(guó)家采取額外衛(wèi)生措施的現(xiàn)實(shí)根據(jù)是特定公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)或PHEIC的存在?！稐l例》第1條對(duì)“公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)”和PHEIC都做出了定義。特定公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的確定由締約國(guó)來(lái)判定。《條例》本身沒(méi)有規(guī)定國(guó)家如何評(píng)估“公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)”，但WHO出版了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件快速風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》。締約國(guó)可依據(jù)該手冊(cè)規(guī)定的程序和標(biāo)準(zhǔn)依次進(jìn)行組建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估團(tuán)隊(duì)，確定風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、危害評(píng)估、暴露評(píng)估、背景評(píng)估、 風(fēng)險(xiǎn)描述等。[14]此外，有些締約國(guó)也制定了相關(guān)指南等，如美國(guó)《公共衛(wèi)生評(píng)估指南手冊(cè)》，我國(guó)制定了《突發(fā)事件公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)方案（試行）》。比較《條例》公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)和PHEIC的定義，PHEIC應(yīng)是“公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)”和“可能需要在國(guó)際層面采取協(xié)調(diào)一致的應(yīng)對(duì)措施”兩者的疊加。締約國(guó)發(fā)生的疫情是否構(gòu)成PHEIC由WHO總干事依據(jù)《條例》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序來(lái)確定，確定PHEIC之后，WHO可能提出“臨時(shí)建議”。臨時(shí)建議有時(shí)間限定，且為非約束性建議。（2）具有科學(xué)根據(jù)。任何超出WHO建議范圍的額外衛(wèi)生措施都必須履行所有基于科學(xué)的義務(wù)，并通過(guò)最低限度的貿(mào)易限制措施的測(cè)驗(yàn)，以獲得正當(dāng)性。[15]國(guó)家采取額外衛(wèi)生措施需要滿足《條例》第43.2條規(guī)定的3個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即科學(xué)原則、科學(xué)證據(jù)或現(xiàn)有信息、WHO的任何現(xiàn)有特定指導(dǎo)或建議?！稐l例》第1條定義了“科學(xué)依據(jù)”和“科學(xué)原則”，有學(xué)者解讀認(rèn)為：前者是指已經(jīng)發(fā)現(xiàn)、積累并公認(rèn)的普遍真理或定理，已系統(tǒng)化和公式化了的知識(shí)，根據(jù)這些知識(shí)和方法提供的證據(jù)信息，作為行動(dòng)和決策的基礎(chǔ);后者是指通過(guò)科學(xué)方法了解掌握的基本自然法則和事實(shí)，這些基本自然法則和事實(shí)得到普遍的認(rèn)同，可作為行動(dòng)所依據(jù)的準(zhǔn)則。[16]而科學(xué)證據(jù)則可理解為按照人類以往的認(rèn)知或定論以及運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段足以證明所發(fā)生的事件或致病因子可以對(duì)人類健康造成危害。[16]（3）WHO的任何現(xiàn)有特定指導(dǎo)或建議。包括WHO不時(shí)更新的疫情報(bào)告、交通建議、技術(shù)指南等，如WHO針對(duì)新冠肺炎疫情發(fā)布的《在COVID-19 暴發(fā)情況下入境點(diǎn)（國(guó)際機(jī)場(chǎng)、海港和地面過(guò)境點(diǎn)）的患病旅客管理》《2019年COVID-19）情況報(bào)告》《關(guān)于與疫情暴發(fā)有關(guān)的國(guó)際交通建議》等。如前所述，額外衛(wèi)生措施是在WHO臨時(shí)建議之外采取的，但WHO臨時(shí)建議之外發(fā)布的指導(dǎo)或建議是締約國(guó)采取額外衛(wèi)生措施的根據(jù)之一。

2.適用程序?！稐l例》第43條規(guī)定的額外衛(wèi)生措施的程序義務(wù)可以歸納為4個(gè)方面：（1）通報(bào)義務(wù)。締約國(guó)采取的額外衛(wèi)生措施，凡屬于《條例》第43.3條所定義的“明顯干擾”的措施，當(dāng)于措施執(zhí)行后的48小時(shí)內(nèi)向WHO通報(bào)其措施和公共衛(wèi)生依據(jù);締約國(guó)采取第43.1條規(guī)定的“明顯干擾”額外衛(wèi)生措施時(shí)，WHO還應(yīng)與其他締約國(guó)分享有關(guān)信息。（2）復(fù)查義務(wù)。國(guó)家采取額外衛(wèi)生措施后，應(yīng)該在三個(gè)月內(nèi)考慮WHO的意見(jiàn)和《條例》第43.2條規(guī)定的3個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行復(fù)查，特別是WHO對(duì)有關(guān)國(guó)家采取的額外衛(wèi)生措施及其公共衛(wèi)生依據(jù)和有關(guān)科學(xué)信息進(jìn)行評(píng)估后，可要求有關(guān)國(guó)家重新考慮此類措施的執(zhí)行。（3）接受協(xié)商的義務(wù)。受到額外衛(wèi)生措施影響的締約國(guó)，通常為發(fā)生疫情的國(guó)家，可要求執(zhí)行措施國(guó)和其進(jìn)行協(xié)商，從而明確所執(zhí)行措施的科學(xué)信息與公共衛(wèi)生依據(jù)，達(dá)致都可接受的解決方案。

二、全球衛(wèi)生治理視域下額外衛(wèi)生措施適用之

理念：人類衛(wèi)生健康共同體

2020年5月18日，習(xí)近平總書(shū)記在第七十三屆世界衛(wèi)生大會(huì)視頻會(huì)議開(kāi)幕式的致辭中鄭重提出，“中國(guó)始終秉持構(gòu)建人類命運(yùn)共同體理念，既對(duì)本國(guó)人民生命安全和身體健康負(fù)責(zé)，也對(duì)全球公共衛(wèi)生事業(yè)盡責(zé)”，并呼吁“讓我們攜起手來(lái)，共同佑護(hù)各國(guó)人民生命和健康，共同佑護(hù)人類共同的地球家園，共同構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體！”[17]人類衛(wèi)生健康共同體作為人類命運(yùn)共同體理念的有機(jī)組成部分，著眼于人類衛(wèi)生健康事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，是維護(hù)人類公共衛(wèi)生和整體健康福祉的重要理論創(chuàng)新，是全球公共衛(wèi)生治理的中國(guó)智慧和共同方案。[18]其體現(xiàn)了實(shí)現(xiàn)正外部性、合作共贏的理念，大大超越了“本國(guó)優(yōu)先論”、零和博弈的視角，為國(guó)際社會(huì)團(tuán)結(jié)合作抗擊疫情提供了價(jià)值引領(lǐng)。[19]

（一）全球衛(wèi)生治理理念——人類衛(wèi)生健康共同體

全球衛(wèi)生治理的嚴(yán)峻形勢(shì)和人類命運(yùn)緊密相連的客觀現(xiàn)實(shí)決定，當(dāng)代全球衛(wèi)生治理應(yīng)秉承“人類衛(wèi)生健康共同體”理念。學(xué)者胡鞍鋼等認(rèn)為“人類衛(wèi)生健康共同體”的核心內(nèi)涵是：“將全人類的衛(wèi)生健康作為一個(gè)有機(jī)整體，保障全人類共同的衛(wèi)生健康福祉;‘人類闡明了范圍，這不是部分人獨(dú)占鰲頭、獨(dú)善其身，而是全體人類普遍實(shí)踐、普遍受益;‘衛(wèi)生健康闡明了目標(biāo)，這不是對(duì)政治經(jīng)濟(jì)利益的考量，而是對(duì)衛(wèi)生健康福祉的保障;‘共同體闡明了途徑，這不是孤立保守的各自為政，而是共同合作的有機(jī)整體。”[19]

1.以“全人類”的衛(wèi)生健康為關(guān)注范圍?！巴固胤ダ麃嗴w系”開(kāi)啟了以主權(quán)國(guó)家為核心的現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系體系，也帶來(lái)了本國(guó)利益優(yōu)先的狹隘民族主義。體現(xiàn)在全球衛(wèi)生治理理念上，即以國(guó)家安全論為依據(jù)的西方衛(wèi)生治理觀點(diǎn)，認(rèn)為各類傳染性疾病，始終都是人類生存的最大威脅，全球衛(wèi)生治理的資金應(yīng)重點(diǎn)投入傳染性疾病的預(yù)防和控制。[20]為了保護(hù)本國(guó)的貿(mào)易利益以及本土衛(wèi)生和健康安全，傾向于開(kāi)展國(guó)家內(nèi)部的疾病以及污染排除行動(dòng)，將污染和疾病嚴(yán)格控制在邊境之外;基于這種以本國(guó)安全為主的利益考量，一些很少會(huì)在發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)暴發(fā)的傳染性疾病因?yàn)楸唤缍椴痪哂型{性的疾病而沒(méi)有在全球得到足夠的關(guān)注。[20]在全球公共衛(wèi)生健康緊密相連的當(dāng)代世界，這種片面追求保全本國(guó)人民健康而不顧其他國(guó)家人民健康的做法不僅不符合全球衛(wèi)生治理的價(jià)值觀，在實(shí)踐上也不具有可行性。全人類共同利益的重要意義在于把整個(gè)人類作為一個(gè)整體，以國(guó)家或其他集合體為代表的人類活動(dòng)應(yīng)為人類整體謀求福利，或至少應(yīng)限制有礙于全人類整體利益的人類活動(dòng)，以全人類整體的利益為國(guó)際法的目的性價(jià)值取向。[21]囿于人類對(duì)病毒的有限科學(xué)知識(shí)特別是各類新式病毒層出不窮，地球上任何一個(gè)角落突發(fā)的傳染性疾病都可能演變?yōu)槿蛐怨残l(wèi)生事件。在傳染性強(qiáng)、范圍廣、致死率高的全球性傳染病面前，世界各國(guó)人民的生命健康都面臨著巨大的挑戰(zhàn)，沒(méi)有任何國(guó)家能獨(dú)善其身，更不可能以一己之力妥善應(yīng)對(duì)。全球衛(wèi)生治理的理念必須以“全人類”的衛(wèi)生健康為關(guān)注范圍，由強(qiáng)調(diào)“防”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺馈薄爸巍苯Y(jié)合，特別是加強(qiáng)源頭治理，從而減少乃至消除人類遭受全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件的威脅，切實(shí)提高整個(gè)人類的健康衛(wèi)生水平。

2.以全人類“衛(wèi)生健康”為目標(biāo)。首先，這要求國(guó)家必須切實(shí)尊重一切人的健康權(quán)。伴隨國(guó)際人權(quán)法的發(fā)展與興盛，對(duì)健康權(quán)的強(qiáng)調(diào)和保障逐漸成為全球衛(wèi)生治理的核心價(jià)值之一。1946年《世界衛(wèi)生組織組織法》序言指出“享受最高而能獲致之健康標(biāo)準(zhǔn)，為人人基本權(quán)利之一?！?966年《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》第12條第1款規(guī)定了健康權(quán)，該權(quán)利既是自由權(quán)，也是社會(huì)權(quán)，既指獲得衛(wèi)生保健的權(quán)利，也包括獲得構(gòu)成健康基礎(chǔ)條件的權(quán)利。[22]其次，要求國(guó)家不得以“健康”為由行不當(dāng)之事。在全球衛(wèi)生治理中，必須杜絕以“保護(hù)健康”為名進(jìn)行政治經(jīng)濟(jì)博弈的不當(dāng)行為。因?yàn)槿蛐l(wèi)生治理的目標(biāo)是為了促進(jìn)全球衛(wèi)生安全，而將衛(wèi)生議題政治化來(lái)追求一國(guó)的政治目標(biāo)，無(wú)疑與全球衛(wèi)生治理的目標(biāo)背道而馳，不利于全球衛(wèi)生合作的開(kāi)展。[23]

3.以國(guó)際合作為途徑。人類是命運(yùn)共同體，團(tuán)結(jié)合作是戰(zhàn)勝疫情最有力的武器。[17]傳染病全球化的現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重性要求世界各國(guó)必須通過(guò)加強(qiáng)國(guó)際合作方能有效應(yīng)對(duì)。各國(guó)通過(guò)務(wù)實(shí)有效的國(guó)際合作可以提高國(guó)家應(yīng)對(duì)疫情的綜合防治能力，同時(shí)還可以促進(jìn)全球衛(wèi)生防控體系的建設(shè)，降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，從而最終使各國(guó)受益。[24]國(guó)際合作原則作為現(xiàn)代國(guó)際法的一項(xiàng)基本原則，廣泛載入包括《聯(lián)合國(guó)憲章》《國(guó)際法原則宣言》等國(guó)際法律文書(shū)之中，強(qiáng)調(diào)各國(guó)之間無(wú)論在文化制度上有何差異，均有義務(wù)通過(guò)彼此合作解決國(guó)際問(wèn)題。在全球衛(wèi)生治理語(yǔ)境下的國(guó)際合作是指各國(guó)為了解決共同面臨的衛(wèi)生健康挑戰(zhàn)，達(dá)致全球健康衛(wèi)生問(wèn)題的良善治理，彼此之間通過(guò)相互協(xié)調(diào)、相互支持、相互配合而形成的聯(lián)合行動(dòng)。

（二）“人類衛(wèi)生健康共同體”理念對(duì)額外衛(wèi)生措施適用的指引作用

以“人類衛(wèi)生健康共同體”理念為指引，國(guó)家為應(yīng)對(duì)特定公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)或PHEIC而采取額外衛(wèi)生措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)：（1）摒棄狹隘的民族主義和以“防”為上策的落后觀念，審慎適用。即不能為片面追求本國(guó)國(guó)民健康而武斷適用限制或禁止國(guó)際旅行和貿(mào)易的額外衛(wèi)生措施，企圖以切斷人員和貨物流通來(lái)阻斷疾病傳播而御疾病于國(guó)境之外。權(quán)威科研成果表明，甚至廣泛的旅行限制（例如超過(guò)90%）對(duì)減少流行病的規(guī)模也作用有限。[25]有證據(jù)表明，限制國(guó)際旅行對(duì)傳染病的傳播影響不大。[26]加拿大學(xué)者指出，在COVID-19持續(xù)暴發(fā)期間，各國(guó)對(duì)中國(guó)的旅行限制正使世界面臨潛在的更大暴發(fā)風(fēng)險(xiǎn)并阻礙了防治努力。[27]過(guò)度采取限制或禁止國(guó)際旅行和貿(mào)易無(wú)益于疫情防治甚至有加劇的風(fēng)險(xiǎn)。因國(guó)際旅行和貿(mào)易的限制會(huì)使發(fā)生公共衛(wèi)生事件的國(guó)家和地區(qū)面臨疫情救治人員缺乏、疫情防治和生活物資流通受阻、經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重衰退，從而加劇疫情，這將使整個(gè)人類面臨更大規(guī)模傳播疫病的風(fēng)險(xiǎn)。（2）善意適用?？紤]到額外衛(wèi)生措施具有例外性、補(bǔ)充性和較大自主性等性質(zhì)，其適用必須本著為防止疾病進(jìn)一步擴(kuò)散、保障國(guó)民健康的正當(dāng)目的，必須杜絕以保障本國(guó)健康為由行政治博弈、貿(mào)易保護(hù)之實(shí)的行為。（3）本著以國(guó)際合作防控傳染病為出發(fā)點(diǎn)，合理適用。在全球性公共衛(wèi)生事件中，人類共同的敵人是疾病，人類共同的目的是戰(zhàn)勝疫情。依據(jù)國(guó)際合作原則，即使適用額外衛(wèi)生措施也只能本著為防止疫情進(jìn)一步擴(kuò)散而進(jìn)行相互配合，其本質(zhì)目的是為防止疫情的國(guó)際傳播而不是防范他國(guó)人民和貨物。即使適用額外衛(wèi)生措施，也應(yīng)建立在現(xiàn)實(shí)依據(jù)、科學(xué)依據(jù)等之上，區(qū)分目標(biāo)、適度合理、具有針對(duì)性，而不能肆意擴(kuò)大范圍和提高措施強(qiáng)度。

三、全球衛(wèi)生治理視域下額外衛(wèi)生措施

適用之原則：適度性

隨著衛(wèi)生治理進(jìn)入全球化時(shí)代，衛(wèi)生和健康概念已經(jīng)不再僅僅是一個(gè)生物醫(yī)學(xué)概念，而是包含人權(quán)、公平、性別、可持續(xù)發(fā)展、教育、農(nóng)業(yè)、貿(mào)易、水、衛(wèi)生等所有與健康有關(guān)的因素的一個(gè)綜合概念。[20]因此，額外衛(wèi)生措施的適用不能僅考慮防止疫情的傳播，還須統(tǒng)籌考慮對(duì)國(guó)際交通和貿(mào)易等的影響，特別是過(guò)度限制國(guó)際貿(mào)易和交通的衛(wèi)生措施不僅無(wú)益于疫情防控且損害世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（一）額外衛(wèi)生措施適用的適度性原則

《條例》的目的是防控疾病的國(guó)際傳播，同時(shí)避免過(guò)度干擾國(guó)際交通和貿(mào)易。有學(xué)者認(rèn)為：防止他國(guó)對(duì)疾病暴發(fā)采取不成比例的或過(guò)度的貿(mào)易措施，構(gòu)成《條例》在保護(hù)健康和促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易之間實(shí)現(xiàn)平衡的整體組成部分。[15]然而，《國(guó)際衛(wèi)生條例》沒(méi)有終結(jié)一個(gè)世紀(jì)以來(lái)各國(guó)實(shí)施超過(guò)條約規(guī)定限度的衛(wèi)生措施的傳統(tǒng)。[28]各國(guó)采取過(guò)度額外衛(wèi)生措施使暴發(fā)疫情的國(guó)家“雪上加霜”，既面臨疫情之困又遭受經(jīng)濟(jì)損失。因此，避免不必要地干擾國(guó)際交通和貿(mào)易的目標(biāo)反映了各國(guó)對(duì)缺乏科學(xué)依據(jù)的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)度反應(yīng)所產(chǎn)生的負(fù)面經(jīng)濟(jì)影響的關(guān)切。[29]

《條例》前言和第2條的“適當(dāng)方式”、第17條和第43.1條的“適度”詞語(yǔ)表述，都體現(xiàn)出對(duì)衛(wèi)生措施適度性的強(qiáng)調(diào)。適度性主要強(qiáng)調(diào)“過(guò)”與“不及”間的均衡，以實(shí)現(xiàn)相互矛盾事務(wù)間的和諧，而均衡與和諧是行為主體的自我行為。[30]WHO指出，列出允許采取的最大限度措施的理由很簡(jiǎn)單：如果不規(guī)定其他國(guó)家在暴發(fā)疫情時(shí)采取保護(hù)措施的基本規(guī)矩，那么過(guò)度反應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)就很大，這會(huì)對(duì)受影響的國(guó)家造成損害，而貿(mào)易、旅行和旅游業(yè)首當(dāng)其沖，由此，對(duì)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)從公共衛(wèi)生需要來(lái)看所必需的措施。[31]反之，對(duì)于他國(guó)過(guò)度反應(yīng)從而導(dǎo)致本國(guó)經(jīng)濟(jì)損害的擔(dān)憂，阻礙了各國(guó)通報(bào)疫情并與WHO合作。從這個(gè)角度來(lái)看，限制過(guò)度措施對(duì)于實(shí)現(xiàn)《條例》的目標(biāo)至關(guān)重要，即“最大限度地防止疾病的國(guó)際傳播，盡量減少對(duì)世界交通的干擾”。[32]由此，國(guó)家在適用額外衛(wèi)生措施時(shí)，應(yīng)均衡健康保護(hù)和對(duì)國(guó)際交通及貿(mào)易的干涉，在確保防控疾病的國(guó)際傳播的前提下，盡量采用干擾度較小的措施。

（二）國(guó)家采取額外衛(wèi)生措施適度性的法理闡釋

1.比例原則?！稐l例》雖未明確提及比例原則，但其“適當(dāng)”“適度”“必要”等表述體現(xiàn)出比例原則。比例原則包括必要性、適當(dāng)性和狹義比例三個(gè)子原則：必要性原則要求所使用的手段應(yīng)是必要的且所造成之損害最小;適當(dāng)性原則要求行為手段適當(dāng)，能夠促成目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);狹義比例原則要求行為的手段所增進(jìn)的公共利益與其所造成的損害成比例。[33]比例原則以“目的-手段”之關(guān)聯(lián)性作為分析框架，旨在達(dá)成“禁止過(guò)度”之效果，以維護(hù)法律的實(shí)質(zhì)正義。[34]在必要性、目的與手段之間的合理關(guān)系和排除過(guò)度措施方面的比例性可作為國(guó)際法適用的一般法律原則。[35]國(guó)家采取額外衛(wèi)生措施遵循比例原則主要體現(xiàn)如：（1）確實(shí)必要。一般來(lái)說(shuō)，WHO推薦或建議的衛(wèi)生措施就能夠應(yīng)對(duì)各種公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)或事件，之所以允許各國(guó)采取額外衛(wèi)生措施，主要是考慮到世界各國(guó)的差異，如公共衛(wèi)生條件落后國(guó)家須借此方能保障公眾健康;（2）具有適當(dāng)性。如其采取的措施與所面臨的疾病傳播的風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)際情況相均衡，在保障目的實(shí)現(xiàn)的前提下，優(yōu)先選擇對(duì)國(guó)際交通和貿(mào)易不利影響較小的額外衛(wèi)生措施。

2.善意原則。善意原則載入諸多國(guó)際條約，廣泛適用于國(guó)際司法實(shí)踐。有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)際法中的善意原則是一項(xiàng)基本原則，條約必須遵守規(guī)則和其他直接與誠(chéng)實(shí)、公平和合理有關(guān)的法律規(guī)則是從這一原則中衍生出來(lái)的，這些規(guī)則在任何特定時(shí)間的適用都取決于當(dāng)時(shí)國(guó)際社會(huì)普遍存在的令人信服的誠(chéng)實(shí)、公平和合理標(biāo)準(zhǔn)。[36]在《布萊克法律詞典》中，善意是指一種心理狀態(tài)：信念或目的方面的誠(chéng)實(shí);對(duì)其責(zé)任或義務(wù)的忠實(shí);在既存貿(mào)易或商業(yè)中遵守關(guān)于公平交易的合理商業(yè)準(zhǔn)則;無(wú)欺詐的意圖或?qū)で蟛缓侠砝娴囊鈭D。[37]有學(xué)者歸納了善意原則的三個(gè)功能：善意原則要求保護(hù)合理期待、保護(hù)以共同利益為基礎(chǔ)的某些確定性以防止過(guò)度的利己主義（禁止權(quán)利濫用、侵害）、任何人都不得從自己的不當(dāng)行為中獲益。[38]由于善意原則體現(xiàn)出一種價(jià)值取向、一種精神，其作用是防止惡意，所以沒(méi)有必要窮盡界定其內(nèi)涵和外延。但正如學(xué)者所言，“誠(chéng)實(shí)”“公正”“合理”是善意的基本含義，故意違背“誠(chéng)實(shí)”“公正”和“合理”的要求是惡意的基本特征。[39]國(guó)家采取額外衛(wèi)生措施遵循善意原則主要體現(xiàn)如：國(guó)家采取額外衛(wèi)生措施是本著防止疾病傳播、保障國(guó)民健康的正當(dāng)目的，而不是借此行貿(mào)易保護(hù)主義之實(shí)，甚至將此蛻變成實(shí)際上對(duì)他國(guó)的經(jīng)濟(jì)制裁工具;不得濫用額外衛(wèi)生措施，不必要地干擾國(guó)際交通和貿(mào)易;公正無(wú)歧視地對(duì)存在同樣疫情的國(guó)家或地區(qū)平等適用;采取額外衛(wèi)生措施應(yīng)充分尊重人的尊嚴(yán)、人權(quán)和基本自由。

（三）調(diào)整額外衛(wèi)生措施適度性的其他國(guó)際法規(guī)范

《條例》第43.1條規(guī)定不妨礙締約國(guó)“根據(jù)本國(guó)有關(guān)法律和國(guó)際法義務(wù)采取衛(wèi)生措施”。其第57.1條指出，本條例“不應(yīng)影響締約國(guó)根據(jù)其他國(guó)際協(xié)議享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)”。因此，雖然《條例》允許締約國(guó)實(shí)施超出WHO建議的、《條例》原本禁用的衛(wèi)生措施，但是對(duì)于此種權(quán)利行使的紀(jì)律規(guī)定意味著《條例》沒(méi)有給主權(quán)國(guó)家提供“自由通行證”。[40]

1.不得過(guò)度損及國(guó)際海空航運(yùn)便利。《便利國(guó)際海上運(yùn)輸公約》第5.2條雖然承認(rèn)締約國(guó)為維護(hù)公共衛(wèi)生而采取必要臨時(shí)措施的權(quán)利，但作為總的原則，其第1條規(guī)定締約國(guó)“保證采取一切適當(dāng)措施，以便利和加快國(guó)際海上運(yùn)輸，防止對(duì)船舶及船上人員和財(cái)產(chǎn)造成不必要的延誤”;其附則第4.7條規(guī)定，公共管理當(dāng)局必須準(zhǔn)確迅速地采取檢疫措施和辦理衛(wèi)生手續(xù)，而且要盡快結(jié)束并不得有歧視行為;附則第4.10條規(guī)定，除對(duì)公共衛(wèi)生構(gòu)成嚴(yán)重危險(xiǎn)的緊急情況以外，對(duì)于沒(méi)有感染檢疫疾病或沒(méi)有感染檢疫疾病嫌疑的船舶，港口衛(wèi)生當(dāng)局不得因任何其他流行病而阻礙該船裝卸貨物或物料或者裝載燃料或淡水。《國(guó)際民用航空公約》第22條要求各締約國(guó)便利和加速航空器在締約各國(guó)領(lǐng)土間的航行，在執(zhí)行檢疫等法律時(shí)，防止對(duì)航空器、機(jī)組、乘客和貨物造成不必要的延誤。

2.不得構(gòu)成對(duì)國(guó)際貿(mào)易的變相限制。如《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）第20條雖然認(rèn)可為保護(hù)人類、動(dòng)植物的生命或健康所必需的措施，但對(duì)處于相同情況的國(guó)家，所采取的措施不能構(gòu)成武斷或者不合理的差別待遇或?qū)?guó)際貿(mào)易的變相限制?！秾?shí)施衛(wèi)生及植物衛(wèi)生措施協(xié)定》（SPS）第2條規(guī)定“各成員應(yīng)確保任何動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施的實(shí)施不能超過(guò)為保護(hù)人類、動(dòng)物或植物的生命或健康所必需的程度”，“不應(yīng)對(duì)國(guó)際貿(mào)易構(gòu)成變相的限制”。

3.不得侵犯人權(quán)。《聯(lián)合國(guó)憲章》確立了人權(quán)基本原則，《世界人權(quán)宣言》將人權(quán)原則進(jìn)一步具體化。國(guó)家采取額外衛(wèi)生措施遵循人權(quán)原則主要體現(xiàn)如：（1）不歧視來(lái)自疫情國(guó)家和地區(qū)的人民。《條例》第3.1條規(guī)定“本條例的執(zhí)行應(yīng)充分尊重人的尊嚴(yán)、人權(quán)和基本自由”和第42條強(qiáng)調(diào)“以透明和無(wú)歧視的方式實(shí)施”。有學(xué)者提出，這個(gè)界限的關(guān)節(jié)點(diǎn)就是不得歧視。[41]（2）不得超過(guò)必要的限度?！豆駲?quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第4條雖然承認(rèn)在社會(huì)緊急狀態(tài)下，國(guó)家可執(zhí)行措施克減所負(fù)義務(wù)，“但克減程度須以緊急情勢(shì)所嚴(yán)格需要者為限”，且不得歧視。

（四）適度額外衛(wèi)生措施的考量因素及其適用

額外衛(wèi)生措施的適度性必須考量相關(guān)因素，主要包括：疫情規(guī)模，如該疫情的確診病例數(shù)量、死亡病例數(shù)量、增長(zhǎng)速度、治愈率等;疫情的國(guó)際傳播，如疫病的傳染強(qiáng)度、潛伏期長(zhǎng)短、傳播途徑及其速度、是否構(gòu)成PHEIC以及WHO對(duì)國(guó)別和全球傳播的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等級(jí)等;采取額外衛(wèi)生措施對(duì)國(guó)際交通和貿(mào)易的影響以及對(duì)疫情防控的不利影響等。

依據(jù)前述考量因素，國(guó)家可區(qū)別風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)采取不同程度的衛(wèi)生措施：（1）對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)疫情，國(guó)家可根據(jù)情況采取低強(qiáng)度審查措施，如對(duì)旅客可審查是否來(lái)自或到訪過(guò)疫區(qū)的情況、醫(yī)學(xué)檢查證明、疫苗接種或其他預(yù)防措施的證明，可視情況采取侵?jǐn)_性最小的非創(chuàng)傷性醫(yī)學(xué)檢查。基于前述審查或檢查取得的證據(jù)表明有疫病傳播風(fēng)險(xiǎn)的，可以個(gè)案方式，采取進(jìn)一步侵?jǐn)_性和創(chuàng)傷性較小的醫(yī)學(xué)檢查、治療、隔離等額外衛(wèi)生措施。對(duì)集裝箱、行李、貨物、交通工具等，可核查其所裝載貨物的清單和航行路線、審查離境或過(guò)境時(shí)所實(shí)施的消除感染或污染的措施的證明等。（2）對(duì)中度風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)疫情，則可以視情況遞增額外衛(wèi)生措施的強(qiáng)度，特別是針對(duì)來(lái)自或到訪過(guò)疫區(qū)的旅客，可加強(qiáng)侵?jǐn)_性較低的醫(yī)學(xué)檢查、觀察、檢疫或其他衛(wèi)生措施，對(duì)受染者實(shí)行隔離和必要治療等，同時(shí)對(duì)密切接觸者進(jìn)行追蹤和防控。對(duì)行李、貨物、集裝箱、交通工具等，可加強(qiáng)檢查檢疫;對(duì)受染者消除感染或污染、實(shí)行隔離或檢疫等。（3）對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)特別是危急疫情，對(duì)來(lái)自或到訪過(guò)疫區(qū)的旅客可強(qiáng)制接受預(yù)防或控制疾病傳播的衛(wèi)生措施如醫(yī)學(xué)檢查、醫(yī)學(xué)觀察、隔離、治療等，對(duì)有證明表明存在嫌疑者限制入境、對(duì)受染者拒絕入境。對(duì)行李、貨物、集裝箱、交通工具等在檢查、檢疫、消毒的基礎(chǔ)上，對(duì)受染物可采取禁止進(jìn)口、查封、銷毀等措施。

結(jié) 語(yǔ)

全球疫情的嚴(yán)峻形勢(shì)和人類命運(yùn)緊密相連的客觀現(xiàn)實(shí)決定當(dāng)代全球衛(wèi)生治理應(yīng)秉承“人類衛(wèi)生健康共同體”理念。即以人類健康為本，摒棄一味維護(hù)本國(guó)利益的狹隘民族主義，由重點(diǎn)靠“防”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺馈薄爸巍苯Y(jié)合，特別是加強(qiáng)源頭治理，關(guān)注并支持貧困、落后地區(qū)的疾病治理。那種企圖僅通過(guò)衛(wèi)生措施御疾病于國(guó)門之外，以“防”為主的治理理念在當(dāng)代全球衛(wèi)生治理中已難以為繼。

保護(hù)國(guó)民健康、追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展是所有國(guó)家的永恒目標(biāo)。二者既有相互促進(jìn)的作用，亦有發(fā)生沖突之時(shí)。《條例》努力平衡二者之間的關(guān)系，在賦予國(guó)家自主采取額外衛(wèi)生措施的權(quán)利的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)避免過(guò)度干涉國(guó)際貿(mào)易和交通。在全球化的今天，任何國(guó)家都不能在國(guó)際性疫情中獨(dú)善其身。已有實(shí)踐和權(quán)威學(xué)者的研究表明，過(guò)度的衛(wèi)生措施不但于疫情防治無(wú)益，反而會(huì)引發(fā)更大問(wèn)題，如有的國(guó)家擔(dān)心通報(bào)疫情會(huì)招致過(guò)度衛(wèi)生措施損害本國(guó)經(jīng)濟(jì)而選擇不報(bào)，致使全球面臨更大規(guī)模傳播疫病的風(fēng)險(xiǎn)。而對(duì)疫情國(guó)采取過(guò)度衛(wèi)生措施會(huì)使防治疫情的物資流通受阻，導(dǎo)致不能充分及時(shí)防治疫病，從而使全球疫情時(shí)間拉長(zhǎng)。此外，過(guò)度的衛(wèi)生措施會(huì)損害全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，特別是易使貧弱國(guó)家愈加貧困，而貧困總是伴隨著疾病。

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（責(zé)任編輯 吳 楠）