民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)運(yùn)行的反思與完善

汪培偉

摘 要：2012年民事訴訟法修改以來(lái)，在立法明確的時(shí)代背景下，檢察機(jī)關(guān)民事執(zhí)行監(jiān)督制度在規(guī)范民事執(zhí)行活動(dòng)、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、促進(jìn)司法公正等方面取得了明顯成效，但尚未達(dá)到預(yù)期。當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督渠道不暢，監(jiān)督案件案源不足，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督領(lǐng)域內(nèi)人才培養(yǎng)、儲(chǔ)備缺乏，監(jiān)督質(zhì)量不高等等，以上問(wèn)題制約了民事執(zhí)行檢察工作的開展。因此，需要進(jìn)一步健全民事執(zhí)行檢察監(jiān)督常態(tài)化運(yùn)行機(jī)制，從根本上解決發(fā)展瓶頸，促進(jìn)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的完善。

關(guān)鍵詞：民事執(zhí)行 檢察監(jiān)督 反思 路徑

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)人民法院執(zhí)行已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事判決、裁定、調(diào)解書、支付令、仲裁裁決以及公證債權(quán)文書等法律文書的活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督，主要是對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)的合法性進(jìn)行監(jiān)督，依法糾正民事執(zhí)行違法行為。盡管民事訴訟法明確規(guī)定了人民檢察院有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督，但民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的發(fā)展與立法目的以及新時(shí)代人民群眾對(duì)民主、法治、公平、正義等更高的期待仍有較大差距，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制需要進(jìn)一步完善。

一、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作面臨的問(wèn)題

（一）社會(huì)認(rèn)知不夠

社會(huì)知曉度不高，主要表現(xiàn)為公眾對(duì)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督職能還較為陌生。目前，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督遇到的瓶頸之一是人民群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督的職能還沒(méi)有充分認(rèn)知，也即存在一個(gè)司法救濟(jì)的困境。一些當(dāng)事人由于對(duì)法律了解方面的缺失，進(jìn)而轉(zhuǎn)向非正常途徑上訪信訪，應(yīng)當(dāng)引起重視。

筆者對(duì)所在市包括市級(jí)院在內(nèi)的11家檢察院自修改后的民事訴訟法實(shí)施以來(lái)的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督辦案數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，2013年1月1日至2019年12月31日，全市兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)共受理民事執(zhí)行監(jiān)督案件381件，其中依當(dāng)事人申請(qǐng)案件138件，占案件總數(shù)的36.2%。這一情況與2017年、2018年全國(guó)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督辦案數(shù)據(jù)基本一致，即依當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督案件的數(shù)量相對(duì)較少，大量的監(jiān)督案件仍是檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)，尤其是有相當(dāng)數(shù)量的案件是通過(guò)聯(lián)合案件質(zhì)量評(píng)查和批量調(diào)卷審查等方式納入依職權(quán)監(jiān)督范圍?？傮w來(lái)看，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督案件來(lái)源渠道不暢的問(wèn)題還較為突出。

（二）監(jiān)督品質(zhì)不高

衡量民事執(zhí)行檢察監(jiān)督品質(zhì)的落腳點(diǎn)是辦案的數(shù)量和質(zhì)量。數(shù)量是監(jiān)督案件的辦理規(guī)模，它體現(xiàn)了對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督的廣度，沒(méi)有辦案數(shù)量難以談及質(zhì)量。質(zhì)量是民事執(zhí)行檢察監(jiān)督規(guī)范運(yùn)行的保障，它體現(xiàn)了對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督的深度和尺度，只有保障質(zhì)量才能確保數(shù)量不會(huì)偏離正確的方向。關(guān)于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督案件數(shù)量，據(jù)筆者的數(shù)據(jù)調(diào)研統(tǒng)計(jì)，2018年1月1日至2018年12月31日，筆者所在市兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)共受理民事執(zhí)行監(jiān)督案件116件，平均每院每年辦案數(shù)量?jī)H10.5件。而同期全市包括中級(jí)人民法院在內(nèi)11家法院，新收?qǐng)?zhí)行案件74602件，平均每院每年辦案數(shù)為6782件。通過(guò)數(shù)據(jù)對(duì)比，可以看出民事執(zhí)行檢察監(jiān)督案件數(shù)大大低于同時(shí)期人民法院民事執(zhí)行案件受理數(shù)。對(duì)于監(jiān)督質(zhì)效，以2016年為例，筆者所在市兩級(jí)院共辦理民事執(zhí)行監(jiān)督案件27件，向人民法院發(fā)出檢察建議18件，僅3名法院審判、執(zhí)行人員因執(zhí)行違法違規(guī)被追究相應(yīng)的法律責(zé)任，占建議總數(shù)的16.7%，其余案件多系工作性檢察建議內(nèi)容。經(jīng)以上分析，當(dāng)前民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作，不僅絕對(duì)辦案數(shù)量少，而且監(jiān)督質(zhì)量和效果尚有較大提升空間。

（三）專業(yè)能力不足

在民事檢察整體業(yè)務(wù)中，相較民事生效裁判監(jiān)督，民事執(zhí)行監(jiān)督尚為薄弱。根據(jù)筆者對(duì)所在市民事檢察部門工作人員的調(diào)查，全市民事檢察干警50人，其中沒(méi)有任何民事工作經(jīng)驗(yàn)的干警23人，占比達(dá)46%。即使有民事檢察工作經(jīng)驗(yàn)的，具體承辦過(guò)民事執(zhí)行監(jiān)督案件干警也僅13人，占26%。與此相比，民事執(zhí)行案件往往涉及復(fù)雜的執(zhí)行程序和法律關(guān)系，由于目前尚未有統(tǒng)一的強(qiáng)制執(zhí)行法，相關(guān)民事執(zhí)行的法律、司法解釋相對(duì)分撒凌亂，使得民事檢察人員知識(shí)結(jié)構(gòu)和司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)欠缺問(wèn)題顯得更為突出，這也直接制約了民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的運(yùn)行和發(fā)展。

二、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督困境的原因

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督發(fā)展目前遇到的瓶頸是多種主客觀因素作用的結(jié)果，但主要原因在于自法律賦予檢察機(jī)關(guān)民事執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督權(quán)以來(lái)一直未建立起民事執(zhí)行檢察監(jiān)督常態(tài)化運(yùn)行機(jī)制，尤其是未能有效解決暢通當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督渠道、專業(yè)人才培養(yǎng)等問(wèn)題。

（一）當(dāng)事人的“需求”與檢察機(jī)關(guān)的“服務(wù)”之間存在真空地帶

一項(xiàng)制度中人民群眾的參與程度廣泛與否，直接反映了制度在實(shí)踐中的生命力。一個(gè)國(guó)家制度和治理體系能否具有持續(xù)的生命力，關(guān)鍵取決于這一制度安排能否有效發(fā)揮人民群眾的歷史主體作用，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度也不例外。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督案件的申請(qǐng)人具有相對(duì)的特定性，即當(dāng)事人、利害關(guān)系和案外人，只有消除其與檢察機(jī)關(guān)之間“需求”和“供給”之間的真空地帶和信息的不對(duì)稱，才能有機(jī)會(huì)讓當(dāng)事人在檢察環(huán)節(jié)體會(huì)到司法的獲得感和認(rèn)同感。

（二）在監(jiān)督重點(diǎn)工作上不夠深入

英國(guó)哲學(xué)家培根曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“一次不公正的審判，其惡果甚至超過(guò)十次犯罪。因?yàn)榉缸镫m是無(wú)視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源?！泵袷滦姓z察工作必須適應(yīng)新常態(tài)，將工作重點(diǎn)從對(duì)事監(jiān)督轉(zhuǎn)變到對(duì)人監(jiān)督，加大對(duì)審判人員違法行為的監(jiān)督力度，推進(jìn)司法不公的源頭治理。 但從司法實(shí)踐來(lái)看，對(duì)執(zhí)行人員違法行為的監(jiān)督案件數(shù)量占民事執(zhí)行檢察監(jiān)督案件總數(shù)的比例一直較低，一定程度上說(shuō)明民事執(zhí)行檢察監(jiān)督力度與當(dāng)前司法實(shí)際需求還不相適應(yīng)，有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。

（三）人才培養(yǎng)和儲(chǔ)備相對(duì)匱乏

檢察機(jī)關(guān)以辦案為中心，專業(yè)的辦案人才是一個(gè)個(gè)案件“喂”出來(lái)的，而民事執(zhí)行檢察監(jiān)督長(zhǎng)期處于少案無(wú)案可“喂”的境地。此外，民事檢察部門人員流動(dòng)性較大，使得專業(yè)人才培養(yǎng)的缺乏可持續(xù)性。聞道有先后，術(shù)業(yè)有專攻，專業(yè)的人做專業(yè)的事，事業(yè)才能做強(qiáng)做大。因此，只有解決民事執(zhí)行案件辦理常態(tài)化問(wèn)題，通過(guò)大量辦案經(jīng)驗(yàn)的積累，才能逐步提高民事執(zhí)行檢察監(jiān)督干警專業(yè)化水平。

三、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的完善

完善民事執(zhí)行檢察監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，既要遵循民事執(zhí)行活動(dòng)規(guī)律，又要考慮檢察工作實(shí)踐，樹立統(tǒng)籌發(fā)展的理念，不同層級(jí)檢察院側(cè)重點(diǎn)應(yīng)有所不同，根據(jù)當(dāng)前民事訴訟程序要求，省級(jí)檢察機(jī)關(guān)和市級(jí)檢察機(jī)關(guān)以裁判結(jié)果監(jiān)督為重點(diǎn)，占全國(guó)檢察院總數(shù)80%的基層檢察院以審判人員違法行為和民事執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督為重點(diǎn)。因此，只有做好民事執(zhí)行檢察監(jiān)督，才能夯實(shí)民事檢察之基。

（一）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作應(yīng)堅(jiān)持的原則

一是依法原則。檢察權(quán)威來(lái)自檢察權(quán)的正確、合法行使，秉持檢察權(quán)的謙抑性，方可彰顯檢察權(quán)威。檢察官作為公共利益的代表，不同程度地介入到訴訟中。這種代表公益介入的程度，大致從刑事、行政、民事而漸弱。 因此，在對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督時(shí)，檢察機(jī)關(guān)的適度介入應(yīng)當(dāng)恪守權(quán)力邊界，尊重執(zhí)行活動(dòng)對(duì)效率價(jià)值的追求，做到位而不越位，盡職不越權(quán)，不能隨意地干預(yù)、阻礙執(zhí)行程序的進(jìn)行。

二是依申請(qǐng)為主原則。盡管相關(guān)司法解釋確定了民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的案件來(lái)源是當(dāng)事人申請(qǐng)和依職權(quán)立案監(jiān)督，但民事執(zhí)行不同于刑事執(zhí)行和行政執(zhí)行，涉及私權(quán)的處分，依照民事訴訟的意思自治原則，當(dāng)事人和案外人有權(quán)處置自己的實(shí)體權(quán)利和訴訟權(quán)利，在當(dāng)事人和案外人沒(méi)有提出申訴的情況下，檢察機(jī)關(guān)不隨意依職權(quán)介入。

三是多贏共贏原則。多贏共贏的監(jiān)督理念是新時(shí)代檢察工作應(yīng)當(dāng)秉持的基本原則之一，每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的，如楊榮馨教授所言，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度有糾錯(cuò)和共進(jìn)的目的，糾錯(cuò)是監(jiān)督法院的違法執(zhí)行或執(zhí)行不作為行為，亦即解決執(zhí)行亂。共進(jìn)是通過(guò)支持與糾錯(cuò)，檢察機(jī)關(guān)和法院取得雙贏、實(shí)現(xiàn)共同進(jìn)步。

四是重點(diǎn)監(jiān)督原則。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)整個(gè)過(guò)程的全面監(jiān)督，不存在監(jiān)督的盲區(qū)和禁區(qū)。但全面監(jiān)督并不意味著眉毛胡子一把抓沒(méi)有重點(diǎn)的監(jiān)督，尤其是在當(dāng)前民事執(zhí)行檢察監(jiān)督專業(yè)能力還尚有較大提升空間的情況下，更應(yīng)該使有限的監(jiān)督資源發(fā)揮最大的監(jiān)督效果。因此，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞社會(huì)發(fā)展實(shí)際和當(dāng)前司法實(shí)踐需求有選擇性的開展重點(diǎn)監(jiān)督工作。比如，針對(duì)新冠疫情帶來(lái)的影響，開展涉非公企業(yè)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng)等等。

（二）外部運(yùn)行機(jī)制的完善

一方面，暢通申請(qǐng)監(jiān)督和舉報(bào)渠道。當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)民事執(zhí)行監(jiān)督數(shù)量、比重較低，另一方面當(dāng)事人、利害關(guān)系人等由于違法執(zhí)行或不當(dāng)執(zhí)行，導(dǎo)致其合法權(quán)益受到侵害時(shí)，卻無(wú)從向檢察機(jī)關(guān)尋求司法救濟(jì)。為有效解決這一矛盾，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)其在符合法定條件下依法向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督，保障當(dāng)事人的司法救濟(jì)權(quán)利。如研發(fā)民事檢察移動(dòng)APP，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程申請(qǐng)、網(wǎng)上受理等等，為當(dāng)事人申請(qǐng)檢察監(jiān)督提供便利。探索民事執(zhí)行活動(dòng)檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，在履職過(guò)程中應(yīng)當(dāng)將執(zhí)行違法作為重點(diǎn)監(jiān)督內(nèi)容，但應(yīng)甄別區(qū)分違法性質(zhì)。在開展民事執(zhí)行檢察監(jiān)督過(guò)程中區(qū)分不同的違法情形，把因缺乏規(guī)明確定出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤同明知故犯的違法行為區(qū)分開來(lái)，把法律或上級(jí)法院尚無(wú)明確限制的探索性嘗試中的失誤和錯(cuò)誤同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違法行為區(qū)分開來(lái)，做到寬容失誤者、糾正偏差者、警醒違法者。比如執(zhí)行程序有瑕疵，但并未侵害當(dāng)事人的合法權(quán)益，對(duì)此，一般不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督，但可以提出口頭意見(jiàn)或提醒。但如果違反執(zhí)行程序規(guī)定侵害或可能侵害當(dāng)事人或案外人合法權(quán)益，則應(yīng)當(dāng)依法予以監(jiān)督，并根據(jù)案件具體情況，決定是否建議追究執(zhí)行人員的違法責(zé)任。如果執(zhí)行人員故意違反規(guī)定采取或者不采取相應(yīng)的執(zhí)行措施，造成嚴(yán)重后果，或者在執(zhí)行過(guò)程中存在受賄等違法犯罪行為時(shí)，應(yīng)及時(shí)交由職務(wù)犯罪部門處理。

（三）內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的完善

一方面，完善民事檢察人才培養(yǎng)機(jī)制。監(jiān)督者、監(jiān)督能力、監(jiān)督效果三者密切相關(guān)，作為法律監(jiān)督者只有具備更高的業(yè)務(wù)能力和水平才能更好地履行監(jiān)督職責(zé)，取得良好的監(jiān)督效果。因此，需要發(fā)現(xiàn)、挖掘一批法學(xué)專業(yè)知識(shí)扎實(shí)、辦案能力強(qiáng)的專業(yè)人才，并為其提供良好的成長(zhǎng)環(huán)境，如推動(dòng)法檢人員交流學(xué)習(xí)，將重點(diǎn)培養(yǎng)對(duì)象安排到法院執(zhí)行部門掛職鍛煉，熟悉民事執(zhí)行業(yè)務(wù)、提高適用法律、化解糾紛等各方面的能力。通過(guò)發(fā)掘、培養(yǎng)優(yōu)秀民事檢察人才，逐步完善后備人才梯隊(duì)建設(shè)，并保持在民事檢察崗位上的相對(duì)穩(wěn)定，才能推進(jìn)民事檢察隊(duì)伍素質(zhì)和監(jiān)督能力整體提高。建立監(jiān)督一體化聯(lián)動(dòng)機(jī)制。加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門之間的橫向溝通協(xié)作，構(gòu)建大監(jiān)督格局，如其他部門在辦案中發(fā)現(xiàn)法院民事執(zhí)行活動(dòng)中存在違法行為的，及時(shí)將案件線索移送民事檢察部門。同時(shí)，強(qiáng)化上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)縱向聯(lián)動(dòng)，在發(fā)揮基層檢察院執(zhí)行監(jiān)督主力軍作用的同時(shí)，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)尤其是地市級(jí)檢察院一方面要帶頭積極履行監(jiān)督職能為基層檢察院做好示范引領(lǐng)作用，同時(shí)要有效加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，幫助基層檢察院排除監(jiān)督障礙和阻力，從而實(shí)現(xiàn)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督一體化，更好凝聚檢察監(jiān)督合力。