德國(guó)、法國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)：發(fā)展歷程和經(jīng)驗(yàn)啟示

郎昆 馮俊新

德國(guó)、法國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)：發(fā)展歷程和經(jīng)驗(yàn)啟示

郎昆 馮俊新

清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院

作為傳統(tǒng)西方國(guó)家的代表，德國(guó)和法國(guó)的歷史實(shí)踐為我們客觀認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)國(guó)有企業(yè)提供了重要研究素材。二戰(zhàn)后，為恢復(fù)經(jīng)濟(jì)和解決社會(huì)問(wèn)題，兩國(guó)政府都有規(guī)劃地成立并發(fā)展國(guó)有企業(yè)：聯(lián)邦德國(guó)政府在汽車(chē)、鋼鐵等支撐經(jīng)濟(jì)命脈的基礎(chǔ)性行業(yè)建立了一批國(guó)有企業(yè)；法國(guó)在二戰(zhàn)前后也進(jìn)行了多次國(guó)有化運(yùn)動(dòng)。此后，國(guó)有企業(yè)對(duì)于重振國(guó)家支柱產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展均發(fā)揮了重要作用。盡管在20世紀(jì)80年代兩國(guó)先后進(jìn)行了國(guó)有企業(yè)私有化改革，但至今國(guó)有經(jīng)濟(jì)仍占有相當(dāng)比重。本文梳理了兩國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程，并在歷史數(shù)據(jù)支撐的基礎(chǔ)上，總結(jié)了兩國(guó)國(guó)有企業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)啟示。

國(guó)有經(jīng)濟(jì) 德國(guó) 法國(guó) 經(jīng)濟(jì)史

國(guó)有企業(yè)應(yīng)該如何布局和發(fā)展，是一個(gè)理論界和實(shí)務(wù)界都長(zhǎng)期關(guān)注的重要話題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年底我國(guó)非金融類(lèi)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總計(jì)210萬(wàn)億，是GDP的兩倍以上[1]，成為最重要的公共資產(chǎn)。同時(shí)，近年來(lái)國(guó)有企業(yè)以全國(guó)四分之一的經(jīng)濟(jì)規(guī)模貢獻(xiàn)了近一半的稅收[2]，成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)和公共財(cái)政的支柱。如何發(fā)展利用好國(guó)有資產(chǎn)，使之更好地服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，德國(guó)和法國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程可以給我們提供一些經(jīng)驗(yàn)啟示。

德國(guó)、法國(guó)作為歐洲大陸的兩個(gè)傳統(tǒng)大國(guó)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程在西方發(fā)達(dá)國(guó)家中具有很強(qiáng)的代表性。二戰(zhàn)結(jié)束后為恢復(fù)經(jīng)濟(jì)和解決社會(huì)問(wèn)題，同時(shí)受福利社會(huì)思想影響，兩國(guó)都有規(guī)劃地成立并發(fā)展國(guó)有企業(yè)：戰(zhàn)后西德聯(lián)邦政府在汽車(chē)、鋼鐵等支撐國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的基礎(chǔ)性行業(yè)建立了一批國(guó)有企業(yè)；同時(shí)期的法國(guó)戴高樂(lè)政府也進(jìn)行了大規(guī)模的國(guó)有化運(yùn)動(dòng)。大規(guī)模的國(guó)有企業(yè)對(duì)于重振國(guó)家支柱產(chǎn)業(yè)、帶動(dòng)戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)揮了重要作用。到了20世紀(jì)80年代，為了提高國(guó)企運(yùn)營(yíng)效率和解決虧損問(wèn)題，德法兩國(guó)先后進(jìn)行了私有化改革。盡管如此，在今天的德國(guó)和法國(guó)，國(guó)有企業(yè)仍在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中占有一定比重：截至2017年底，德國(guó)國(guó)有企業(yè)總營(yíng)業(yè)額為5718億歐元，占GDP之比為17.6%；[3]法國(guó)國(guó)有企業(yè)營(yíng)業(yè)額占GDP之比也長(zhǎng)期穩(wěn)定在10%左右。[4]德法兩國(guó)的歷史實(shí)踐為我們客觀認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用提供了重要的研究素材，兩國(guó)國(guó)有化和私有化的歷史進(jìn)程一定程度上也代表了同時(shí)期的其他西歐國(guó)家。

國(guó)內(nèi)對(duì)于德國(guó)和法國(guó)國(guó)有企業(yè)的學(xué)術(shù)研究并不多，對(duì)兩國(guó)國(guó)有企業(yè)發(fā)展歷史和現(xiàn)狀的梳理相對(duì)分散和簡(jiǎn)單。本文在查閱大量歷史文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，較為細(xì)致地梳理了德法兩國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程，在可靠歷史數(shù)據(jù)支撐的基礎(chǔ)上提出了兩點(diǎn)總結(jié)啟示。對(duì)國(guó)有企業(yè)的定義，本文沿用了世界銀行1995年發(fā)布的政策研究報(bào)告中的說(shuō)法，即“政府擁有或政府控制的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，它們從產(chǎn)品和服務(wù)的銷(xiāo)售中創(chuàng)造主要的收入”[5]，該定義比較有代表性，既包括了中央控制和地方控制的國(guó)有企業(yè)，也包括了政府直接持有和間接持有的企業(yè)。

一、德國(guó)（西德）國(guó)有企業(yè)的發(fā)展歷程

1. 二戰(zhàn)后的國(guó)有化（1945-1960年）

第二次世界大戰(zhàn)前，德國(guó)國(guó)有企業(yè)的數(shù)量很少。戰(zhàn)爭(zhēng)期間，希特勒采取了國(guó)家社會(huì)主義政策，有500家軍工企業(yè)或其他支柱行業(yè)的公司在這一時(shí)期被國(guó)有化[6]，龐大規(guī)模的國(guó)有企業(yè)成為法西斯政府發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)的重要經(jīng)濟(jì)保障。

二戰(zhàn)后，聯(lián)邦德國(guó)為恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，加大了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，國(guó)有企業(yè)也被廣泛使用。戰(zhàn)后的西德聯(lián)邦政府繼承了普魯士國(guó)家和德意志帝國(guó)的遺產(chǎn)，接收了一些受到破壞又無(wú)人經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，同時(shí)政府為了迅速恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，在一些支撐國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的基礎(chǔ)性行業(yè)建立了一批國(guó)有企業(yè)。其中包括具有國(guó)家壟斷行業(yè)性質(zhì)的鐵路、郵政、通訊等大型公營(yíng)企業(yè)，也包括在構(gòu)建德國(guó)主體經(jīng)濟(jì)框架過(guò)程中扮演重要角色的大眾汽車(chē)有限責(zé)任公司、電力礦山聯(lián)營(yíng)公司、漢莎航空公司、公共住宅建筑公司等國(guó)有企業(yè)。

這些國(guó)有企業(yè)對(duì)德國(guó)戰(zhàn)后恢復(fù)重建與穩(wěn)定社會(huì)秩序發(fā)揮了兩方面的重要作用：第一，推動(dòng)了汽車(chē)和鋼鐵等重要行業(yè)的迅速恢復(fù)和發(fā)展。以汽車(chē)工業(yè)為例。二戰(zhàn)后，德國(guó)汽車(chē)制造業(yè)的恢復(fù)與發(fā)展相當(dāng)迅速，當(dāng)時(shí)還是國(guó)企的大眾汽車(chē)公司起到了領(lǐng)軍作用。大眾在1947年平均每天只能生產(chǎn)約30輛“甲殼蟲(chóng)”汽車(chē)，而到1960年底已達(dá)到8000輛。[7]除汽車(chē)外，在其他重要工業(yè)領(lǐng)域，國(guó)有企業(yè)均有力地促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)恢復(fù)和轉(zhuǎn)型升級(jí)，使戰(zhàn)后的德國(guó)再度成為歐洲工業(yè)的巨人。第二，解決了物價(jià)上漲、失業(yè)率增加、住房緊缺等社會(huì)問(wèn)題。戰(zhàn)后的德國(guó)百?gòu)U待興，面臨著眾多社會(huì)問(wèn)題，國(guó)有企業(yè)為解決這些問(wèn)題發(fā)揮了重要作用。這一時(shí)期，面對(duì)原材料和能源價(jià)格上漲，在電力、煤炭、鐵路、鋼鐵和通訊等領(lǐng)域的大型國(guó)有企業(yè)都被用作平抑物價(jià)的重要工具，其經(jīng)營(yíng)和銷(xiāo)售價(jià)格都受到國(guó)家的控制。正如德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家托馬斯文·哈爾茨所總結(jié)的，“沒(méi)有這類(lèi)規(guī)模經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的、價(jià)格相對(duì)低廉的公共商品，私人企業(yè)和整個(gè)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)成本會(huì)大大增加，價(jià)格上漲將難以控制?！盵8]為解決戰(zhàn)后的住宅短缺問(wèn)題，德國(guó)政府出臺(tái)了一系列政策加大公共住房的建設(shè)，培育和規(guī)范房屋租賃市場(chǎng)，同時(shí)也建立起國(guó)有住宅建筑公司來(lái)建造價(jià)低質(zhì)優(yōu)的經(jīng)濟(jì)適用房，為解決二戰(zhàn)后普遍的“房荒”問(wèn)題做出了重要貢獻(xiàn)。

圖1 1960-2019年德國(guó)國(guó)有企業(yè)占國(guó)內(nèi)投資比重

數(shù)據(jù)來(lái)源：CEIC數(shù)據(jù)庫(kù)；IMF投資數(shù)據(jù)庫(kù)；World Bank Bureaucrats in Business Report；德國(guó)聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局；Maddison Project Database (MPD)；筆者測(cè)算。

2. 兩次私有化過(guò)程（1960年至20世紀(jì)末）

二戰(zhàn)后，德國(guó)國(guó)有企業(yè)主要經(jīng)歷了兩次集中的私有化改革：第一次是在上世紀(jì)60年代前后，主要針對(duì)聯(lián)邦所屬的大型國(guó)有企業(yè)。不同于英、法等國(guó)，德國(guó)私有化的目標(biāo)是建設(shè)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，而不是解決財(cái)政赤字或者進(jìn)行宏觀調(diào)控。正如1960年代德國(guó)財(cái)政部的文件中所寫(xiě)，“私有化不是因?yàn)槠髽I(yè)對(duì)國(guó)家財(cái)政是虧空或者盈余的需要，而是根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本原理，讓國(guó)家退出非國(guó)家任務(wù)的領(lǐng)域?！盵9]在該原則的指導(dǎo)下，政府國(guó)有企業(yè)對(duì)不同行業(yè)的存在必要性進(jìn)行重新評(píng)估，凡具有競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)的領(lǐng)域，政府均應(yīng)主動(dòng)退出并讓位于市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行資源配置。政府認(rèn)為，民營(yíng)化可以為公民和企業(yè)開(kāi)拓新的活動(dòng)領(lǐng)域，并且通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)化成本意識(shí)，有助于提高效率和創(chuàng)新能力，從而最終提高整個(gè)經(jīng)濟(jì)效率以及德國(guó)經(jīng)濟(jì)在國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)力。

這一時(shí)期，政府對(duì)處于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的四大國(guó)企（大眾汽車(chē)公司、煤鋼公司、電力礦山聯(lián)營(yíng)公司和漢莎航空公司）都進(jìn)行了私有化改革。通過(guò)私有化，政府也實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)行業(yè)布局的調(diào)整，退出了部分“非公共任務(wù)”的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，并在一些新的“公共任務(wù)”領(lǐng)域進(jìn)行投資。特別是在1970年代以后，政府在新能源、環(huán)境和生態(tài)等新興領(lǐng)域建立了新的國(guó)有企業(yè)。

德國(guó)第二次集中私有化是在上世紀(jì)的80年代末90年代初，主要針對(duì)通訊、郵政、鐵路等國(guó)家壟斷行業(yè)的國(guó)有企業(yè)。這類(lèi)國(guó)有企業(yè)作為政府落實(shí)相應(yīng)政策的工具，承擔(dān)了較多的公共任務(wù)，盈利能力較差，很多長(zhǎng)期以來(lái)都享受著公共財(cái)政的補(bǔ)貼。因此，這一輪改革的主要目標(biāo)是在保證這些國(guó)有企業(yè)能夠繼續(xù)為社會(huì)公共事業(yè)提供更好服務(wù)的同時(shí)，提高效率，減少?lài)?guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。由于這類(lèi)企業(yè)直接關(guān)系到廣大民眾的利益和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，因此改革難度較大。[10]在此次私有化過(guò)程中，德國(guó)對(duì)不同類(lèi)型的企業(yè)采取了不同的方式：（1）對(duì)于大型國(guó)有企業(yè)（如鐵路、郵政等），政府對(duì)其進(jìn)行改組上市，并逐步減少政府的持股比例；（2）對(duì)于小規(guī)模的國(guó)有企業(yè)和不動(dòng)產(chǎn)，政府主要采取直接出賣(mài)或拍賣(mài)的方法。

值得注意的是，盡管在私有化的過(guò)程中很多國(guó)企降低了政府的持股比例，但仍通過(guò)股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)等方式保留了政府對(duì)企業(yè)的控制權(quán)。以大眾汽車(chē)為例，作為德國(guó)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的代表，其股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置就十分特殊。根據(jù)1960年生效的《大眾汽車(chē)法》，除薩克森州政府外，其他股東無(wú)論占有該公司多少股權(quán)，擁有的投票權(quán)都不得超過(guò)票數(shù)比例的20%。該法還規(guī)定，所有需由股東大會(huì)做出的決議都必須獲得五分之四的多數(shù)支持，而下薩克森州政府長(zhǎng)期擁有大眾20.2%的股權(quán)，因而對(duì)公司所有重大決策具有否決權(quán)。[11]除此之外，在德國(guó)郵政、德國(guó)電信、薩爾茨吉特集團(tuán)（鋼鐵）、萊茵集團(tuán)（能源）、德國(guó)商業(yè)銀行等重要企業(yè)中，聯(lián)邦和地方政府至今仍以多種方式參股，很多仍是最大的股東。

經(jīng)過(guò)了兩次集中的私有化改革，德國(guó)國(guó)有企業(yè)數(shù)量大幅下降。在德國(guó)500個(gè)銷(xiāo)售額最大的企業(yè)中，1982年聯(lián)邦政府參股的企業(yè)共有45個(gè)，到1989年只剩下9個(gè)。聯(lián)邦政府直接參股的企業(yè)數(shù)量也從1991年的136個(gè)減少為2002年的37個(gè)。[12]國(guó)有企業(yè)在國(guó)內(nèi)投資中的占比也從上世紀(jì)80年代初的12%[13]，下降到了2017年的7.4%[14]。

3. 國(guó)有經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀

今天國(guó)有企業(yè)在德國(guó)經(jīng)濟(jì)中依然發(fā)揮著重要作用。根據(jù)德國(guó)聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，截至2017年底德國(guó)共有直接和間接參股的國(guó)有企業(yè)1.8萬(wàn)家，總營(yíng)業(yè)額為5718億歐元，占GDP之比為17.6%；總資產(chǎn)合計(jì)1.94萬(wàn)億歐元，占GDP之比為60%；2017年國(guó)有企業(yè)固定資產(chǎn)形成497億歐元，占全國(guó)的7.4%。[15]特別是國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，德國(guó)國(guó)有企業(yè)的數(shù)量不降反增，據(jù)統(tǒng)計(jì)德國(guó)各級(jí)政府控股或參股的企業(yè)數(shù)量從2003年的1.3萬(wàn)家增加至2017年的1.8萬(wàn)家。[16]

從所有制類(lèi)型來(lái)看，德國(guó)國(guó)有企業(yè)可分為三類(lèi)，聯(lián)邦層面參股企業(yè)（Federation）、各聯(lián)邦州參股企業(yè)（Land）和市鎮(zhèn)參股企業(yè)（Municipality）。2017年共有聯(lián)邦參股企業(yè)363家，各州參股企業(yè)1812家，市鎮(zhèn)參股企業(yè)15839家。據(jù)聯(lián)邦財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，聯(lián)邦政府直接參股企業(yè)、機(jī)構(gòu)和基金共計(jì)107家，間接參股且參股比例在25%以上的企業(yè)共計(jì)566家。兩者合計(jì)673家，且主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施、教育科研、能源供應(yīng)、信息通訊等領(lǐng)域。[17]

表1 德國(guó)國(guó)有企業(yè)分類(lèi)型統(tǒng)計(jì)（2017年）

數(shù)據(jù)來(lái)源：德國(guó)聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局。

從行業(yè)分布來(lái)看，德國(guó)國(guó)有企業(yè)主要集中于能源、供水、衛(wèi)生、運(yùn)輸和社會(huì)服務(wù)行業(yè)。根據(jù)德國(guó)聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局2017年對(duì)國(guó)有企業(yè)的統(tǒng)計(jì)報(bào)告，供水和能源供應(yīng)企業(yè)占全部國(guó)有企業(yè)總營(yíng)業(yè)額的38.7％，衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)企業(yè)占比為12.8％，其次是運(yùn)輸企業(yè)，占比11.7％，三類(lèi)行業(yè)占到了國(guó)有企業(yè)總營(yíng)業(yè)額的60%以上。[18]從成立的目的來(lái)看，僅有30%的德國(guó)國(guó)有企業(yè)是根據(jù)公法成立，為實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，并不以盈利為目的運(yùn)行。其余的70%的國(guó)有企業(yè)則是按私法建立有限責(zé)任公司或股份公司，企業(yè)完全按照市場(chǎng)的方式管理運(yùn)行，并由政府控股或參股。

表2 德國(guó)國(guó)有企業(yè)分行業(yè)統(tǒng)計(jì)（2017年）

數(shù)據(jù)來(lái)源：德國(guó)聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局。

二、法國(guó)國(guó)有企業(yè)的發(fā)展歷程

1. 三次大規(guī)模國(guó)有化（1936-1985年）

國(guó)有企業(yè)在法國(guó)有較長(zhǎng)歷史，早在十七世紀(jì)中期至十八世紀(jì)末就出現(xiàn)國(guó)家所有制的雛形，當(dāng)時(shí)公路、運(yùn)河、郵政和火器工場(chǎng)均屬?lài)?guó)家所有，并于1878年修建了第一條國(guó)有鐵路。

法國(guó)第一次大規(guī)模國(guó)有化是在一戰(zhàn)以后，特別是1936年“人民陣線”政府的改革運(yùn)動(dòng)。一戰(zhàn)以后法國(guó)政府將德國(guó)歸還的阿爾薩斯-洛林鐵路、阿爾薩斯鉀礦、國(guó)營(yíng)氮工業(yè)局及大批不動(dòng)產(chǎn)收歸國(guó)有。同時(shí)為了恢復(fù)戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)，政府還建立了國(guó)營(yíng)農(nóng)業(yè)信貸銀行、國(guó)營(yíng)羅訥河開(kāi)發(fā)公司等機(jī)構(gòu)。1936年4月，左翼政治聯(lián)盟“人民陣線”在選舉中獲勝，并開(kāi)始了國(guó)有化改革，先后將三家軍火企業(yè)（施奈德軍火工廠、蒙契吉軍火工廠、雷諾坦克工廠）、兩家航空制造工廠和全國(guó)的鐵路收為國(guó)有。同時(shí)還改變了法蘭西銀行的法律地位，在保留了私人股權(quán)的基礎(chǔ)上確立了國(guó)家在該銀行中的決策權(quán)。1938年10月人民陣線政府失敗，國(guó)有化改革也隨之中止。

法國(guó)第二次國(guó)有化高潮是在二戰(zhàn)以后，戴高樂(lè)政府進(jìn)行的國(guó)有化運(yùn)動(dòng)。受英國(guó)福利社會(huì)思想的影響，二戰(zhàn)后的法國(guó)各界人士也希望政府通過(guò)國(guó)有化和結(jié)構(gòu)改革，有效干預(yù)經(jīng)濟(jì)，恢復(fù)生產(chǎn)活動(dòng)，解決社會(huì)問(wèn)題。在此背景下，從1944年起戴高樂(lè)政府先后把一些銀行、保險(xiǎn)公司和公用事業(yè)部門(mén)收歸國(guó)有，包括法蘭西銀行、里昂信貸銀行、通用銀行、國(guó)民工商銀行和國(guó)民巴黎貼現(xiàn)銀行，以及34家保險(xiǎn)公司。政府還成立了法國(guó)煤炭公司、法國(guó)煤氣公司、法國(guó)電力公司、原子能總署，將各飛機(jī)制造廠和各航空公司收歸國(guó)有，組成單一的航空網(wǎng)，并無(wú)償沒(méi)收了雷諾汽車(chē)公司。除此之外，政府還在運(yùn)輸、通訊、領(lǐng)土整治等領(lǐng)域建立了一批混合經(jīng)濟(jì)公司。截至20世紀(jì)40年代末，法國(guó)國(guó)有企業(yè)已占據(jù)電力、機(jī)器制造、化工、軍火、運(yùn)輸、郵電部門(mén)的就業(yè)人數(shù)和營(yíng)業(yè)額的45%，國(guó)有銀行占存款總額的59%，和貸款總額的49%。[19]到1954年，按照從業(yè)人數(shù)計(jì)算，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在公共設(shè)施領(lǐng)域占比83%，在交通運(yùn)輸和通訊行業(yè)占比69%，在公共服務(wù)領(lǐng)域占比41%。[20]截至1959年國(guó)有經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)了法國(guó)GDP的13.4%，貢獻(xiàn)了固定資產(chǎn)投資的38.8%。[21]

圖2 1959-2018年法國(guó)國(guó)有企業(yè)的投資占比

數(shù)據(jù)來(lái)源：CEIC數(shù)據(jù)庫(kù)；IMF投資數(shù)據(jù)；William G. Shepherd,. Lexington Books, 1976；World Bank Bureaucrats in Business Report；OECD Indicators of Product Market Regulation (PMR)；Maddison Project Database (MPD)；筆者測(cè)算。

1959年后的很長(zhǎng)時(shí)間，法國(guó)國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的占比維持在高位，雖然期間有緩慢下降，但到1979年國(guó)有企業(yè)增加值占GDP比重依然達(dá)到9.1%[22]。盡管?chē)?guó)有企業(yè)的重要性相對(duì)下降，但法國(guó)并未出現(xiàn)像英美等國(guó)家那樣大規(guī)模的私有化運(yùn)動(dòng)。這一時(shí)期為解決國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善和嚴(yán)重虧損的問(wèn)題，政府出臺(tái)一系列措施以減少對(duì)國(guó)有企業(yè)的直接干預(yù)和補(bǔ)貼：如1966年通過(guò)的《諾拉報(bào)告》，1970年代初和國(guó)有企業(yè)簽訂的“綱領(lǐng)合同”，1976年提出的“巴爾計(jì)劃”。到1979年國(guó)有企業(yè)依然廣泛存在于郵政、電信、電力、煤氣、煤炭、鐵路、航空、鋼鐵、汽車(chē)等領(lǐng)域。[23]

1981年5月密特朗上臺(tái)執(zhí)政后，法國(guó)開(kāi)始了第三次大規(guī)模國(guó)有化運(yùn)動(dòng)。政府把兩家最大的民營(yíng)金融公司以及36家存款在10億法郎以上的民營(yíng)銀行全部收歸國(guó)有，把五大工業(yè)壟斷集團(tuán)（通用電氣公司、圣戈班—蓬阿穆松玻璃公司、佩西奈—尤吉內(nèi)—庫(kù)爾曼有色金屬公司、湯姆遜—布蘭特家用電器公司、羅尼—布朗克化學(xué)公司）和北方鋼鐵公司、霍尼韋爾—布爾國(guó)際計(jì)算機(jī)公司、達(dá)索飛機(jī)制造公司和馬特拉軍火公司等收歸國(guó)有。通過(guò)這次國(guó)有化運(yùn)動(dòng)，國(guó)有企業(yè)的就業(yè)人數(shù)從160萬(wàn)增加到240萬(wàn)，占全國(guó)就業(yè)人口的11%，國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)值在工業(yè)總產(chǎn)值中的比重上升到21%，增加值占全國(guó)GDP的13%。[24]

國(guó)有企業(yè)的廣泛使用，對(duì)當(dāng)時(shí)法國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)以下三方面的影響：第一，促進(jìn)了生產(chǎn)投資，加快了戰(zhàn)后法國(guó)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展。戰(zhàn)后重建基礎(chǔ)工業(yè)、發(fā)展新興工業(yè)需要大量的固定資產(chǎn)投資，而國(guó)家資本不受平均利潤(rùn)率的限制，可以快速補(bǔ)齊投資短板，加快固定資本更新。1952-1972年法國(guó)的國(guó)民生產(chǎn)總值增長(zhǎng)了三倍，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度超過(guò)同時(shí)期的美國(guó)和西歐各國(guó)，國(guó)家所有制經(jīng)濟(jì)在其中發(fā)揮了重要作用。第二，加快了生產(chǎn)和資本的集中，提高了法國(guó)經(jīng)濟(jì)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。法國(guó)政府通過(guò)國(guó)有化統(tǒng)一了全國(guó)電力、煤炭、鐵路和航空的生產(chǎn)和管理，并通過(guò)不同控股方式，在化學(xué)、航空、海運(yùn)、核能、信息、制藥、石油、旅游、汽車(chē)等部門(mén)建立了許多大規(guī)模國(guó)營(yíng)壟斷企業(yè)，加快了生產(chǎn)和資本的集中過(guò)程，提高了國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。第三，給政府帶來(lái)了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。盡管?chē)?guó)有企業(yè)在投資、新技術(shù)研發(fā)領(lǐng)域發(fā)揮了核心作用，但為了維持企業(yè)生產(chǎn)和彌補(bǔ)虧損，政府通過(guò)財(cái)政預(yù)算和銀行貸款向國(guó)有企業(yè)提供了大量的補(bǔ)貼，成為了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，并一定程度上加劇了法國(guó)經(jīng)濟(jì)周期性的危機(jī)。[25]

2. 私有化改革和國(guó)家參股局成立（1986年至今）

1986年后，受?chē)?guó)際上的私有化浪潮影響，同時(shí)為解決國(guó)有企業(yè)的虧損問(wèn)題，法國(guó)開(kāi)始對(duì)國(guó)有企業(yè)逐步私有化。20世紀(jì)80年代后期，希拉克政府推行經(jīng)濟(jì)自由主義政策，于1986年修改憲法，并頒布了兩項(xiàng)私有化法案，為國(guó)企改革提供了法律依據(jù)。從1986年11月到1991年底，政府通過(guò)市場(chǎng)公開(kāi)拍賣(mài)和市場(chǎng)外交易的方式共出售了65家大型國(guó)有企業(yè)，總資產(chǎn)為2750億法郎[26]。1993年以巴拉迪爾總理為代表的右翼政府開(kāi)始了以股權(quán)向公開(kāi)資本市場(chǎng)開(kāi)放為特征的民營(yíng)化改革，重新修訂了國(guó)有企業(yè)資本開(kāi)放的法令，推出了將21家國(guó)有企業(yè)集團(tuán)民營(yíng)化的計(jì)劃，涉及約1760家企業(yè)，涉及的部門(mén)有鋼鐵、石油、基礎(chǔ)化學(xué)、汽車(chē)、航空制造、有色金屬加工和電子等。這次私有化之后，國(guó)有部門(mén)中的大型企業(yè)數(shù)量明顯減少，保留下來(lái)的國(guó)有企業(yè)主要集中于基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)部門(mén)中，如法國(guó)電力公司、法國(guó)煤氣公司、法國(guó)煤礦公司、國(guó)營(yíng)鐵路公司、巴黎獨(dú)立運(yùn)輸公司和法國(guó)郵政及電訊公司等，這些企業(yè)的員工占國(guó)有企業(yè)總就業(yè)人數(shù)的3/4。[27]

2004年法國(guó)成立了國(guó)家參股管理局（APE），類(lèi)似于中國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，將原來(lái)分散在能源、交通、財(cái)政等部門(mén)的國(guó)有資產(chǎn)管理職能集中起來(lái)，統(tǒng)一由國(guó)家參股局代表政府行使國(guó)有資產(chǎn)出資人的權(quán)利。并制定了《國(guó)家參股局和國(guó)家參股企業(yè)關(guān)系的治理規(guī)則》，明確了國(guó)家參股局作為國(guó)家股東與出資企業(yè)的關(guān)系，和雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。法國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理并不強(qiáng)調(diào)政企之間的完全分開(kāi)，而是既要保證企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，又要采取適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)杠桿手段，切實(shí)行使國(guó)家所擁有的控股權(quán)。

近年來(lái)法國(guó)國(guó)有企業(yè)總營(yíng)業(yè)額占GDP之比穩(wěn)定在10%左右，根據(jù)國(guó)家參股局（APE）最新發(fā)布的報(bào)告，截至2019年6月30日，APE共參股88家公司，投資組合的市場(chǎng)估值為751億歐元。且投資的行業(yè)分布較為集中：能源類(lèi)行業(yè)占總市值的48.5％，航空和國(guó)防部門(mén)占比30.4％，基礎(chǔ)設(shè)施和航空運(yùn)輸占比11.0％，電信業(yè)占比6.6％，汽車(chē)業(yè)占比3.3%。

表3 2015-2019年法國(guó)國(guó)家參股局（APE）投資行業(yè)分布（%）

數(shù)據(jù)來(lái)源：法國(guó)國(guó)家參股局年度報(bào)告。

三、經(jīng)驗(yàn)和啟示

通過(guò)細(xì)致梳理德法國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程，我們得到以下兩條經(jīng)驗(yàn)和啟示。

第一，要認(rèn)識(shí)到國(guó)有企業(yè)的重要作用和國(guó)有企業(yè)在世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家都普遍存在的歷史事實(shí)。德國(guó)、法國(guó)作為傳統(tǒng)西方國(guó)家的代表，二戰(zhàn)前后兩國(guó)政府都大規(guī)模成立并使用國(guó)有企業(yè)，在此后較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)占比均保持在較高水平，盡管在上世紀(jì)80年代末，兩國(guó)政府先后進(jìn)行了私有化改革，國(guó)有經(jīng)濟(jì)占比出現(xiàn)明顯下降，但直到今天國(guó)有企業(yè)仍在兩國(guó)經(jīng)濟(jì)中扮演著重要角色。事實(shí)上，國(guó)有企業(yè)作為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種模式，在世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家歷史上都普遍存在。二戰(zhàn)后，英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、意大利等西方國(guó)家政府普遍采用了政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)政策，并有規(guī)劃地成立了一批國(guó)有企業(yè)。國(guó)有企業(yè)在幫助這些國(guó)家迅速走出戰(zhàn)爭(zhēng)陰影，重振國(guó)家支柱產(chǎn)業(yè)，補(bǔ)足基建等投資缺口，解決戰(zhàn)后社會(huì)問(wèn)題中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。甚至在私有化改革后的今天，國(guó)有企業(yè)在具有高度外部性的公共產(chǎn)品提供行業(yè)、具有規(guī)模效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的自然壟斷行業(yè)、關(guān)系到國(guó)家安全的關(guān)鍵戰(zhàn)略行業(yè)這三類(lèi)領(lǐng)域仍普遍存在。[28]因此，要用歷史的視角認(rèn)識(shí)國(guó)有企業(yè)存在的必要性和合理性，用實(shí)事求是的態(tài)度來(lái)推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革。

第二，中國(guó)的國(guó)企改革應(yīng)在立足本土實(shí)踐的基礎(chǔ)上，部分吸取國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，探索國(guó)有經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)新形式。當(dāng)前隨著我國(guó)改革進(jìn)入“深水區(qū)”，國(guó)有企業(yè)應(yīng)何去何從成為各方關(guān)注的重要話題。我們認(rèn)為應(yīng)認(rèn)真研究、部分學(xué)習(xí)德國(guó)和法國(guó)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，如：德國(guó)對(duì)于像大眾汽車(chē)這樣的重點(diǎn)企業(yè)，政府在減少持股比例的同時(shí)，也通過(guò)股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的方式保留了對(duì)企業(yè)的控制權(quán)；法國(guó)成立了國(guó)家參股局（APE），代表政府統(tǒng)一行使國(guó)有資產(chǎn)出資人的權(quán)利；OECD國(guó)家在國(guó)企市場(chǎng)化改革過(guò)程中普遍采用的“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則等。同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到，中國(guó)的國(guó)情和發(fā)展模式具有特殊性，因此要在立足本土實(shí)踐的基礎(chǔ)上，部分借鑒國(guó)外做法，不斷優(yōu)化國(guó)有企業(yè)的行業(yè)布局，創(chuàng)新國(guó)有經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式，使國(guó)有資產(chǎn)在實(shí)現(xiàn)保值增值目標(biāo)的同時(shí)，更好地服務(wù)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，培養(yǎng)未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)能。

[1]《國(guó)務(wù)院關(guān)于2018年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)網(wǎng)站，http://www.sasac.gov.cn/n2588025/n2588119/c12390466/content.html，2019-10-24.

[2]《國(guó)家稅收半數(shù)來(lái)自國(guó)企引熱議專(zhuān)家:打造企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境》，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，http://finance.people.com.cn/n/2015/0106/c1004-26331984.html，2015-01-06.

[3]德國(guó)聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，www.destatis.de

[4]徐林：《到底是“國(guó)進(jìn)民退”還是保護(hù)民企有效生產(chǎn)力》，中國(guó)日?qǐng)?bào)，http://china.chinadaily.com.cn/2018-09/30/content_37012133.htm，2018-09-30.

[5] Shirley, Mary,. World Bank Report, 1995, p. 26.

[6] R. J. Overy,. Oxford University Press, 1994, p. 16.

[7]《德國(guó)國(guó)企對(duì)經(jīng)濟(jì)奇跡功不可沒(méi)》，光明日?qǐng)?bào)，http://epaper.gmw.cn/gmrb/html/2013-05/29/nw.D110000gmrb_20130529_7-08.htm，2013-05-29.

[8]《德國(guó)國(guó)企對(duì)經(jīng)濟(jì)奇跡功不可沒(méi)》，光明日?qǐng)?bào)，http://epaper.gmw.cn/gmrb/html/2013-05/29/nw.D110000gmrb_20130529_7-08.htm，2013-05-29.

[9]朱秋霞：《德國(guó)國(guó)有企業(yè)私有化的原則、方法及對(duì)我國(guó)的啟示》，載《開(kāi)放導(dǎo)報(bào)》2005年第2期，第49頁(yè)。

[10]張東明：《德國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的啟示與借鑒》，載《財(cái)政研究》2013年第1期，第77頁(yè)。

[11]《德國(guó)國(guó)有企業(yè)情況初探》，駐德國(guó)經(jīng)商參處，http://de.mofcom.gov.cn/article/ztdy/201704/20170402556522.shtml，2017-04-12

[12]朱秋霞：《德國(guó)國(guó)有企業(yè)私有化的原則、方法及對(duì)我國(guó)的啟示》，載《開(kāi)放導(dǎo)報(bào)》2005年第2期，第52頁(yè)。

[13] Shirley, Mary,. World Bank Report, 1995.

[14]德國(guó)聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，www.destatis.de

[15]德國(guó)聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，www.destatis.de

[16] Research Data Centre of the Federal Statistical Office and the Statistical Offices of the L?nder, JAB 2003–2012; Annual Balance Sheets of Public Funds, Institutions and Enterprices 2017, The Federal Statistical Office.

[17]《德國(guó)國(guó)有企業(yè)情況初探》，駐德國(guó)經(jīng)商參處，http://de.mofcom.gov.cn/article/ztdy/201704/20170402556522.shtml，2017-04-12

[18]德國(guó)聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，https://www.destatis.de/EN/Themes/Government/Public-Finance/Public-Funds-Institutions-And-Enterprises/public-funds-institutions-enterprises.html

[19]楊祖功：《法國(guó)的國(guó)有化》，載《法國(guó)研究》1984第4期，第69頁(yè)。

[20] Shepherd, William G.,Lexington Books, London: D.C. Heath and Company, 1976, p. 12-13.

[21] Shepherd, William G.,. Lexington Books, London: D.C. Heath and Company, 1976, p. 126.

[22] Shirley, Mary,. World Bank Report, 1995.

[23]謝地等：《論自然壟斷與國(guó)有經(jīng)濟(jì)的關(guān)系——國(guó)際比較及中國(guó)視角》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2003年第1期，第41頁(yè)。

[24] Shirley, Mary,. World Bank Report, 1995.

[25]楊祖功：《法國(guó)的國(guó)有化》，載《法國(guó)研究》1984第4期，第72頁(yè)。

[26]王冀寧等：《美英法德日芬的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的國(guó)際比較》，載《求索》2007年第6期，第11頁(yè)。

[27]《法國(guó)國(guó)企分類(lèi)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)》，清華金融評(píng)論，http://www.thfr.com.cn/wap/index-wap2.php?p=5952，2014-06-23.

[28]郎昆等：《國(guó)有經(jīng)濟(jì)應(yīng)重點(diǎn)布局到三類(lèi)行業(yè)》，載《山東國(guó)資》2020年第6期，第55-56頁(yè)。

（責(zé)任編輯：王力）