關(guān)于基層檢察機關(guān)促進(jìn)社會治理現(xiàn)代化法治路徑的實踐與思考

郗琳 秦凱麗

摘 要：“黨建引領(lǐng)、街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”是北京市下移治理重心、破解最后一公里的創(chuàng)新實踐，為基層社會治理現(xiàn)代化提供了寶貴的實證案例。作為“吹哨報到”發(fā)源地北京的檢察機關(guān)，基于參與社會治理創(chuàng)新的檢察實踐，探索嘗試將適用于協(xié)同綜合執(zhí)法的“吹哨報到”治理邏輯改良運用到法律監(jiān)督職能領(lǐng)域，試圖通過“檢察哨”的制度設(shè)計，運用漸進(jìn)式的邏輯方法解決治理難題、提升治理效能，積極探索服務(wù)保障大局、參與社會治理創(chuàng)新的新路徑。

關(guān)鍵詞：社會治理 吹哨報到 檢察哨

黨的十九屆四中全會從準(zhǔn)確把握國家制度和國家治理體系的演進(jìn)方向和規(guī)律的角度，提出堅持和完善 共建共治共享的社會治理制度。檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)在其中承擔(dān)著重要政治責(zé)任和法律責(zé)任，就是要以檢察監(jiān)督能力現(xiàn)代化助推社會治理現(xiàn)代化。本文遵循“邏輯抽象——本土實踐——創(chuàng)新推演”的思路展開，將主要 目光投向北京市 2018 年“一號改革課題”的發(fā)源地平谷區(qū)基層治理實踐樣本，從中獲得“吹哨報到”治理邏輯對于基層檢察機關(guān)參與社會治理創(chuàng)新的經(jīng)驗啟示。

一、“吹哨報到”的產(chǎn)生背景及治理邏輯

（一）破局基層治理困境的北京經(jīng)驗、平谷探索

平谷探索來源于問題倒逼。2016 年轟動全區(qū)的“5.14”事件，金海湖鎮(zhèn)黑水灣村礦區(qū)發(fā)生礦難，造成六死一傷。區(qū)相關(guān)部門組建了護(hù)礦隊，但盜挖濫采的行為卻愈演愈烈?！耙蚴略O(shè)崗”的行政方式未能提高治理績效。

為治理多年屢禁不止的盜采金礦、山體等破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為，2017 年 1 月，平谷區(qū)委區(qū)政府決定將執(zhí)法主導(dǎo)權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對相關(guān)執(zhí)法部門的指揮權(quán)，啟動“雙安雙打”專項行動，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報到”即源于此。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)制作的問題清單，形成各部門法定權(quán)責(zé)清單，鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨后，執(zhí)法部門必須在30 分鐘之內(nèi)到達(dá)指定點位，根據(jù)各自權(quán)責(zé)，同時協(xié)同 配合其他部門共同執(zhí)法解決問題。執(zhí)法結(jié)束后，制作執(zhí)法效果清單，做到一次一留痕，一次一考核。不報到的部門將在后續(xù)的考評中被扣分，嚴(yán)重的將被問責(zé)。

“吹哨報到”是一個從小處切口、點上發(fā)力的機制，因為撬動了基層治理機制中的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從 而成功破解了困擾該區(qū)多年的痞子經(jīng)濟、環(huán)境污染、違法建設(shè)等諸多底線問題。北京市委決定將其總結(jié)提升為“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”作為 2018 年“一號改革課題”在全市推廣。

（二） “吹哨報到”的治理邏輯

平谷區(qū)“吹哨報到”機制基本框架是三協(xié)同綜合執(zhí)法模式，即“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”“一門主責(zé)、其他配合”“部門要求、街鄉(xiāng)落實”。其中，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”賦予街鄉(xiāng)強制執(zhí)法權(quán)到位執(zhí)法的召集權(quán)、指揮權(quán)、評價權(quán)、考核權(quán)，解決發(fā)現(xiàn)違法后的召集指揮調(diào)度問題;“一門主責(zé)、其他配合”解決多個部門報到后綜合執(zhí)法的協(xié)作問題;“部門要求、鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實”解決部門集中查處違法后與街鄉(xiāng)發(fā)動社區(qū)村委會共同進(jìn)行常態(tài)化治理的問題。三種模式對應(yīng)解決一個違法行為被發(fā)現(xiàn)后，誰指揮調(diào)度執(zhí)法，執(zhí)法部門如何共同執(zhí)法，執(zhí)法后如何常態(tài)管理的問題。在運用“吹哨報到”機制快速解決重大違法問題后，平谷區(qū)將“執(zhí)法哨”逐步升級為解決一般社會治理問題的“管理哨”，解決農(nóng)村發(fā)展問題的“發(fā)展哨”，成為解決群眾身邊問題的成功機制。

“吹哨報到”涉及的治理問題具有跨部門、跨層級、跨條塊性質(zhì)，屬地或單一執(zhí)法部門無法獨立完成。區(qū)政府以行政分權(quán)機制突出街鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理主體地位，運用清單制劃分條塊及條線間權(quán)限，驅(qū)動委辦局履行職責(zé)，同時向基層下沉執(zhí)法權(quán)與執(zhí)法資源，達(dá)到了賦權(quán)增效，權(quán)責(zé)一致的改革目的。本質(zhì)上，“吹哨報到”并未觸動現(xiàn)有體制下政府權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)，也未對法定的執(zhí)法權(quán)責(zé)歸屬、管轄權(quán)做出重新劃分或調(diào)整，它是對基層治理模式缺陷做出技術(shù)化修正，通過機制創(chuàng)新解決實際問題，是漸進(jìn)式改革的邏輯。

二、“吹哨報到”在平谷檢察機關(guān)的實踐探索

平谷區(qū)破解基層治理難題的實踐探索為檢察機關(guān)參與社會治理創(chuàng)新提供了研究樣本和思路借鑒，平谷區(qū)檢察院圍繞基層治理精治、共治、法治這一中心工作，主動作為、與時俱進(jìn)、因勢利導(dǎo)，積極探索服務(wù)保障大局的新路徑。

（一）行刑銜接納入平谷區(qū)黨建引領(lǐng) “街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的制度安排

黨的十八屆四中全會明確要求，要健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制，實現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接。行刑銜接對于遏制有案不移、以罰代刑等現(xiàn)象，依法打擊違法犯罪、維護(hù)人民群眾切身利益、促進(jìn)規(guī)范執(zhí)法、公正司法等具有重要作用。平谷區(qū)自2009年5月成立區(qū)行政執(zhí)法與刑事司法銜接聯(lián)動監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組以來，目前形成了區(qū)政法委領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)檢察院牽頭，區(qū)監(jiān)察委、區(qū)法院、區(qū)公安分局、區(qū)政府法制辦密切協(xié)作配合，各行政執(zhí)法機關(guān)共同推進(jìn)的大監(jiān)督、大協(xié)作格局。但實踐中仍暴露出一些問題，如依法行政的觀念尚未完全樹立，法律思維、責(zé)任意識有待進(jìn)一步加強;從移送和辦案數(shù)據(jù)來看，行刑銜接案件后續(xù)進(jìn)展困難，成案率不高;行政執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部職能機構(gòu)存在職能交叉、推諉扯皮情況，工作關(guān)系尚需捋順。

平谷區(qū)檢察院作為區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，切實發(fā)揮監(jiān)督與管理、統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)、研討與會商、交流與共享的作用，積極爭取高位推動和有力支持，促進(jìn)各成員單位間銜接緊密、有效溝通，銜接工作流程日趨順暢，建立了一系列卓有成效的工作舉措和制度規(guī)范。區(qū)委區(qū)政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)多次作出重要批示，要求突出重點抓好落實，強化保障促成合力，確保工作有效。2015-2016年區(qū)人大連續(xù)聽取專題工作匯報，給予充分支持和關(guān)注。2017 -2018年《平谷區(qū)行政執(zhí)法考評細(xì)則》中，將移送涉嫌犯罪案件數(shù)、是否報備以及立案數(shù)按照不同分值，計入考評成績，“涉刑案件平臺移送率”“建議移送案件辦理及時率”作為行政執(zhí)法考評監(jiān)測指標(biāo)。平谷區(qū)政府出臺《平谷區(qū)綜合執(zhí)法工作細(xì)則》，對綜合執(zhí)法基本框架及執(zhí)法程序進(jìn)行制度設(shè)計，其中“行刑銜接”作為單獨一章予以明確規(guī)定。區(qū)委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組將“完善行刑銜接工作機制”確定為區(qū) C 級深化司法體制改革事項，推動《關(guān)于進(jìn)一步加強行刑銜接工作實施意見》和《行刑銜接工作 2018-2020 年三年實施方案》順利出臺。區(qū)委政法委召開全區(qū)行刑銜接工作推進(jìn)會，首次將 57 家行政執(zhí)法單位全部納入成員范圍。至此，平谷區(qū)建成行政執(zhí)法與刑事司法全域覆蓋、全面協(xié)作的工作格局。

在各成員單位密切配合之下，行刑銜接案件數(shù)量呈現(xiàn)幾何式增長，逐年穩(wěn)步上升，2016年、2017年行刑銜接案件數(shù)量同比增長分別為700%和243%，移送案件報備率連續(xù)三年達(dá)到100%。行刑銜接案件實現(xiàn)了“提前介入、事中配合、事后協(xié)調(diào)”的工作互動機制，成功辦理全區(qū)首例污染環(huán)境案件，60天內(nèi)即獲有罪判決，實現(xiàn)歷史性突破。

（二）公益訴訟檢察把訴前實現(xiàn)維護(hù)公益目的作為最佳狀態(tài)

檢察機關(guān)提起公益訴訟是黨中央賦予新時代檢察機關(guān)促進(jìn)社會治理現(xiàn)代化、推進(jìn)法治政府建設(shè)的一項重大使命、重要職責(zé)。

檢察機關(guān)開展公益訴訟不是為了監(jiān)督而監(jiān)督，也絕非一紙訴狀將行政機關(guān)告上法庭就結(jié)案了事，公益訴訟的目的是要通過監(jiān)督解決問題，補齊社會治理短板，推動法律執(zhí)行到位，維護(hù)好公共利益。實踐中，進(jìn)入檢察視野的國家和社會公共利益受損問題，往往涉及多家主責(zé)機關(guān)，存在屬地政府與行政執(zhí)法機關(guān)，行政執(zhí)法機關(guān)之間跨部門推進(jìn)不力、協(xié)同治理不暢等情況，這就需要需要檢察機關(guān)明確公益訴訟權(quán)力邊界，既不能代位，沖在行政執(zhí)法的第一線，也不能越位，干預(yù)行政機關(guān)的正常履職，必須依照法定程序，弄清哪些行政部門未盡職責(zé)，然后通過強化訴前程序作用和優(yōu)化監(jiān)督機構(gòu)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)公共利益和司法保護(hù)的雙贏。

在公益訴訟案件辦理過程中，平谷區(qū)檢察院一方面及時啟動公益訴訟的訴前程序，采取圓桌會議、會商研究、支持協(xié)助、公開宣告等方式，在檢察機關(guān)的主導(dǎo)下督促支持協(xié)助主責(zé)行政機關(guān)主動履職整改、恢復(fù)受損公益，推動問題在訴前程序階段解決。另一方面，注重跟進(jìn)監(jiān)督，分類施策，確保辦案實效。對于因客觀情況影響進(jìn)度的，強化跟蹤，督促行政機關(guān)在障礙因素消除后及時履職;對于行政機關(guān)用盡行政手段，仍然未能有效整治的，給予更多溝通協(xié)助;對于久拖不決、敷衍了事的，負(fù)責(zé)任地提起訴訟，堅決維護(hù)好公共利益。同時，開展公益訴訟“回頭看”，對辦理的公益訴訟案件進(jìn)行全面審視，重點排查行政訴前程序案件是否存在虛假整改、糾正違法不實、事后反彈回潮以及檢察建議制發(fā)程序不規(guī)范，建議內(nèi)容不明確等問題，切實修復(fù)受損公益，規(guī)范司法辦案活動。

以成功辦理的轄區(qū)某鎮(zhèn)耕地內(nèi)建筑垃圾堆放監(jiān)督案件為例，該案涉及屬地政府、環(huán)保監(jiān)管部門等多家主責(zé)單位，檢察機關(guān)及時啟動訴前程序，在檢察建議制發(fā)前主動與行政機關(guān)溝通交流，全面了解是否存在社會治理難題、歷史遺留問題、依法履職難點等情況。在磋商研究階段，檢察官充分考慮“疏整促”拆違工作現(xiàn)狀以及平谷區(qū)基于生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)功能定位對垃圾存放的限制規(guī)定后，提出堅決不能觸碰耕地保護(hù)紅線等規(guī)避履職風(fēng)險的善意提醒，贏得了行政執(zhí)法機關(guān)的思想認(rèn)同和行動配合。探索創(chuàng)新公開宣告方式送達(dá)訴前檢察建議，變“文來文往”為“人來人往”，確保檢察建議內(nèi)容傳達(dá)到位。對檢察建議定期回訪跟進(jìn)，倒逼行政機關(guān)引起重視，督促、協(xié)同行政機關(guān)精準(zhǔn)落實，真正把公益侵害問題解決在訴前，取得了良好效果。

（三）認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用促進(jìn)公平正義又快又好實現(xiàn)

認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措，在優(yōu)化司法資源配置，構(gòu)建和緩寬容、繁簡分流的刑事司法制度，高效懲治犯罪，及時修復(fù)社會關(guān)系、消弭社會戾氣等方面發(fā)揮著重要作用。

落實認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度是優(yōu)化我國刑事訴訟結(jié)構(gòu)，完善刑事訴訟程序，促進(jìn)提升社會治理能力的重要契機，也為檢察機關(guān)帶來了“轉(zhuǎn)換動能”的新機遇。就適用階段而言，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用覆蓋到偵查、逮捕、起訴、審判各個環(huán)節(jié)，其中最重要一環(huán)是審查起訴階段，犯罪嫌疑人通過認(rèn)罪認(rèn)罰與檢察機關(guān)達(dá)成一致，簽署具結(jié)書，進(jìn)入審判程序后， 法院一般應(yīng)當(dāng)采納檢察機關(guān)量刑建議，這就意味著多數(shù)案件的最終處理結(jié)果可以提前預(yù)期，使得檢察機關(guān)的主導(dǎo)作用更加突出。但司法實踐中暴露出一些適用難題亟待解決。如，對于辦案期限較短的認(rèn)罪認(rèn)罰案件往往出現(xiàn)社會調(diào)查報告晚于起訴時間，直接影響緩刑適用率;認(rèn)罪認(rèn)罰案件增加多個環(huán)節(jié)增加訴訟成本，“簡案不簡”問題仍然存在;律師資源匱乏與實踐需要的供需矛盾突出，值班律師實質(zhì)性參與不足，法律幫助作用未得到有效發(fā)揮等問題。

認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的具體適用問題必須結(jié)合區(qū)域司法實際、加強溝通協(xié)調(diào)、凝聚司法共識，才能確保其真正落地、順利推行。

以筆者所在地區(qū)適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度為例，為有效解決社會調(diào)查報告時間滯后問題，檢察機關(guān)提出將尋釁滋事、盜竊罪等四個常見罪名的社會調(diào)查前置到偵查階段的建議得到區(qū)公安分局、區(qū)司法局的支持認(rèn)同。由區(qū)公安分局提前委托區(qū)司法局進(jìn)行社會調(diào)查，區(qū)司法局直接將調(diào)查結(jié)果送達(dá)辦案機關(guān)，認(rèn)罪認(rèn)罰案件實現(xiàn)高效流轉(zhuǎn)銜接。為充分保障犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰自愿性并獲得法律幫助，立足律師資源短缺區(qū)情，依托遠(yuǎn)程提訊設(shè)備，創(chuàng)建“預(yù)約+遠(yuǎn)程”模式，值班律師在檢察機關(guān)遠(yuǎn)程訊問室內(nèi)為羈押在看守所的犯罪嫌疑人提供實時法律幫助，大幅節(jié)省在途時間，值班律師參與率 100%。構(gòu)建全流程簡化模式，節(jié)約司法成本，對速裁程序?qū)徖淼恼J(rèn)罪認(rèn)罰案件，將審查起訴階段集中訊問、具結(jié)、起訴“集約化辦案模式”延伸至庭審階段，實行集中開庭、宣判，建立“五集中”工作機制，確?？彀缚焖?、快速處理。2020年以來認(rèn)罪認(rèn)罰案件適用率達(dá)到87%以上，保持高適用率的持續(xù)性和穩(wěn)定性，確定刑建議適用率、量刑建議采納率達(dá)到95%以上，量刑建議的精準(zhǔn)度和認(rèn)可度進(jìn)一步提升。

三、“吹哨報到”治理邏輯的適用原則及檢察機關(guān)適用建議

（一）“吹哨報到”治理邏輯的適用原則

筆者經(jīng)實地調(diào)研考察，并與相關(guān)職能部門交流座談，認(rèn)為“吹哨報到”的成功運行可以歸結(jié)于以下方面。

1.黨建引領(lǐng)是根本。在完善基層治理體系過程中，黨組織發(fā)揮頂層設(shè)計作用，確定整體性目標(biāo)、路徑與方式。由于黨組織設(shè)置具有跨部門和跨界的屬性，在激發(fā)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、公職人員的主體責(zé)任觀的同時，可以超越政府職能部門的專業(yè)及其本位局限發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)協(xié)作的綜合優(yōu)勢，促進(jìn)問題有效解決。

2.基層政府官員作為關(guān)鍵戰(zhàn)略群體具有能動性。“吹哨報到”最初就是黨政主要負(fù)責(zé)人“關(guān)鍵少數(shù)”實踐群眾工作法，深入問題最前沿，運用法治思維法治方式及時研究、協(xié)調(diào)、部署、解決、督辦，在全區(qū)樹立了極高的依法執(zhí)政、依法行政的權(quán)威。

3.堅持以人民為中心是基層治理創(chuàng)新的基本立場。“吹哨報到”通過建立自下而上的問題傳導(dǎo)和處置機制，改變“中間層”委辦局單向發(fā)布指令而街道權(quán)限能力不足的問題，在科層體制的縱向?qū)蛹夐g形成面向基層問題的決策執(zhí)行制度，是基層政府向下回應(yīng)訴求的直接體現(xiàn)。

4.構(gòu)建跨部門協(xié)同的整體性政府模式是治理策略的技術(shù)選擇?！按瞪趫蟮健睂⒌胤焦芾砼c服務(wù)的“頂層設(shè)計”與地方政府的分權(quán)管理、聯(lián)動運行有機結(jié)合起來，同時規(guī)范了參與各行為主體的管理標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)限和程序?？梢哉f，“吹哨報到”提供了超大城市基層治理思路和路徑的地方化樣本，顯示出以創(chuàng)新機制為主要路徑的改革特征。

（二）“檢察哨”的設(shè)計構(gòu)想

行政執(zhí)法領(lǐng)域的“條塊分割”“無法單打獨斗”等問題同樣發(fā)生在公益保護(hù)、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用等法律監(jiān)督領(lǐng)域。一方面，在這些領(lǐng)域中，檢察機關(guān)或者處于提起訴訟程序的啟動者地位，或者處于審前程序的主導(dǎo)地位，掌握解決問題的主動權(quán)，具有吹響“檢察哨”的現(xiàn)實可能和作用空間。另一方面，檢察監(jiān)督不是零和博弈，監(jiān)督與被監(jiān)督目標(biāo)一致，都是踐行以人民為中心，積極回應(yīng)群眾關(guān)切，社會治理與法律監(jiān)督具有共同的價值遵循。由此，將適用于協(xié)同綜合執(zhí)法的“吹哨報到”機制遷移至法律監(jiān)督領(lǐng)域，改良應(yīng)用成黨建引領(lǐng)下的“檢察哨”，進(jìn)而提升檢察治理效能，具備理論可行性與可操作性。 根據(jù)前述基層檢察機關(guān)的探索實踐和“吹哨報到”的治理邏輯與驅(qū)動因素的分析推演，“檢察哨”的應(yīng)用應(yīng)當(dāng)滿足幾個條件：一是適用于新時代背景下司法改革、檢察改革領(lǐng)域重大改革措施或者制度設(shè)計;二是作用于檢察機關(guān)發(fā)揮主導(dǎo)作用、履新主導(dǎo)責(zé)任的環(huán)節(jié)，由檢察機關(guān)作為“吹哨人”;三是創(chuàng)造并具備驅(qū)動因素中的要素場景，如堅持黨對檢察工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮檢察官的履職能動性積極延伸檢察職能、凝聚特定區(qū)域的執(zhí)法司法工作合力等;四是注重梳理總結(jié)、進(jìn)行階段性成果轉(zhuǎn)化，形成長效工作機制。