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    行政訴訟視域下中國特色社會(huì)主義法治道路的發(fā)展

    2020-11-16 02:23:26秦雅靜

    秦雅靜

    (中共南寧市委黨校,南寧 530007)

    一、引言

    按照《說文解字》的解釋,“訴,告也”,“訟,爭(zhēng)也”。行政訴訟即“民告官”的司法活動(dòng)是一方主體基于行政權(quán)利義務(wù)向法院提起審判的請(qǐng)求,在法庭上辨別是非曲直的程序過程。訴訟源于糾紛,止于糾紛的解決。在行政訴訟法律關(guān)系中被告恒定為行政機(jī)構(gòu)或者被授權(quán)組織,也就是“官”,原告恒定為行政相對(duì)人,也就是“民”。行政訴訟的目的是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。行政訴訟通過“權(quán)利”對(duì)“權(quán)力”的監(jiān)督有利于建設(shè)法治政府,推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

    中華人民共和國成立后的第一例“民告官”案發(fā)生在1985 年,包鄭照訴蒼南縣政府強(qiáng)制拆除案。浙江省蒼南縣農(nóng)民包鄭照對(duì)縣政府的強(qiáng)拆行為不服,因?yàn)榭h政府根據(jù)相關(guān)法規(guī)認(rèn)為,包家的房屋蓋在了河堤范圍內(nèi),會(huì)妨礙抗洪防汛。1987年7月,縣政府組織人員將房屋向河道延伸出來的1.5米強(qiáng)行拆除。包家于是提起行政訴訟。當(dāng)時(shí)的國務(wù)院總理李鵬做出批示,主要內(nèi)容為:“我們必須依照法律規(guī)定辦事情,如果發(fā)生行政訴訟的事情,那也是應(yīng)該的?!弊罡叻ㄔ涸洪L任建新也專門就此事做過批示。雖然官司最終以包家敗訴結(jié)束,但是這一案件卻標(biāo)志著中國公民幾千年來第一次以平等的地位和政府站在一起,以一種理性的方式和政府進(jìn)行博弈,它還直接催生了中國的《行政訴訟法》。我國第一部《行政訴訟法》1989 年制定,于1990 年10 月1 日施行,使民告官真正有了法律依據(jù),行政訴訟法律制度的建立在我國民主法治建設(shè)的進(jìn)程中具有里程碑的意義。中華人民共和國的法治建設(shè)起步較晚,從“五四憲法”開始至今65 年,從1978 年改革開放至今的法治建設(shè)也只有短短40 周年??v觀國外,英國的法律可以追溯到1215 年的《自由大憲章》,至今804 年;美國的法律可以追溯1789年簽字生效的《聯(lián)邦憲法》,至今已有231 年;日本的法律可以追溯1868年明治維新,至今152年。我國用短短幾十年經(jīng)歷了發(fā)達(dá)國家需要上百年時(shí)間經(jīng)歷的法治發(fā)展進(jìn)程,在中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)過程中經(jīng)歷了“無法可依”——“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”——“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的曲折歷程,而今取得了令人矚目的成績。

    二、行政訴訟在中國法治實(shí)踐中取得的成就

    (一)《行政訴訟法》從1.0時(shí)代邁向2.0時(shí)代

    1990 年施行的《行政訴訟法》告別了我國行政訴訟無法可依的時(shí)代,從“民”不敢告“官”——“民”敢告“官”——“民”告“官”能贏,行政訴訟在實(shí)踐中不斷發(fā)展。我國的行政訴訟制度在運(yùn)作的過程中,依然存在“立案難”、“審理難”、“執(zhí)行難”等嚴(yán)重制約行政訴訟發(fā)展的難題。根據(jù)統(tǒng)計(jì),全國法院在2011年受理的760萬各類一審案件中,行政案件136353 件,只占1.8%。為了破解行政訴訟“立案難”、“審理難”、“執(zhí)行難”的困境,2015 年5 月1 日實(shí)施新修訂的《行政訴訟法》,實(shí)行立案登記制、告“官”要見“官”與跨區(qū)域行政管轄。行政訴訟從1.0 時(shí)代邁向2.0 時(shí)代。以秋菊的困惑為例,蘇力在《法律與文學(xué)》中指出正式的法律制度無法理解,也沒有試圖理解什么是秋菊想要的“說法”,主要原因是移植來的法律未能適應(yīng)中國當(dāng)時(shí)的社會(huì)生活實(shí)際,當(dāng)事人提起行政訴訟是因?yàn)槠浜戏?quán)益受到了侵犯,而法院審理的內(nèi)容卻是具體的行政行為是否合法。訴訟請(qǐng)求的主觀性與法院審判的客觀性使得我國行政訴訟在構(gòu)造上呈現(xiàn)出一種扭曲的“內(nèi)錯(cuò)裂”形態(tài)。近30 年來行政訴訟的法治實(shí)踐對(duì)具有中國特色的法治道路的探索一直沒有止步,不斷重視“地方性知識(shí)”,關(guān)注城鄉(xiāng)之間、東西部之間還有南北之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、風(fēng)俗習(xí)慣和法治觀念等方面的差異,不斷推進(jìn)具有中國特色社會(huì)主義法治理論的發(fā)展。

    (二)《行政訴訟法》立法宗旨發(fā)生根本性變化

    中國特色的社會(huì)主法治道路從開啟(1978-1982年)—初步形成(1983—1999 年)—基本形成(2000—2011 年)—發(fā)展完善(2012 年至今),“民告官”案件的數(shù)量、類型和上訴率也不斷發(fā)生變化。行政訴訟的發(fā)展變化正是中國特色行政訴訟法治發(fā)展的縮影。為了更好地解決社會(huì)矛盾、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與公民不斷增強(qiáng)的維權(quán)意識(shí),《行政訴訟法》及時(shí)做出調(diào)整。我國目前已經(jīng)是世界第二大經(jīng)濟(jì)體,處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期,社會(huì)矛盾高發(fā)、多發(fā),機(jī)會(huì)不均以及成果未能共享等問題倍受關(guān)注。《行政訴訟法》立法宗旨的表述由1990 年的“為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán),根據(jù)憲法制定本法”改為“為保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件,解決行政爭(zhēng)議,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),根據(jù)憲法,制定本法”。該變化確立了我國行政訴訟的四重目的,即法院公正、及時(shí)裁判、解決行政爭(zhēng)議、保護(hù)公民權(quán)、監(jiān)督行政權(quán)。行政訴訟立法宗旨的修改亮點(diǎn)一是刪除“維護(hù)”行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。行政機(jī)關(guān)作為公權(quán)力的行使者,利用公權(quán)力對(duì)社會(huì)進(jìn)行方方面面的管理,處于相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位,“維護(hù)”意味著公權(quán)力機(jī)關(guān)即使濫用權(quán)力,公民也要服從,刪除“維護(hù)”體現(xiàn)了立法思維方式的改變,也是對(duì)行政訴訟實(shí)踐的理性回應(yīng)。亮點(diǎn)二是增加“解決行政爭(zhēng)議”。在我國行政訴訟司法實(shí)踐中存在“案結(jié)事不了,官了民不了”的現(xiàn)象?!缎姓V訟》中增加“解決行政爭(zhēng)議”,目的是通過行政訴訟起到定紛止?fàn)?,?qiáng)化行政訴訟化解社會(huì)矛盾的功能,維護(hù)和諧穩(wěn)定的社會(huì)秩序。

    (三)法治政府建設(shè)取得歷史性成就

    從“法制”到“法治”的巨大轉(zhuǎn)變推動(dòng)了中國法治建設(shè)的進(jìn)程。黨的十七大報(bào)告把服務(wù)型政府作為改革的目標(biāo);黨的十八大報(bào)告提出建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府;黨的十九大要求增強(qiáng)政府的公信力和執(zhí)行力,建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。習(xí)近平總書記也多次強(qiáng)調(diào)建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。建設(shè)法治政府是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的應(yīng)有之意。從十五大的“依法治國”到2014 年的“全面依法治國”,建設(shè)法治政府的理論探討和實(shí)踐努力一直在進(jìn)行。我國最早的法治政府建設(shè)文件為1999 年頒布的《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》;2003年,國務(wù)院法制辦召開的全國依法行政理論研討會(huì)首次提出了“法治政府”的概念;2004 年中華人民共和國國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》;2014年通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)“深入推行依法行政,加快建設(shè)法治政府”;2015 年中共中央國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》。

    行政權(quán)力的行使必須要受到法律的監(jiān)督,因?yàn)樾姓?quán)天生具有膨脹和擴(kuò)張的屬性。古代社會(huì)實(shí)行專制集權(quán),特點(diǎn)是一個(gè)人說了算,沒有立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán);近代社會(huì)推崇“最少限制,最好政府”,政府扮演“守夜人”和看門狗,實(shí)行小政府大社會(huì);現(xiàn)代社會(huì)盛行“最多給付、最好政府”,行政法的使命從保障私人權(quán)利不受侵犯發(fā)展為促成公共福祉的增進(jìn)。行政權(quán)不斷向上游和下游擴(kuò)張,上游滲透到了立法領(lǐng)域,形成了行政立法權(quán),下游滲透到司法權(quán),形成了行政司法權(quán),行政權(quán)真正實(shí)現(xiàn)了“上管天,下管地,中間管空氣”,公民“從搖籃到墳?zāi)埂钡囊磺谢顒?dòng)都需要與行政權(quán)發(fā)生關(guān)系。20 世紀(jì)70 年代,行政權(quán)的過度擴(kuò)張引發(fā)了權(quán)錢交易、權(quán)力尋租和政府效率低下等現(xiàn)象,為了防止行政權(quán)力的濫用,必須把行政權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子里。建設(shè)法治政府,打造陽光政府是限制權(quán)力濫用的防腐劑,也是讓“權(quán)力在陽光下運(yùn)行”的有力措施。公民通過行政訴訟監(jiān)督行政權(quán)的意識(shí)在實(shí)踐中不斷增強(qiáng)。筆者在南寧市中級(jí)人民法院調(diào)研到的數(shù)據(jù)顯示,在2015年5月1日到2018年6月21日期間,行政訴訟案件中房屋拆遷案數(shù)量最多,約1400件;其次是山林土地確權(quán)案件約500 件;再次為要求履行法定職責(zé)案件約400 件。隨著行政協(xié)議納入行政訴訟的審查范圍,行政訴訟開始出現(xiàn)政府信息公開、職業(yè)打假等新型的案件。根據(jù)2018 年出版的《〈政府信息公開〉評(píng)估報(bào)告》顯示,涉及政府信息公開領(lǐng)域的案件數(shù)量逐年增長,其中原告的勝訴率為13%,有82%的原告選擇上訴。在政府信息公開類型的案件中,作為行政訴訟被告的前5 名分別為政府部門、土地資源房屋管理部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、規(guī)劃部門和公安部門??梢姡裰饾u增強(qiáng)的法律意識(shí)在不斷倒逼政府加強(qiáng)法治政府建設(shè)。

    三、完善行政訴訟制度,推進(jìn)中國特色社會(huì)主義法治道路發(fā)展

    (一)堅(jiān)持以人民為中心思想

    堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),推進(jìn)中國特色社會(huì)主義法治道路發(fā)展,踐行習(xí)近平中國特色社會(huì)主義法治思想,要堅(jiān)持以人民為中心為根本遵循?!八痉ㄗ鳛榫S護(hù)公平正義的最后一道防線”,在行政訴訟領(lǐng)域減少非法律因素的干擾對(duì)規(guī)范政府行為,建設(shè)法治政府,推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有極其重要的意義。《行政訴訟法》第三條第二款規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件?!毙姓V訟管轄由“屬地管轄”改為“跨區(qū)域行政管轄”就是基于行政訴訟案件容易受到地方政府的干預(yù)而進(jìn)行的改革。國家的權(quán)力來源于人民,服務(wù)于人民,在行政訴訟實(shí)踐中堅(jiān)持以人民為中心的思想體現(xiàn)為維護(hù)人民的根本利益,有效解決困擾行政訴訟的痛點(diǎn)、難點(diǎn)和重點(diǎn)問題,及時(shí)有效地化解糾紛,“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公正”,努力提高人民群眾的幸福感和滿意度。

    (二)強(qiáng)化行政訴訟糾紛解決功能

    行政訴訟通過中立的第三方——法院解決“官”與“民”之間矛盾,化解糾紛,實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了,以達(dá)到定紛止?fàn)幍母灸康摹7ㄔ涸谠V訟中關(guān)注的重點(diǎn)是具體行政行為是否合法,原告關(guān)注的重點(diǎn)是具體行政行為是否侵害了其合法權(quán)益。行政訴訟爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是行政行為的合法性還是公民的合法權(quán)益受到侵害,這直接決定了案件的證據(jù)收集、裁判的結(jié)果。我國行政訴訟制度是以行政行為為中心構(gòu)建的,限制了行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。當(dāng)事人提起行政訴訟是因?yàn)槠浜戏?quán)益受到了侵犯,而法院審理的內(nèi)容卻是行政行為是否合法。行政訴訟針對(duì)行政行為合法性進(jìn)行審查,但是卻忽略了公民的真正訴求。我國的司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督局限在確認(rèn)其合法或者違法,不能干涉行政管理內(nèi)部決策,解決糾紛的功能被弱化。

    行政管理中公民處于被管理的一方,不具備獲取信息、專業(yè)技術(shù)和收集證據(jù)的優(yōu)勢(shì),導(dǎo)致行政訴訟過程中原告一方的敗訴率和上訴率較高。行政訴訟的基本目的是解決行政爭(zhēng)議,如果行政糾紛不能及時(shí)化解矛盾,公民和政府之間失去有效溝通的橋梁,就會(huì)出現(xiàn)輿論關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題,從而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的信用受損,增加社會(huì)治理的成本。強(qiáng)化行政訴訟的糾紛解決功能可以從以下幾點(diǎn)著手。

    1.將突出解決糾紛作為行政訴訟立法目的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。應(yīng)松年教授認(rèn)為在行政訴訟的立法目的中最重要的也是解決糾紛,通過糾紛的解決維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性。筆者比較贊同此種觀點(diǎn),強(qiáng)調(diào)行政訴訟的糾紛解決功能的同時(shí)強(qiáng)調(diào)維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

    2.注重社會(huì)效果和法律效果相統(tǒng)一。經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的飛速發(fā)展使公民對(duì)行政權(quán)力的要求不斷變化,公民的法治意識(shí)不斷提高,導(dǎo)致新類型的行政案件不斷增多,如全國首例公民因?yàn)榭諝馕廴鞠蛘畽C(jī)關(guān)提起損害賠償請(qǐng)求的環(huán)境訴訟——2014年2月20日,石家莊市民李貴欣對(duì)該市環(huán)保局提起行政訴訟,要求其依法履行治理大氣污染職責(zé)。行政糾紛的解決要回應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中的現(xiàn)實(shí)問題,社會(huì)實(shí)踐往往是復(fù)雜的,因此要在法治實(shí)踐中密切關(guān)注中國國情與中國問題,不斷總結(jié)中國經(jīng)驗(yàn),在吸收國外先進(jìn)法治成果的同時(shí)注重差異,實(shí)現(xiàn)社會(huì)效果和法律效果的有機(jī)統(tǒng)一。

    3.積極探索行政訴訟多元化糾紛解決機(jī)制。糾紛解決包括和解、調(diào)解、訴訟、復(fù)議、申訴等方式,行政訴訟僅是糾紛解決的方式之一。行政訴訟要在法律規(guī)定的前提下對(duì)雙方的利益進(jìn)行權(quán)衡取舍,既有的裁判規(guī)則無法同時(shí)滿足雙方的利益訴求。司法實(shí)踐中原告勝訴率較低,公民對(duì)行政訴訟的信任程度受到影響,可以通過和解、調(diào)解等方式彌補(bǔ)行政訴訟的不足。采用非訴訟的方式解決行政糾紛可以讓原告的訴求得到有效解決,降低司法訴訟的成本,也有利于節(jié)省有限的行政司法資源,緩解法院案多人少的壓力。

    (三)完善行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度

    2015 年修訂的《行政訴訟法》第三條第二款規(guī)定:“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的,應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭?!薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》則進(jìn)一步明確了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人包括正職、副職、分管領(lǐng)導(dǎo)、工作人員。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度最重要的目的是通過庭審活動(dòng)增進(jìn)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的溝通交流,促使訴訟雙方變換角度來思考和解決問題,促進(jìn)糾紛的及時(shí)有效化解。但是實(shí)踐中有的行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在觀念上認(rèn)為出庭應(yīng)訴影響行政機(jī)關(guān)形象,存在“官本位”思想,有的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人去了也是一言不發(fā),應(yīng)訴不積極。

    行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度有利于培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維,提高依法辦事能力。習(xí)總書記指出領(lǐng)導(dǎo)干部要做到守法律、重程序,這是法治的第一要求;牢記職權(quán)法定,明白權(quán)力來源于哪里、屆線劃在哪里,做到法定職責(zé)必須為法無授權(quán)不可為。通過出庭應(yīng)訴強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力要受監(jiān)督的意識(shí),引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部重程序,正確行使權(quán)力,提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的能力。

    行政訴訟作為中國特色社會(huì)主義法治發(fā)展中的重要一環(huán),隨著社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,行政訴訟的案件類型、糾紛解決的途徑和訴訟的宗旨等方方面面正在發(fā)生巨大的變化。新時(shí)代,公民不斷增強(qiáng)的法律意識(shí),要求強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督,全面推進(jìn)依法治國,建設(shè)法治政府,必須從我國現(xiàn)階段的國情出發(fā),正如習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)的“既不能罔顧國情、超越階段,也不能因循守舊、墨守成規(guī)”。移植來的法律并不能回答中國社會(huì)的現(xiàn)實(shí)問題,要在立足中國司法實(shí)踐,回應(yīng)中國百姓法律關(guān)切的基礎(chǔ)上不斷完善中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè),堅(jiān)定不移地走中國特色的社會(huì)主義法治發(fā)展道路。

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