美歐國家建立符合國際規(guī)則的政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新政策經(jīng)驗(yàn)研究

◆胡海鵬 袁 永 康 捷

一、研究背景

政府采購是政府發(fā)揮需求側(cè)作用促進(jìn)科技創(chuàng)新的重要舉措[1，2]。我國早在1996 年開始試行政府采購政策，2006 年正式開展自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購，但實(shí)行不久后遭到來自美國等發(fā)達(dá)國家的投訴，提出我國自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購政策違反了《政府采購協(xié)定》（GPA）非歧視原則，迫于國際社會壓力，2011 年我國暫停了一切政府采購激勵自主創(chuàng)新的政策。為發(fā)揮政府采購對科技創(chuàng)新的促進(jìn)作用，近年出臺的《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》、《關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》等頂層科技戰(zhàn)略政策紛紛提出，需建立符合國際規(guī)則的創(chuàng)新產(chǎn)品（服務(wù)）政府采購政策。可見，如何建立符合國家規(guī)則的政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新政策亟須開展研究。

當(dāng)前，關(guān)于如何建立符合國家規(guī)則的政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新政策的研究主要聚焦典型國家成功經(jīng)驗(yàn)分析，郭雯等通過案例分析了美國等發(fā)達(dá)國家開展政府采購保護(hù)本國產(chǎn)品、傾向性支持中小企業(yè)、培育高技術(shù)產(chǎn)業(yè)等舉措[3]；郭鐵成分析了OECD 國家開展政府采購創(chuàng)新產(chǎn)品的主要類型[4]；任勝鋼等分析美、日、歐盟等地區(qū)設(shè)立政府采購機(jī)構(gòu)、限制創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)口、促進(jìn)中小企業(yè)政府采購以及綠色采購[5]。由上可知，美歐國家是運(yùn)用政府采購政策促進(jìn)科技創(chuàng)新較為成熟的國家，但當(dāng)前研究更多從政策舉措內(nèi)容的角度探討國外經(jīng)驗(yàn)，較少從政策舉措的合理性、合規(guī)性的角度論述國外政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新舉措經(jīng)驗(yàn)與國際規(guī)則的關(guān)系。我國要建立符合國際規(guī)則的政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新政策，首要準(zhǔn)則是符合國際通行規(guī)則，要研究學(xué)習(xí)歐美國家政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新政策研究的法理性、合規(guī)性。因此，本文注重從符合國際規(guī)則的維度探討分析美國、歐盟國家、加拿大等開展政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新典型經(jīng)驗(yàn)，并提出啟示建議。

二、美國

（一）充分利用GPA 例外原則促進(jìn)本國中小企業(yè)創(chuàng)新

中小企業(yè)是孕育科技創(chuàng)新的搖籃。美國在GPA 出價清單的附件4、附件5 均明確提出將中小企業(yè)預(yù)留的采購項(xiàng)目作為政府采購例外，不受GPA 規(guī)則約束。美國充分援引GPA 的例外排除條款，一方面建立了促進(jìn)中小企業(yè)創(chuàng)新的政策體系。美國政府采購基本法將扶持中小企業(yè)作為一個基本原則，如1933 年出臺的《購買美國產(chǎn)品法》則提出，本國中小企業(yè)不超過國外供應(yīng)商報(bào)價的12%優(yōu)先交由本國供應(yīng)商采購。另外，美國還陸續(xù)出臺《美國小企業(yè)法》《小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新法案》《小企業(yè)競爭力示范計(jì)劃法》等法規(guī)，最大程度為中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供制度保障。另一方面，其建立了多元化支持中小企業(yè)創(chuàng)新的政府采購舉措，主要包括實(shí)行價格優(yōu)惠、分拆采購合同、建立小企業(yè)預(yù)留制度、制定面向中小企業(yè)的政府采購目標(biāo)優(yōu)惠計(jì)劃、為有資質(zhì)的中小企業(yè)提供貸款擔(dān)保、為中小企業(yè)提供服務(wù)等（見表1）。此外，在美國的出價清單中明確GPA 不適用于國防部采購的項(xiàng)目，將涉及國防及國家安全方面政府采購訂單給予本國企業(yè)。

表1 美國促進(jìn)本國中小企業(yè)政府采購的舉措情況表

（二）建立以合同制為核心的研發(fā)式采購政策

研發(fā)合同制政府采購指需求單位與研發(fā)單位按一定規(guī)格、性能、數(shù)量簽訂合同，需求單位分階段給予研發(fā)單位支持。項(xiàng)目簽訂一般采取公開招標(biāo)方式，所有企業(yè)具有平等的競爭機(jī)會。在研發(fā)合同簽訂后，分為初始研發(fā)、連續(xù)研發(fā)、成果商業(yè)化后的采購等階段給予資助。美國研發(fā)合同制政府采購屬于產(chǎn)品商業(yè)化前采購，國外企業(yè)要競爭該類合同具有起點(diǎn)高、周期長、風(fēng)險大、操作性差等劣勢，一般國外企業(yè)不輕易參與此類項(xiàng)目，因此，研發(fā)式采購為本土企業(yè)參與競爭造就天然優(yōu)勢。美國研發(fā)式采購較為成功的舉措是DARPA 計(jì)劃（見表2），DARPA 模式研發(fā)采購以研發(fā)資助項(xiàng)目的形式支持前沿領(lǐng)域，滿足美國鞏固科技、軍事競爭地位的發(fā)展需求。項(xiàng)目經(jīng)理人制度是DARPA 模式的核心機(jī)制，項(xiàng)目經(jīng)理人開展對項(xiàng)目的全過程跟進(jìn)負(fù)責(zé)，并直接管控項(xiàng)目進(jìn)展及經(jīng)費(fèi)使用，尋找最重要的技術(shù)研發(fā)目標(biāo)，挑選最合適的承擔(dān)人，最終通過政府購買合同的方式進(jìn)行委托[6]。

（三）建立完善的采購程序?yàn)楸緡鴦?chuàng)新留有空間

美國實(shí)施政府采購需經(jīng)過8 個環(huán)節(jié)，包括：制定采購計(jì)劃、供應(yīng)商資格審查、發(fā)布采購公告、發(fā)布招標(biāo)文件、提交投標(biāo)文件、評審、合同授予、合同管理，其中5 個環(huán)節(jié)設(shè)置了具有傾向性的條件。其中，美國在評審環(huán)節(jié)提出“最佳價值原則”的評判標(biāo)準(zhǔn)，除了考慮價格外成本，同時綜合考慮經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會、效益等因素，為具有自主創(chuàng)新優(yōu)勢的投標(biāo)方留有空間。此外，在政府采購監(jiān)督方面，對未中標(biāo)的本國產(chǎn)品提供了不公正待遇的投訴渠道，更好維護(hù)本國產(chǎn)品的權(quán)利（表3）。

表2 DARPA 計(jì)劃的基本運(yùn)行情況表

表3 美國傾向本國企業(yè)創(chuàng)新的政府采購程序特點(diǎn)情況表

（四）建立較完善政府采購政策為本土企業(yè)創(chuàng)新提供空間

20 世紀(jì)初開始，美國從基本法律、相關(guān)配套法律、部門實(shí)施條例等層面建立以購買國貨為特色的政策體系（見表4）。美國1933 年出臺《購買美國產(chǎn)品法》，加入GPA 參加方后，GPA 其他參加方可不受《購買美國產(chǎn)品法》約束。受限于美國其他法律和行政規(guī)章的制約，政府購買外國產(chǎn)品需每年提交復(fù)雜的報(bào)告，逐項(xiàng)列明根據(jù)本國法律豁免規(guī)定購買外國產(chǎn)品的名稱、金額、資金來源等內(nèi)容，使政府部門因操作繁瑣而放棄購買外國產(chǎn)品。另外，《購買美國產(chǎn)品法》仍然適用于對非GPA 成員。

表4 美國政府采購主要法規(guī)體系

三、英國

（一）通過采購環(huán)節(jié)前置開展創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購

采購環(huán)節(jié)前置是指采購內(nèi)容由規(guī)?；a(chǎn)后的產(chǎn)品向產(chǎn)品規(guī)模化生產(chǎn)之前多個創(chuàng)新鏈環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，包括研發(fā)服務(wù)、產(chǎn)品創(chuàng)意、方案設(shè)計(jì)、樣機(jī)原型制造等。采購合同一般以政府部門的實(shí)際問題為導(dǎo)向，采取采購環(huán)節(jié)前置的方式，未設(shè)立限制性條件，所有企業(yè)擁有平等的機(jī)會參加政府采購，符合GPA 規(guī)則。另外，商業(yè)化前采購屬于遴選供應(yīng)商開展研發(fā)生產(chǎn)，并經(jīng)過評審達(dá)標(biāo)后，按約定給予采購訂單，一般參加對象為中小企業(yè)。目前，英國采購環(huán)節(jié)前置的舉措主要包括：①前商業(yè)化采購（PPI），以促進(jìn)創(chuàng)新產(chǎn)品商業(yè)化為目的，政府與供應(yīng)商簽訂合同約定采購供應(yīng)商品或服務(wù)，主要采購內(nèi)容是實(shí)驗(yàn)品和研發(fā)服務(wù)。②小型企業(yè)創(chuàng)新計(jì)劃（SBIR），主要目的是激勵中小企業(yè)創(chuàng)新，通過分階段支持中小企業(yè)加大創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)，生產(chǎn)符合政府機(jī)構(gòu)需求的創(chuàng)新產(chǎn)品。③遠(yuǎn)期采購合約方式（FCP），主要目的是通過未滿足的需求推動創(chuàng)新，并給予市場相應(yīng)的采購預(yù)算和足夠的時間提出創(chuàng)新解決方案（見表5）。

表5 英國3 種采購環(huán)節(jié)前置的政府采購對比情況表

（二）通過精簡小企業(yè)政府采購程序等舉措建立傾向于中小企業(yè)創(chuàng)新的采購政策

GPA 并未針對中小企業(yè)的采購給予豁免權(quán)，在英國出價清單內(nèi)，也未對中小企業(yè)提出例外條款。但在實(shí)踐過程中，傾向于支持中小企業(yè)科技創(chuàng)新是世界各國通行做法，主要原因包括：第一，支持中小企業(yè)政府采購有利于保護(hù)本國企業(yè)創(chuàng)新。中小企業(yè)是科技創(chuàng)新的重要力量。一般來說，跨國參與政府采購競爭的企業(yè)絕大多數(shù)為規(guī)模以上企業(yè)，中小企業(yè)從經(jīng)濟(jì)性、競爭實(shí)力、企業(yè)發(fā)展規(guī)律等視角看一般不具備跨國參與他國政府采購的優(yōu)勢或條件，因此，能夠較大程度保證本國中小企業(yè)獲得政府采購份額。第二，部分全球性或區(qū)域性協(xié)議將中小企業(yè)作為特定豁免對象。如《跨太平洋關(guān)系協(xié)議》（TPP）提出通過信息分析、拆分合同、電子化采購等方式給予中小企業(yè)參與政府采購的支持。英國針對中小企業(yè)參與政府采購專門制定了《中小企業(yè)參加政府采購招投標(biāo)指南》，通過免除政府采購資格預(yù)審程序的方式精簡小企業(yè)政府采購流程，大幅減少投標(biāo)成本和負(fù)擔(dān)，2012 年所有中央政府部門都取消了10 萬英鎊以下的政府采購項(xiàng)目資格預(yù)審程序。另外，英國政府要求政府采購中標(biāo)企業(yè)對當(dāng)?shù)氐闹行∑髽I(yè)進(jìn)行分包，推動政府采購與當(dāng)?shù)毓?yīng)鏈融合發(fā)展，如英國曼徹斯特地區(qū)，100 英鎊政府采購支出會有43 英鎊落到中小型供應(yīng)商上。

四、歐盟國家

（一）從戰(zhàn)略層面開展綠色式采購

歐盟從戰(zhàn)略層面提出的可持續(xù)發(fā)展，將高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)保要求納入創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購條件。1997 年，歐盟《阿姆斯特丹條約》正式將可持續(xù)發(fā)展作為政策首要目標(biāo)，并圍繞可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，2001 年出臺《歐共體公共采購法律適用和納入公共采購的環(huán)境因素解釋》，提出將環(huán)境要素納入公共采購。2004 年陸續(xù)出臺《協(xié)調(diào)水業(yè)、能源業(yè)、交通業(yè)和郵政服務(wù)業(yè)采購實(shí)體的采購程序指令》《協(xié)調(diào)公共工程合同、公共供應(yīng)合同和公共服務(wù)合同的授予程序指令》《綠色公共采購手冊》等政策文件，成為歐盟開展綠色式采購的基礎(chǔ)。在具體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，歐盟從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)、安全認(rèn)證制度、綠色包裝制度及標(biāo)簽制度、綠色環(huán)境標(biāo)志和綠色衛(wèi)生檢疫制度等方面建立了系統(tǒng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系（見表6）。綠色式采購加快了歐盟部分領(lǐng)域的創(chuàng)新發(fā)展，如德國在綠色采購帶動下，加速醫(yī)療技術(shù)、合成材料等領(lǐng)域創(chuàng)新，綠色科技的發(fā)展使德國高技術(shù)專利申請數(shù)在歐盟國家領(lǐng)先。

表6 歐盟綠色式采購技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)情況

（二）建立基于生命周期成本的評價標(biāo)準(zhǔn)

節(jié)約資金、規(guī)避風(fēng)險是政府采購常規(guī)性評判指標(biāo)。但在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的背景下，科技創(chuàng)新啟動階段具有風(fēng)險大、成本高、周期長等特點(diǎn)，與政府采購常規(guī)性考量指標(biāo)不相適應(yīng)。為建立一種適應(yīng)創(chuàng)新發(fā)展的政府采購評判方法，歐盟在《公共采購指令》提出建立基于生命周期成本的評價標(biāo)準(zhǔn)，即利用最經(jīng)濟(jì)有利標(biāo)準(zhǔn)取代最低成本評判標(biāo)準(zhǔn)，除了考量商業(yè)性、質(zhì)量、技術(shù)因素，并將節(jié)能、環(huán)保、健康等因素納入評價指標(biāo)，如二氧化碳排放、產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的污染等，并重點(diǎn)關(guān)注創(chuàng)新產(chǎn)品環(huán)境外部性相關(guān)聯(lián)的成本，進(jìn)一步推行綠色創(chuàng)新認(rèn)證式采購。

五、加拿大

（一）通過創(chuàng)新產(chǎn)品化計(jì)劃注重推動企業(yè)創(chuàng)新成果商品化

加拿大政府通過設(shè)立創(chuàng)新商業(yè)化計(jì)劃（CICP），旨在幫助本土中小企業(yè)向政府出售商業(yè)化前的創(chuàng)新產(chǎn)品，主要面向通過基本測試的技術(shù)、通過檢驗(yàn)檢測的技術(shù)、可演示樣機(jī)等商業(yè)化前的創(chuàng)新成果。其中，申報(bào)CICP 的條件包括：本土企業(yè)、申請成果國內(nèi)生產(chǎn)成本比例達(dá)80%、項(xiàng)目價值地域50 萬加幣等。雖然CICP具有保護(hù)本國企業(yè)的傾向，但CICP 主要面向環(huán)境、衛(wèi)生、安全、節(jié)能技術(shù)等4 個領(lǐng)域，屬于GPA 規(guī)定的“允許對涉及國家安全和公共利益的領(lǐng)域保留政府采購開放權(quán)利”，并且加拿大出價清單的附件四和總備注明確指出，不包括用于政府目的的特定政府或私有設(shè)備的管理及運(yùn)行合同，特別是聯(lián)邦政府的研發(fā)經(jīng)費(fèi)以及中小企業(yè)預(yù)留采購項(xiàng)目，因此CICP 不受GPA 約束。

（二）建立傾向于激勵自主創(chuàng)新的績效獎勵

加拿大通過設(shè)立績效合同獎，重點(diǎn)獎勵在政府采購中具有自主創(chuàng)新的中小企業(yè)。這種制度對政府采購項(xiàng)目承擔(dān)單位的激勵作用強(qiáng)，有助于提高政府采購績效，鼓勵項(xiàng)目承擔(dān)單位不斷創(chuàng)新政府采購服務(wù)方案。

六、啟示建議

自2011 年暫停自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購政策以來，我國在國家層面尚未實(shí)施創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購相關(guān)政策舉措，借鑒美歐國家的國際經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)加快開展政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新政策制定實(shí)施。

（一）探索實(shí)施研發(fā)式采購制度

借鑒美國DARPA 模式的研發(fā)采購做法，在北京、上海、深圳等創(chuàng)新先進(jìn)地區(qū)或建設(shè)國家實(shí)驗(yàn)室等重點(diǎn)創(chuàng)新平臺中探索試點(diǎn)實(shí)施研發(fā)式采購制度，以研發(fā)資助項(xiàng)目的形式，圍繞試點(diǎn)主體的實(shí)際發(fā)展需求，采用項(xiàng)目經(jīng)理人制度的形式，實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目遴選、支持研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)品示范應(yīng)用全流程開展項(xiàng)目投資管理。

（二）推廣實(shí)施創(chuàng)新產(chǎn)品首購訂購

借鑒英國將采購環(huán)節(jié)前置的措施，推廣實(shí)施北京、上海、深圳、珠海等地區(qū)開展創(chuàng)新產(chǎn)品首購訂購經(jīng)驗(yàn)，在全國層面制定出臺創(chuàng)新產(chǎn)品首購訂購實(shí)施方案，明確我國開展創(chuàng)新產(chǎn)品首購訂購的工作思路、評審要求、支持舉措、監(jiān)督管理、職責(zé)分工等內(nèi)容，并進(jìn)一步建立創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定辦法及資金管理辦法，在全國層面開展創(chuàng)新產(chǎn)品首購訂購。

（三）建立傾向于中小企業(yè)創(chuàng)新的政府采購

傾向中小企業(yè)的政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新政策是國際通行的做法，重點(diǎn)通過實(shí)行價格優(yōu)惠、合同分拆、小企業(yè)預(yù)留份額、提供貸款擔(dān)保、創(chuàng)新服務(wù)等方式完善中小企業(yè)的創(chuàng)新采購政策，加大中小企業(yè)對創(chuàng)新投入。

（四）改進(jìn)完善我國綠色式采購

綠色式采購在我國也有一定實(shí)踐，如新能源汽車采購，但我國創(chuàng)新認(rèn)證體系尚不健全，認(rèn)證制度與創(chuàng)新產(chǎn)品掛鉤不夠緊密，借鑒歐盟綠色采購經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)從戰(zhàn)略層面出發(fā)，圍繞我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，重點(diǎn)面向新一代移動通信、下一代互聯(lián)網(wǎng)核心設(shè)備、無人機(jī)等優(yōu)勢領(lǐng)域加大政府采購對科技創(chuàng)新的作用。