基層環(huán)境公益訴訟檢察實踐問題研究

郎艷輝 滕欣

摘 要：良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，基層檢察機關(guān)在開展環(huán)境公益訴訟工作中面臨線索來源單一、調(diào)查核實保障不足、參與社會治理不深、隊伍素能存在短板等問題，建議通過加強內(nèi)外協(xié)作、完善機制配套、深化源頭防控、強化隊伍建設(shè)等路徑，推進基層檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟工作向縱深發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公益訴訟檢察 環(huán)境保護 訴前程序 調(diào)查核實

一、湖北省B縣環(huán)境公益訴訟檢察工作總體情況

自公益訴訟檢察試點以來，B縣檢察院共辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域案件67件，占總數(shù)83.75%，其中履行訴前程序案件63件、提起行政公益訴訟案件2件、刑事附帶民事公益訴訟案件5件。先后督促相關(guān)部門治理被污染水源地面積467畝、清運固體廢棄物70噸、恢復(fù)林地面積121畝、修復(fù)被挖損河道32公里，監(jiān)督放流成魚139千克、魚苗7.8萬尾。2019年11月，最高人民檢察院微博直播湖北省B縣“傾情守護長江之腰”公益訴訟工作，觀看達3000萬人次。

（一）服務(wù)大局，聚焦長江保護

B縣是長江西進湖北第一縣，長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略部署為B縣發(fā)展帶來新的機遇。B縣檢察院嚴格貫徹習近平總書記生態(tài)文明思想，圍繞縣委爭創(chuàng)“國家級生態(tài)建設(shè)示范縣”目標和“打好污染防治攻堅戰(zhàn)”的部署，將長江流域生態(tài)環(huán)境和資源保護公益訴訟工作作為檢察工作重點持之以恒抓落實。長江保護治污是關(guān)鍵，針對長江庫岸堆放建筑垃圾、長江污水直排等“老大難”問題，面對行政機關(guān)互相推諉，B縣檢察院主動對接分管縣領(lǐng)導(dǎo)及行政機關(guān)主要負責人，多次組織召開協(xié)調(diào)會議，督促清運長江庫岸堆放的建筑垃圾60余噸、封堵長江干流B縣段38公里所有的排污口。長江保護護林是重點，B縣檢察院部署了保護長江防護林專項行動，辦理護林公益訴訟案件13件，移送犯罪線索1件，督促保護長江流域防護林50余畝，加強與林業(yè)部門協(xié)作共建公益訴訟生態(tài)修復(fù)基地。長江保護護漁是基礎(chǔ)，B縣檢察院聯(lián)合長航公安局開展長江禁捕宣傳工作，引導(dǎo)群眾樹立保護長江漁業(yè)資源共識，同時針對非法捕撈行為提起刑事附帶民事公益訴訟3件，督促非法捕撈者增殖放流。

（二）狠抓辦案，服務(wù)鄉(xiāng)村振興

三農(nóng)問題是關(guān)乎國計民生的根本問題，B縣檢察院加強對農(nóng)村飲用水水源安全、基本農(nóng)田保護、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域公益訴訟案件辦理，助力推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、農(nóng)村人居環(huán)境改善、農(nóng)民收入水平提高。農(nóng)村飲水安全是關(guān)系到廣大農(nóng)民身體健康的重大問題，B縣檢察院開展農(nóng)村飲用水水源地保護公益訴訟專項行動，發(fā)現(xiàn)存在農(nóng)村飲用水水源一級保護區(qū)內(nèi)養(yǎng)殖污水直排、違規(guī)修建旅游公廁等問題，以訴前檢察建議為切入點，促進行政資源整合，督促保護飲用水水源地3處、拆除違規(guī)建筑1處、清理被污染水源地面積467畝。農(nóng)村耕地紅線是國家安全的基石，B縣檢察院針對自然資源部門經(jīng)訴前檢察建議督促后仍未依法全面履行對基本農(nóng)田保護職責，提起行政公益訴訟，督促保護耕地20余畝，同時促進自然資源部門開展基本農(nóng)田保護專項活動。產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵，B縣作為國家級深度貧困縣，在謀劃全縣產(chǎn)業(yè)布局時將茶葉產(chǎn)業(yè)作為主打產(chǎn)業(yè)。根據(jù)《茶經(jīng)》《圖經(jīng)本草》等多部文獻記載，B縣是神農(nóng)氏發(fā)現(xiàn)茶葉的地方，但卻一直缺乏古茶樹資源有力支撐。B縣檢察院通過公益訴訟案件辦理發(fā)現(xiàn)并保護了沿渡河鎮(zhèn)羅溪壩社區(qū)、天池村古茶園50余畝、古茶樹299株，同時邀請專家指導(dǎo)村民用古法制古茶、豐富B縣茶葉產(chǎn)業(yè)文化內(nèi)涵和優(yōu)質(zhì)的茶葉種植資源，服務(wù)和保障地方經(jīng)濟發(fā)展，助力產(chǎn)業(yè)扶貧。

（三）效果導(dǎo)向，助力依法行政

檢察機關(guān)與行政機關(guān)并非“零和博弈”，而是各司其責，共同維護社會公益。B縣檢察院堅持“雙贏多贏共贏”“訴前實現(xiàn)保護公益目的是最佳司法狀態(tài)”的工作理念，共召開訴前圓桌會議23次、協(xié)調(diào)會15次，向黨委、政府、人大專題匯報公益訴訟工作8次。在辦理野三關(guān)鎮(zhèn)青龍橋河雨污混排污染近500畝農(nóng)田公益訴訟一案中，針對重建城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)投入大、回報低、整改難的問題，B縣檢察院積極探索建立訴前磋商機制，堅持效果導(dǎo)向，多次邀請行政機關(guān)負責人參加磋商會議，同時B縣檢察院檢察長多次向縣委請示匯報，最終在多方共同努力下，推動全縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)同步推進城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)改造，為農(nóng)村城鎮(zhèn)化后的健康發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)。B縣檢察院發(fā)現(xiàn)某公司無證經(jīng)營公墓破壞了近百畝的耕地和林地公益訴訟線索，及時向相關(guān)行政部門發(fā)出檢察建議，督促問題整改。后該問題被中央環(huán)保督查發(fā)現(xiàn)，因檢察機關(guān)已督促相關(guān)行政機關(guān)整改到位，有效避免了相關(guān)行政單位被追責問責，實現(xiàn)了雙贏共贏。

二、基層環(huán)境公益訴訟檢察工作面臨的問題

（一）線索獲取渠道單一

基層檢察機關(guān)辦理環(huán)境公益訴訟案件線索主要依靠公益訴訟檢察部門自行摸排，B縣檢察院案件線索來源于公益訴訟部門自行發(fā)現(xiàn)占比為85%，來源于群眾舉報和刑事檢察部門移送的線索分別僅占7.5%。公益訴訟線索獲取渠道單一，主要由于以下三個原因：一是檢察機關(guān)內(nèi)部移送公益訴訟線索機制不暢通，內(nèi)部線索移送主要依靠公益訴訟檢察部門向刑事檢察部門定期詢問發(fā)現(xiàn)，刑事檢察部門、案件管理部門缺乏向公益訴訟檢察部門移送線索的主動性，實務(wù)中常出現(xiàn)線索移送不及時錯失辦案時機，只能由基層檢察院移送給上級檢察院提起單獨的民事公益訴訟，浪費了司法資源。二是公益訴訟檢察工作在群眾中知曉度不高，群眾發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境的線索后大多向就近的村、社區(qū)或者相關(guān)行政部門反映，很少向檢察機關(guān)提供線索。三是檢察機關(guān)與行政機關(guān)未能建立信息共享和線索移送機制，行政機關(guān)針對“雙贏多贏共贏”的監(jiān)督理念未與檢察機關(guān)達成充分共識，基本不會主動向檢察機關(guān)提供公益訴訟線索。

（二）調(diào)查核實保障不足

調(diào)查核實是環(huán)境公益訴訟案件辦理的基礎(chǔ)，但目前檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)仍存在保障不足的問題。從立法層面來看，現(xiàn)行法律法規(guī)、司法解釋授予檢察機關(guān)調(diào)查核實手段有限，盡管人民檢察院組織法第21條規(guī)定，人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)可以進行調(diào)查核實，但未對調(diào)查核實手段的種類、保障措施等作出具體規(guī)定。從檢察實踐來看，行政機關(guān)對檢察機關(guān)調(diào)查核實存在抵觸心理，雖然不會直接拒絕，但行政機關(guān)在提供證據(jù)材料時仍存在不全面、不及時等問題，制約了檢察公益訴訟工作開展。從檢務(wù)保障角度來看，基層檢察機關(guān)普遍存在調(diào)查核實技術(shù)設(shè)施保障不到位問題。基層檢察機關(guān)公益訴訟專門辦案經(jīng)費保障不足，且由于技術(shù)設(shè)備采購程序復(fù)雜，導(dǎo)致檢察人員調(diào)查核實手段較為單一，主要通過紙筆記錄、手機拍照等方式固定證據(jù)，影響證據(jù)收集的全面性、準確性。

（三）參與社會治理不深入

公益訴訟檢察是以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度安排。但基層檢察機關(guān)普遍存在就案辦案，未能充分發(fā)揮公益訴訟檢察職能參與社會治理問題。一方面，由于基層檢察人員對監(jiān)督理念認識不夠，在辦案過程中習慣將監(jiān)督焦點局限于某一具體問題解決，未能站在國家治理層面對行政機關(guān)監(jiān)管盲區(qū)和治理漏洞進行深入剖析。另一方面，由于公益訴訟考核體系不完善，公益訴訟案件數(shù)量所占權(quán)重過高。部分員額檢察官迫于業(yè)績考核壓力，片面追求辦案數(shù)量，出現(xiàn)了針對同一時期同一行政機關(guān)涉及多個同類行政違法行為發(fā)出多份檢察建議等問題，嚴重浪費司法資源，影響監(jiān)督實效性和公信力。

（四）人員能力素質(zhì)不適應(yīng)

環(huán)境公益訴訟案件專業(yè)性和技術(shù)性較高，需要熟練掌握大氣污染物、水污染物、固體廢棄物排放等國家標準、行業(yè)規(guī)定，判斷排污單位排放是否存在種類、數(shù)量、濃度等超標污染環(huán)境問題，并論證環(huán)境損害行為和損害結(jié)果之間的因果關(guān)系。公益訴訟檢察人員缺乏行政執(zhí)法經(jīng)驗和專門知識，往往是“外行”監(jiān)督“內(nèi)行”。同時，基層檢察機關(guān)公益訴訟檢察辦案力量總體薄弱，未設(shè)立專門的公益訴訟檢察部門，辦案力量有限且同時肩負民事檢察、行政檢察辦案職責，在司法理念、發(fā)現(xiàn)線索、調(diào)查核實、庭審應(yīng)對等能力方面還難以適應(yīng)當前環(huán)境公益訴訟的高要求。

三、推進基層檢察環(huán)境公益訴訟深入發(fā)展的路徑

（一）加強內(nèi)外協(xié)作，拓展線索來源

一是暢通檢察機關(guān)內(nèi)部公益訴訟線索移送協(xié)作機制，搭建公益訴訟案件線索管理平臺，公益訴訟檢察部門根據(jù)辦案經(jīng)驗擬定公益訴訟線索關(guān)鍵詞匯總表，由技術(shù)部門授予公益訴訟檢察部門查詢符合公益訴訟線索關(guān)鍵詞案件信息的權(quán)限，幫助辦案人員甄別公益訴訟線索。二是加強宣傳，提升公益訴訟檢察工作知曉度。建立公益訴訟線索舉報獎勵機制，通過傳統(tǒng)媒介和新媒體平臺加強對公益訴訟檢察工作的宣傳，鼓勵人民群眾向檢察機關(guān)提供線索。三是加強與政府部門溝通協(xié)商，建立重點領(lǐng)域公益訴訟檢察與行政執(zhí)法信息共享和線索移送，進一步優(yōu)化行政執(zhí)法與刑事司法銜接平臺功能，提供行政執(zhí)法信息錄入的及時性和準確度。

（二）完善機制配套，保障調(diào)查核實

檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)沒有明確規(guī)定具體手段，保障不足等問題難以在制度層面短時間解決。一方面，檢察機關(guān)要繼續(xù)爭取黨委、人大、政府支持，出臺保障調(diào)查核實權(quán)相關(guān)的地方性法規(guī)等規(guī)范性文件。比如湖北省檢察院積極爭取湖北省人大支持出臺了《進一步加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的決定》，列舉了檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的具體手段，增加了調(diào)查核實權(quán)的剛性保障。另一方面，檢察機關(guān)要加強與行政機關(guān)溝通配合，多開展聯(lián)合專項行動、業(yè)務(wù)交流，幫助行政機關(guān)認識公益訴訟“雙贏多贏共贏”的監(jiān)督理念，充分調(diào)動行政機關(guān)保護公益的積極性。同時，檢察機關(guān)內(nèi)部要加強檢務(wù)保障，落實檢察公益訴訟專門經(jīng)費保障，上級檢察院加強指導(dǎo)，幫助基層檢察院完善公益訴訟調(diào)查技術(shù)設(shè)施建設(shè)。

（三）深化源頭防控，發(fā)揮治理效能

一是重點突破，敢啃硬骨頭。要集中辦案力量，重點解決群眾反映強烈的損害生態(tài)環(huán)境“老大難”問題，找準久“病”不“愈”的監(jiān)管問題，提出有針對性、操作性較強的檢察建議。二是跟進監(jiān)督，落實效果。檢察建議不能“一發(fā)了之”，要常態(tài)化開展“回頭看”，對行政機關(guān)整改落實情況和存在的問題進行定期分析，確保監(jiān)督質(zhì)效。三是類案監(jiān)督，堵塞漏洞。對于同一時期同一行政機關(guān)出現(xiàn)同類監(jiān)管缺位問題，深入調(diào)查，分析原因，就共性問題發(fā)出檢察建議，推動堵塞行業(yè)監(jiān)管漏洞。同時對涉及多部門的類案和典型案件中普遍性、傾向性問題進行梳理總結(jié)，及時向黨委政府相關(guān)部門提出加強監(jiān)管的檢察建議。四是完善公益訴訟檢察工作考核體系，充分發(fā)揮考核指揮棒的作用，增加對案件質(zhì)量考核權(quán)重，將公益訴訟檢察參與社會治理作為考核加分項目。

（四）強化隊伍建設(shè)，提升專業(yè)水平

一方面，向內(nèi)挖“潛力”。配齊配強一線辦案力量，優(yōu)化公益訴訟專門辦案單元。加強公益訴訟人才隊伍建設(shè)，建立公益訴訟內(nèi)部專家?guī)欤笇?dǎo)基層辦理疑難、復(fù)雜案件。充分發(fā)揮檢察一體化辦案機制，上級檢察院通過以案代訓(xùn)、庭審觀摩、交流座談等方式，幫助基層檢察人員提升綜合素能。另一方面，向外借“巧力”。加強與行政機關(guān)協(xié)作，探索建立行政機關(guān)執(zhí)法人員兼任檢察官助理、行政機關(guān)與檢察人員互相掛職交流、成立專家咨詢委員會等機制，積極參加審判機關(guān)、行政機關(guān)組織的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升檢察監(jiān)督能力。