新型農(nóng)村合作金融組織的風(fēng)險(xiǎn)及防范

王楊

【摘要】新型農(nóng)村合作金融組織存在著資金運(yùn)營(yíng)背離互助性、內(nèi)部管理背離民主化以及外部監(jiān)管不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)的法律防范亦面臨著組織類型多樣、資金來源有限以及內(nèi)部運(yùn)行復(fù)雜的困境。為確保各類新型農(nóng)村合作金融組織健康可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)肯定新型農(nóng)村合作金融組織的法律地位，明確政府的角色定位;規(guī)范新型農(nóng)村合作金融組織的股權(quán)設(shè)置;完善新型農(nóng)村合作金融組織的內(nèi)部管理。

【關(guān)鍵詞】新型農(nóng)村合作金融組織? 風(fēng)險(xiǎn)類型? 法律防范

【中圖分類號(hào)】F832.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.17.013

新型農(nóng)村合作金融組織風(fēng)險(xiǎn)類型

資金運(yùn)營(yíng)背離互助性的風(fēng)險(xiǎn)。新型合作金融組織主要為其所在地的鄉(xiāng)村社員、農(nóng)戶和經(jīng)濟(jì)組織提供金融服務(wù)，因此資金的互助合作是合作金融區(qū)別于其他金融的顯著特點(diǎn)之一。然而，一些新型農(nóng)村合作金融組織違背了封閉性原則，服務(wù)對(duì)象不再限于本地社員。有的資金互助組織偏離經(jīng)營(yíng)宗旨，借貸利率遠(yuǎn)高于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，甚至為了吸儲(chǔ)隨意放寬社員標(biāo)準(zhǔn)，有“非法吸收公眾存款”之嫌。

內(nèi)部管理背離民主化的風(fēng)險(xiǎn)。合作金融是以資金為媒介的人的聯(lián)合，無論入股資金多少，成員民主管理的權(quán)限是平等的。然而實(shí)踐中，新型農(nóng)村合作金融組織的民主管理性卻逐漸削弱，內(nèi)部管理面臨著“內(nèi)部人控制”和“外部人控制”的雙重風(fēng)險(xiǎn)。所謂“內(nèi)部人控制”，是指新型農(nóng)村合作金融組織的內(nèi)部人員利用資金優(yōu)勢(shì)、管理優(yōu)勢(shì)、信息優(yōu)勢(shì)等掌握了合作金融組織的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。所謂“外部人控制”，是指合作金融組織被外部資本提供者掌握了控制權(quán)。為了解決資金來源有限的問題，新型農(nóng)村合作金融組織設(shè)置了投資股，從外部尋求資金支持。資本的逐利性卻驅(qū)使外部資本提供者積極參與管理，成為合作金融組織的實(shí)際控制人。

外部監(jiān)管不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。為了保證新型農(nóng)村合作金融組織的健康經(jīng)營(yíng)，必須加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)管。然而，當(dāng)前我國(guó)部分地區(qū)農(nóng)村合作金融市場(chǎng)的監(jiān)管出現(xiàn)了政府失靈的問題。一方面是政府越位。政府對(duì)新型農(nóng)村合作金融的發(fā)展應(yīng)給予一定扶持，但過度介入?yún)s逾越了合理的邊界，造成了合作金融領(lǐng)域的“抑制”狀態(tài)，阻礙了農(nóng)村合作金融的創(chuàng)新和發(fā)展。另一方面則是政府缺位。自2012年以來，銀監(jiān)會(huì)已不再對(duì)農(nóng)村資金互助社發(fā)放金融許可證，因此金融監(jiān)管部門的態(tài)度是“不反對(duì)、不登記、不管理、不牽頭、不主導(dǎo)、不走到第一線”，[1]對(duì)合作社開展信用合作的監(jiān)管更是處于半真空地帶。[2]

新型農(nóng)村合作金融組織風(fēng)險(xiǎn)防范困境

新型農(nóng)村合作金融組織類型多樣。根據(jù)是否被納入有效監(jiān)管，可以將新型農(nóng)村合作金融組織劃分為三類：第一類，正規(guī)農(nóng)村合作金融組織。這類合作金融組織是根據(jù)《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》），由銀監(jiān)部門批設(shè)的領(lǐng)取了金融許可證的、具有獨(dú)立法人資格的農(nóng)村資金互助社。第二類，準(zhǔn)正規(guī)農(nóng)村合作金融組織。這類合作金融組織沒有領(lǐng)取金融許可證，嚴(yán)格來說是非正規(guī)的合作金融組織，但其形成和發(fā)展得到了政府的支持和指導(dǎo)。第三類，非正規(guī)農(nóng)村合作金融組織。這類組織主要由農(nóng)民自發(fā)形成，既沒有領(lǐng)取金融許可證，也沒有得到政府部門的引導(dǎo)和支持。取得了金融許可證的農(nóng)村資金互助社，毫無疑問具有明確的法律地位。但截至2014年底，全國(guó)僅有49家獲得金融許可證的農(nóng)村資金互助社。銀監(jiān)會(huì)目前已初步明確，不再向農(nóng)村資金互助社頒發(fā)金融許可證，已設(shè)立的資金互助社可繼續(xù)運(yùn)行?？梢?，我國(guó)正規(guī)農(nóng)村資金互助組織發(fā)展緩慢，已在銀監(jiān)會(huì)獲得許可的資金互助組織所占比重非常小，實(shí)踐中更多的是準(zhǔn)正規(guī)和非正規(guī)資金互助組織，這也增加了從外部對(duì)新型農(nóng)村合作金融組織監(jiān)管的難度：對(duì)于未獲得金融許可證的農(nóng)村資金互助組織，根據(jù)登記注冊(cè)與否，其監(jiān)管主體有所區(qū)分;而登記注冊(cè)資金互助組織的外部管理又涉及工商、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、民政等部門。實(shí)踐中，更多的合作金融組織并沒有注冊(cè)登記。外部監(jiān)管的缺失嚴(yán)重影響了新型農(nóng)村合作金融組織的健康發(fā)展。

新型農(nóng)村合作金融組織資金來源有限。新型農(nóng)村合作金融組織之所以出現(xiàn)違背經(jīng)營(yíng)宗旨、突破地域范圍的種種違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為，歸根結(jié)底還是在于資金的匱乏。根據(jù)《暫行規(guī)定》第20條、第41條，農(nóng)村資金互助社以社員股金、吸收社員存款、接受社會(huì)捐贈(zèng)資金和向其他銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)融入資金作為四種資金來源。但這四種資金輸入機(jī)制均存在不足：首先，內(nèi)部存款增長(zhǎng)乏力。農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)本就是弱勢(shì)群體，加之同一社區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)具有趨同性，生產(chǎn)周期相同，資金需求時(shí)間也相同，農(nóng)戶和小企業(yè)入股后鮮有多余的資金可以存入新型農(nóng)村合作金融組織。其次，外部資金來源不足。一方面，盡管《暫行規(guī)定》為社會(huì)捐贈(zèng)資金進(jìn)入農(nóng)村資金互助社搭建了一個(gè)平臺(tái)，但由于相關(guān)法律規(guī)定及政策付之闕如，實(shí)踐中這一資金構(gòu)成所占比例甚微。另一方面，新型農(nóng)村合作金融組織和其他銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)存在業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，即便雙方都有資金融入意向，但沒有相關(guān)的政策依據(jù)，農(nóng)村合作金融組織就無法從其他金融機(jī)構(gòu)獲得資金支持。再次，股金增加受限。符合入社條件的農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)只有向合作金融組織繳納一定數(shù)額的股金即資格股，才能取得社員身份。然而資格股具有交易封閉性，只能在社員之間進(jìn)行交易，不能轉(zhuǎn)讓給社員之外的其他主體，這就極大地限制了合作金融組織的融資基礎(chǔ)。而且由于合作金融組織實(shí)行“一人一票”的基本表決機(jī)制，投票權(quán)和入股份額不成正比，資格股自身激勵(lì)機(jī)制有限，導(dǎo)致社員只愿繳納最低額度的入社股金，合作金融組織在吸收股金方面存在天然的缺陷。

新型農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部運(yùn)行復(fù)雜。一方面，治理機(jī)構(gòu)難以統(tǒng)一。根據(jù)《暫行規(guī)定》第四章，正規(guī)新型農(nóng)村合作金融組織的農(nóng)村資金互助社應(yīng)設(shè)立完善的治理結(jié)構(gòu)。但作為小型金融機(jī)構(gòu)，很多農(nóng)村資金互助社并未嚴(yán)格執(zhí)行《暫行規(guī)定》中關(guān)于組織機(jī)構(gòu)設(shè)立的規(guī)定，經(jīng)營(yíng)管理權(quán)向內(nèi)部人高度集中。實(shí)踐中廣泛存在的準(zhǔn)正規(guī)和非正規(guī)農(nóng)村合作金融組織，在沒有法律對(duì)其明確規(guī)制的情況下，要求其設(shè)置完善的治理機(jī)構(gòu)，更是勉為其難。另一方面，附加表決權(quán)難以限制。由于“一人一票制”難以激勵(lì)社員在入股以及參與管理方面的積極性，因此合作金融組織設(shè)計(jì)了“附加表決權(quán)”。所謂附加表決權(quán)，是指社員在一票基本表決權(quán)的基礎(chǔ)上還額外享有表決權(quán)，即對(duì)貢獻(xiàn)較大的社員賦予了更多的話語權(quán)。盡管我國(guó)《暫行規(guī)定》第23條明確規(guī)定了基本表決權(quán)和附加表決權(quán)[3]，但該規(guī)定導(dǎo)致附加表決權(quán)破壞了新型農(nóng)村合作金融組織的民主管理：第一，直接將附加表決權(quán)的授予依據(jù)僅限定為“出資額”，完全背離了合作制原則。第二，僅對(duì)附加表決權(quán)的總票數(shù)作了規(guī)定，但此規(guī)定并不能對(duì)“內(nèi)部人控制”起到真正的防范作用。假如持有附加表決權(quán)的社員占合作金融組織成員總數(shù)的一半，即便其持有的附加表決權(quán)總票數(shù)不超過《暫行規(guī)定》中的上限——基本表決權(quán)總票數(shù)的20%，持有附加表決權(quán)的這部分社員也完全可以通過其基本表決權(quán)數(shù)和附加表決權(quán)數(shù)的總和取得表決優(yōu)勢(shì)，從而掌控合作金融組織經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)的表決。第三，并未明確附加表決權(quán)的行使范圍，而僅將其交由章程限定。一旦內(nèi)部社員控制了合作金融組織，則章程完全由其決定并可以修改，導(dǎo)致《暫行規(guī)定》第23條形同虛設(shè)。

新型農(nóng)村合作金融組織風(fēng)險(xiǎn)法律防范路徑

肯定新型農(nóng)村合作金融組織的法律地位，明確政府角色定位。一方面，肯定新型農(nóng)村合作金融組織的法律地位。通過放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，實(shí)現(xiàn)多種形式的新型農(nóng)村合作金融組織進(jìn)入服務(wù)體系：第一，改審批制為注冊(cè)制。注冊(cè)制，即法律直接對(duì)設(shè)立條件作出規(guī)定，符合條件的新型農(nóng)村合作金融組織就可申請(qǐng)注冊(cè)，無需有關(guān)機(jī)關(guān)審核批準(zhǔn)。這種方式大大簡(jiǎn)化了設(shè)立程序，可以為民間金融提供更為寬松的生存空間。第二，降低注冊(cè)資本金額度。盡管《暫行規(guī)定》第九條第（三）項(xiàng)[4]大大降低了市場(chǎng)準(zhǔn)入的條件，但這個(gè)額度對(duì)偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)的合作金融組織而言，依然是難以達(dá)到的。建議針對(duì)不同地區(qū)、不同類型的新型農(nóng)村合作金融組織設(shè)置不同的注冊(cè)資本金標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，明確政府角色定位。新型農(nóng)村合作金融作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，不應(yīng)該過分依賴于政府而喪失自身發(fā)展的獨(dú)立性。應(yīng)在確保新型農(nóng)村合作金融“合作性”的特質(zhì)上，由政府對(duì)其發(fā)展進(jìn)行指導(dǎo)、扶持和服務(wù)。宏觀方面，應(yīng)完善相關(guān)的政策法規(guī)以及制度建設(shè)，并針對(duì)不同類型進(jìn)行區(qū)分監(jiān)管：正規(guī)農(nóng)村合作金融組織由銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管;準(zhǔn)正規(guī)農(nóng)村合作金融組織多由政府推動(dòng)，可由地方政府監(jiān)管;非正規(guī)農(nóng)村合作金融組織，應(yīng)積極引導(dǎo)其向資金互助社或者專業(yè)合作社開展的資金互助發(fā)展。要注意的是，依托農(nóng)民專業(yè)合作社開展的資金互助，無論是正規(guī)還是非正規(guī)合作金融組織，都涉及農(nóng)業(yè)主管部門和相關(guān)部門的協(xié)同配合。[5]微觀方面，政府應(yīng)重在為新型農(nóng)村合作金融組織創(chuàng)造提供發(fā)展的土壤和空間，引導(dǎo)新型農(nóng)村合作金融組織完善內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，但不得干預(yù)其內(nèi)部決策和經(jīng)營(yíng)。

規(guī)范新型農(nóng)村合作金融組織的股權(quán)設(shè)置。在我國(guó)新型農(nóng)村合作金融組織資金來源極為有限的情況下，可以將發(fā)行投資股作為融通資金的渠道之一。投資股是以追求投資回報(bào)為目的向合作金融組織投入的資金。投資股提供者為了實(shí)現(xiàn)其投資利益的最大化，會(huì)本能地產(chǎn)生控制合作金融組織的沖動(dòng)并要求資本話語權(quán)，因此應(yīng)對(duì)投資股進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。首先，明確投資股提供者的身份?？紤]到我國(guó)新型農(nóng)村合作金融仍處于起始階段，為避免社員身份的混同，進(jìn)而導(dǎo)致權(quán)利行使的混淆，筆者認(rèn)為投資股不宜對(duì)資格股社員發(fā)行。但為了提高投資股提供者參與的積極性，可以有限地承認(rèn)其社員身份，將其界定為“準(zhǔn)社員”。如此規(guī)定，也可與農(nóng)民專業(yè)合作社的社員制度設(shè)計(jì)相銜接：農(nóng)民專業(yè)合作社中的非農(nóng)民社員可通過認(rèn)購(gòu)?fù)顿Y股的方式成為資金互助組織的“準(zhǔn)社員”。其次，明確投資股提供者的資本報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)。資本報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)，是指出資者享有要求合作金融組織因使用其提供的資金向其支付報(bào)酬的權(quán)利。資格股是為了確保合作金融組織的互助合作活動(dòng)順利開展所必需投入的資金，對(duì)于資格股社員請(qǐng)求獲得的資本報(bào)酬一般都要受到限制。而投資股提供者的目的主要就是為了獲取資本回報(bào)，故投資股資本的報(bào)酬不受“資本報(bào)酬有限原則”的約束，但支付數(shù)額可以由提供者和合作金融組織之間協(xié)商確定。再次，限制投資股提供者的權(quán)利行使。在一定程度上認(rèn)可了投資股提供者的社員身份，也就意味著其應(yīng)當(dāng)享有一定的社員權(quán)利。但為了確保新型農(nóng)村合作金融組織的民主管理，投資股提供者的權(quán)利應(yīng)受到限制：投資股社員不得享有表決權(quán)，以確保合作金融組織民主管理的基礎(chǔ);投資股社員不得享有從合作金融組織獲取貸款的權(quán)利，以防止資金外流;投資股社員不得進(jìn)入理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)等管理機(jī)構(gòu)，以確保新型農(nóng)村合作金融組織的民主自治真正落到實(shí)處。

完善新型農(nóng)村合作金融組織的內(nèi)部管理。首先，區(qū)分設(shè)置治理機(jī)構(gòu)。具有獨(dú)立法人資格的新型農(nóng)村合作金融組織應(yīng)按照《暫行規(guī)定》設(shè)立社員（代表）大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，構(gòu)建較為完善的治理機(jī)構(gòu)。不具有獨(dú)立法人資格的新型農(nóng)村合作金融組織，其規(guī)模較小，不具有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以繼續(xù)采用當(dāng)前的評(píng)級(jí)授信管理和能人決策管理。其次，規(guī)范附加表決權(quán)。針對(duì)新型農(nóng)村合作金融組織普遍出現(xiàn)的管理不規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)，筆者認(rèn)為，一方面應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持“一人一票制”這一基本表決規(guī)則，另一方面必須對(duì)附加表決權(quán)加以嚴(yán)格限制：第一，限制附加表決權(quán)的授予標(biāo)準(zhǔn)。附加表決權(quán)的授予標(biāo)準(zhǔn)主要包括社員與合作社的交易量、社員的持股數(shù)量，以及其他應(yīng)計(jì)作“貢獻(xiàn)”的內(nèi)容?？紤]到合作金融組織的“人合”特征，以及實(shí)踐中我國(guó)新型農(nóng)村合作金融組織凸顯的“內(nèi)部人控制”局面，附加表決權(quán)宜將社員與合作金融組織的交易量作為唯一授予標(biāo)準(zhǔn)，以減少附加表決權(quán)對(duì)合作金融組織民主管理的影響。第二，限制附加表決權(quán)的票數(shù)。擁有附加表決權(quán)的社員所持基本表決權(quán)票數(shù)和附加表決權(quán)票數(shù)的總和不得超過表決權(quán)總票數(shù)的50%。且一旦附加表決權(quán)社員占社員總數(shù)一半以上，其附加表決權(quán)則不得行使。[6]第三，限制附加表決權(quán)的行使范圍。凡是會(huì)影響社員民主控制的事項(xiàng)，都不允許行使附加表決權(quán)。一般認(rèn)為，必須由“社員民主控制的事項(xiàng)”包括合作金融組織分立、合并、轉(zhuǎn)換、解散以及章程修訂等，因?yàn)檫@些事項(xiàng)涉及合作金融組織的存亡或?qū)献鹘鹑诮M織的互助合作活動(dòng)會(huì)產(chǎn)生重大影響。對(duì)于這些事項(xiàng)的表決一般采用絕對(duì)多數(shù)決原則，即不是簡(jiǎn)單的過半數(shù)，而是必須達(dá)到限定的過半數(shù)的多數(shù)同意才能通過的表決方式。[7]

（本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“農(nóng)村合作金融創(chuàng)新法律制度研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：16YJC820034）

注釋

[1]劉弘毅：《資金互助大騙局》，鳳凰網(wǎng)，http：//finance.ifeng.com/news/macro/20121123/7341414.shtml，2020年3月1日引用。

[2]常偉：《農(nóng)村資金互助合作組織風(fēng)險(xiǎn)防控問題研究》，《中州學(xué)刊》，2016年第2期。

[3]《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》第23條：農(nóng)村資金互助社社員參加社員大會(huì)，享有一票基本表決權(quán);出資額較大的社員按照章程規(guī)定，可以享有附加表決權(quán)。該社的附加表決權(quán)總票數(shù)，不得超過該社社員基本表決權(quán)總票數(shù)的20%。享有附加表決權(quán)的社員及其享有的附加表決權(quán)數(shù)，應(yīng)當(dāng)在每次社員大會(huì)召開時(shí)告知出席會(huì)議的社員。章程可以限制附加表決權(quán)行使的范圍。

[4]《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》第9條：設(shè)立農(nóng)村資金互助社應(yīng)符合以下條件：……（3）有符合本規(guī)定要求的注冊(cè)資本。在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立的，注冊(cè)資本不低于30萬元人民幣，在行政村設(shè)立的，注冊(cè)資本不低于10萬元人民幣，注冊(cè)資本應(yīng)為實(shí)繳資本;……

[5]孟飛：《合作金融的組織形態(tài)及監(jiān)管框架》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2014年第7期。

[6]張德峰：《合作社社員權(quán)論》，北京：法律出版社，2016年，第240頁。

[7]張德峰：《論我國(guó)合作社社員附加表決權(quán)的法律規(guī)制》，《現(xiàn)代法學(xué)》，2016年第2期。

責(zé) 編∕馬冰瑩